維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論

第二部分第13章：

維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論一、 生平與著述（一）維爾達(dá)夫斯基（1930—1993）是美國(guó)著名的公共行政學(xué)家和政治學(xué)家。（二）經(jīng)歷1954-1955年富布萊特學(xué)者1958年獲耶魯大學(xué)博士學(xué)位1962-1993年在美國(guó)加利福尼亞大學(xué)伯克利分校任教；1971年當(dāng)選美國(guó)國(guó)家公共行政研究院院士；1973年美國(guó)藝術(shù)與科學(xué)研究院院士；1985年當(dāng)選美國(guó)政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)；1989年美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)高斯講座教授。（三）著作與貢獻(xiàn)30多部著作和200多篇學(xué)術(shù)論文。僅在預(yù)算和財(cái)政政策上，《預(yù)算過(guò)程的政治》（1964年）、《預(yù)算：預(yù)算過(guò)程的比較理論》（1975年）、《編制預(yù)算：預(yù)算過(guò)程的比較理論》（1975年）、《怎樣限制政府開(kāi)支》（1980年）、《赤字與公共利益》（1989年）、《預(yù)算過(guò)程的新政治》（1992年）9部著作和40篇文章。1975-1990獲多項(xiàng)美國(guó)學(xué)術(shù)大獎(jiǎng)；

1993年美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)專門設(shè)立了維爾達(dá)夫斯基獎(jiǎng)。

一、 生平與著述國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2006年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1952-2005中國(guó)財(cái)政收入占GDP比例(%)1955-2005中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)1980-2005中國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)1980-2005中國(guó)稅收收入結(jié)構(gòu)公共財(cái)政社會(huì)保障房地產(chǎn)醫(yī)療教育環(huán)保新農(nóng)村建設(shè)交通公共工程資料來(lái)源：2007年度《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》TableB801965、1985、2006年美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政收入結(jié)構(gòu)200619851965個(gè)人所得稅公司所得稅社會(huì)保險(xiǎn)其他41.8%45.6%43.4%21.8%8.4%14.7%19.0%36.1%34.8%17.4%10.0%7.1%

196543%4%2%0%8%15%7%21%198527%2%4%7%14%20%14%14%

200620%1%10%12%15%22%7%14%1965、1985、2006年美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支出結(jié)構(gòu)國(guó)防外交保健老年醫(yī)療收入保障社會(huì)保障凈利息其它背景1：政府預(yù)算的形成政府預(yù)算作為經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的政府財(cái)政收支計(jì)劃，是資產(chǎn)階級(jí)同封建貴族斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。在13世紀(jì)至17世紀(jì)之間，隨著封建貴族勢(shì)力的日趨沒(méi)落，新興資產(chǎn)階級(jí)逐漸成為社會(huì)財(cái)富的主宰，但他們并未控制政府財(cái)權(quán)，封建貴族仍利用財(cái)權(quán)濫收濫支，借以維持封建政權(quán)。為爭(zhēng)奪財(cái)權(quán)并最終打擊封建勢(shì)力，資產(chǎn)階級(jí)提出政府財(cái)政收支必須編列計(jì)劃，并經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)方能生效，經(jīng)過(guò)幾百年的斗爭(zhēng)和反復(fù)，這一要求才最終得以實(shí)現(xiàn)。英國(guó)最早進(jìn)行資產(chǎn)階級(jí)革命，它也是世界上第一個(gè)建立政府預(yù)算制度的國(guó)家。自17世紀(jì)英國(guó)建立政府預(yù)算制度以后，目前幾乎所有的國(guó)家都陸續(xù)建立了政府預(yù)算制度，政府預(yù)算已成為現(xiàn)代財(cái)政體系中不可或缺的組成部分。案例：英國(guó)政府預(yù)算的形成以英國(guó)為例，對(duì)政府預(yù)算的形成過(guò)程作一簡(jiǎn)要描述。政府預(yù)算制度在英國(guó)的形成和發(fā)展過(guò)程，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起1．政府預(yù)算制度是經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)奪的產(chǎn)物政府預(yù)算制度，是英國(guó)社會(huì)公眾與君主之間經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)奪的直接產(chǎn)物。它體現(xiàn)出市場(chǎng)因素在其發(fā)展壯大的過(guò)程中，逐步形成的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體維護(hù)自身利益的根本要求。納稅人的錢應(yīng)由納稅人選出的代表來(lái)控制，還是由花錢的政府來(lái)控制？這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)論在英國(guó)曾持續(xù)了7個(gè)世紀(jì)。“非贊同毋納稅”原則在法律上的確立，就直接回答了這一問(wèn)題，它是納稅人維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益的集中體現(xiàn)，因而成為英國(guó)政府預(yù)算制度開(kāi)始形成的最初標(biāo)志。它表明，政府預(yù)算制度根本上看是爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)物，而不是單純的政治斗爭(zhēng)的結(jié)果，是市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”從根本上促成了政府預(yù)算制度在英國(guó)的形成和發(fā)展，促成了財(cái)政模式向公共財(cái)政的演進(jìn)和轉(zhuǎn)化，而不是“看得見(jiàn)的手”，即君主及其政府有意安排作用的結(jié)果。2．政府預(yù)算制度是政治格局變動(dòng)的直接結(jié)果政府預(yù)算制度，是英國(guó)政治格局變動(dòng)的直接結(jié)果。它具體表現(xiàn)為是以封建君主為代表的沒(méi)落封建勢(shì)力，和以議會(huì)為代表的新興市場(chǎng)勢(shì)力之間，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年的政治角逐較量的結(jié)果。政府預(yù)算制度本身就是近現(xiàn)代國(guó)家政治制度的重要組成部分，因而其發(fā)展，與英國(guó)政治格局的變化就有著直接的聯(lián)系，既受到政治格局變化的直接決定，又反過(guò)來(lái)強(qiáng)烈地影響著英國(guó)政治進(jìn)程的走向與發(fā)展?fàn)顟B(tài)。英國(guó)政府預(yù)算制度的建立，正是直接依靠議會(huì)對(duì)于國(guó)王財(cái)政權(quán)的控制實(shí)現(xiàn)的，它又是英國(guó)議會(huì)尤其是下院取得權(quán)力的直接結(jié)果。3．政府預(yù)算制度是議會(huì)對(duì)君主財(cái)政權(quán)剝奪的直接結(jié)果政府預(yù)算制度的形成過(guò)程，就是議會(huì)對(duì)君主財(cái)政權(quán)的逐步剝奪和控制的過(guò)程。政府預(yù)算制度的形成史，也就是議會(huì)為控制政府的“錢包”，即政府財(cái)政而斗爭(zhēng)的歷史。這是一個(gè)由點(diǎn)及面，逐步擴(kuò)展的過(guò)程。政府預(yù)算制度的建立過(guò)程，從控制部分稅收權(quán)開(kāi)始，經(jīng)歷了：部分稅收→軍費(fèi)支出→全部稅收→撥款→陳述→王室年俸→王室收入→年度收支計(jì)劃報(bào)告→審計(jì)……，等等，逐步推進(jìn)并最終完成的。4．政府預(yù)算制度直接促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立健全英國(guó)政府預(yù)算制度不僅僅是市場(chǎng)因素和新興資本力量消極被動(dòng)的產(chǎn)物，它反過(guò)來(lái)又積極地影響著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和資本主義制度的形成和發(fā)展。這種相互作用具體表現(xiàn)為，政府預(yù)算制度的形成，市場(chǎng)因素的發(fā)展壯大顯然是根本決定因素，但又直接由議會(huì)對(duì)國(guó)王優(yōu)勢(shì)的確立所決定。反過(guò)來(lái)，政府預(yù)算制度的進(jìn)展，則直接促進(jìn)著政治制度的變化，又對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化產(chǎn)生著關(guān)鍵性的影響。背景2：PPBS計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制（Planning-Programming-BudgetingSystem,簡(jiǎn)稱PPBS）源于美國(guó)。美國(guó)政府每年將數(shù)千億美元巨款用于軍費(fèi)開(kāi)支，1960年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道?希奇和麥克森所著的《核時(shí)代的國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書探討了國(guó)防經(jīng)濟(jì)的效率問(wèn)題，并建議在軍事設(shè)計(jì)上應(yīng)將各種可行方案的成本與效益做出比較。1961年美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬納采納了他們的意見(jiàn)，從軍費(fèi)使用的整體效益出發(fā)，應(yīng)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，對(duì)軍費(fèi)管理程序進(jìn)行了改革．創(chuàng)立并開(kāi)始實(shí)行規(guī)劃一計(jì)劃一預(yù)算體系，即PPBS。這項(xiàng)方法分三個(gè)步驟：(1)規(guī)劃。高層官員制定國(guó)防活動(dòng)的五年戰(zhàn)略；(2)計(jì)劃。將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為對(duì)國(guó)防部的需要的具體說(shuō)明，包括應(yīng)在何時(shí)購(gòu)買何種武器系統(tǒng)；(3)預(yù)算。將計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€(gè)年度的預(yù)算要求，其基本思路就是要將年度預(yù)算過(guò)程與長(zhǎng)期計(jì)劃相掛鉤，而不是與隨意性要求相聯(lián)系。而且，每個(gè)分支機(jī)構(gòu)都要根據(jù)規(guī)劃而不是單位編制來(lái)制定預(yù)算。如五角大樓會(huì)確定國(guó)家的戰(zhàn)略要求是否需要噴氣式戰(zhàn)斗機(jī)，如果需要的話，那它要具備什么性能。而在預(yù)算方面，麥克納馬拉希望規(guī)劃預(yù)算能夠通過(guò)減少機(jī)構(gòu)間為其特有的武器系統(tǒng)而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)壓低開(kāi)支。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起系統(tǒng)分析舉例以修筑公路為例，專修道路的工程師可能用交通量一詞，（意即在一固定時(shí)間內(nèi)，某一段公路上來(lái)往車輛之?dāng)?shù)量）說(shuō)明公路系統(tǒng)的目的。地質(zhì)學(xué)家會(huì)以地基，山川阻隔等來(lái)考慮路線決定原則；一般老百姓則以對(duì)他上班是否較方便來(lái)評(píng)價(jià)；只有系統(tǒng)分析專家是由社會(huì)一般立場(chǎng)來(lái)看以判斷是否合宜，因?yàn)樗⒁獾氖钦w的問(wèn)題，因而他可能顧慮到車禍情形嚴(yán)重，車輛涌入側(cè)道不便，城市會(huì)被公路分割以及房屋古跡的拆除會(huì)在社會(huì)造成不良影響等因素。他也可能想到另辟別的道路，如鐵路或地下道以代替公路。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起約翰遜政府于1965年決定在政府其他部門也推行這種預(yù)算制度，每個(gè)機(jī)構(gòu)都要以計(jì)劃的形式向預(yù)算局（BureauoftheBudget，現(xiàn)在的行政管理與預(yù)算局：theOfficeofManagementandBudget）提交預(yù)算。規(guī)劃預(yù)算要有大量的論證資料，這些資料包括“所有相關(guān)的結(jié)果、費(fèi)用、資金需要”以及“解決問(wèn)題的各種途徑所需成本和收益”。此外，各個(gè)機(jī)構(gòu)還要為未來(lái)計(jì)劃和資金要求擬定一個(gè)五年規(guī)劃。然而，這些規(guī)劃往往是“冗長(zhǎng)的愿望清單，列明了機(jī)構(gòu)在沒(méi)有被施加財(cái)政約束的情況下想在他們的計(jì)劃上所做的投入”。PPBS文件和機(jī)構(gòu)實(shí)際計(jì)劃之間的聯(lián)系往往很模糊。同時(shí)，由于國(guó)會(huì)仍沿襲舊的方式來(lái)操作撥款程序，PPBS與國(guó)會(huì)決議間的聯(lián)系實(shí)際上也很模糊。

PPBS沒(méi)有對(duì)總統(tǒng)及國(guó)會(huì)的預(yù)算決議加以結(jié)合和改進(jìn)，反而創(chuàng)建了自己的文案工作領(lǐng)域，PPBS最終不堪重負(fù)而失敗。1971年6月，當(dāng)行政管理與預(yù)算局停止要求各機(jī)構(gòu)將常規(guī)預(yù)算申請(qǐng)同PPBS文件一起上交時(shí)，聯(lián)邦政府的PPBS也就宣告終結(jié)了。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起從其最初的目標(biāo)來(lái)看，PPBS是個(gè)失敗的例子，它未能改變政府計(jì)劃的基礎(chǔ)，也未能真正把預(yù)算——政府的投入——和它的產(chǎn)出聯(lián)系起來(lái)。在嘗試過(guò)該方法的外國(guó)政府和幾乎所有的州及地方政府中，其結(jié)果都是相似的。PPBS的失敗部分歸因于預(yù)算者無(wú)法應(yīng)付該制度在分析上的負(fù)擔(dān)，從根本上講，它的失敗是因?yàn)樵O(shè)計(jì)上存在明顯缺陷：PPBS沒(méi)有根據(jù)它要運(yùn)作的組織環(huán)境來(lái)設(shè)計(jì)。首先，PPBS的設(shè)計(jì)者將國(guó)會(huì)排除在外，而且PPBS的實(shí)施者“拒絕向國(guó)會(huì)透露依據(jù)PPBS所做的研究和有關(guān)信息……（可是）缺少這種信息，國(guó)會(huì)甚至連針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展提出恰當(dāng)問(wèn)題的能力都受到嚴(yán)重削弱”。其次，雖然PPBS僅是行政機(jī)關(guān)的一種工具，但甚至連這種有限的環(huán)境因素也被忽略掉了。PPBS實(shí)施者對(duì)如何化解行政抵制準(zhǔn)備不足，任何創(chuàng)新都會(huì)招致這樣的抵制，但PPBS實(shí)施者似乎對(duì)許多其他政府官員顯得相當(dāng)傲慢。PPBS的實(shí)施使下層組織非常不安，因?yàn)镻PBS看起來(lái)要奪走他們的權(quán)力(權(quán)力被集中到機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和預(yù)算局手中)，使分析工作從深諳政策領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)人員手里轉(zhuǎn)移到那些擅長(zhǎng)量化卻不熟悉政策領(lǐng)域的PPBS技術(shù)人員手中，同時(shí)它要求大量文件報(bào)告卻對(duì)決策無(wú)任何可見(jiàn)的影響力。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起然而，PPBS仍具有相當(dāng)大的成效。它把大量能干的分析者引入政府，其中的許多人仍在為政府效力。19它使許多高層官員和職業(yè)公務(wù)員熟悉了一種論述問(wèn)題的新風(fēng)格：強(qiáng)調(diào)解釋目標(biāo)、形成實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑以及在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候使成本收益量化?，F(xiàn)在，制定項(xiàng)目成本的多年規(guī)劃已成為國(guó)會(huì)預(yù)算程序中的例行部份。此外，五角大樓現(xiàn)在仍積極地實(shí)施一項(xiàng)修正過(guò)的PPBS。國(guó)防部官員繼續(xù)制定長(zhǎng)期規(guī)劃，將這些規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w計(jì)劃，然后再形成預(yù)算。這一過(guò)程的運(yùn)作方式因行政方面的差異而有相當(dāng)大的區(qū)別。共和黨政府傾向于授予各個(gè)機(jī)構(gòu)更多權(quán)力，而民主黨政府則將權(quán)力更多地收歸于國(guó)防部長(zhǎng)身上。盡管PPBS持續(xù)存在，但結(jié)果卻仍令人失望。原助理國(guó)防部長(zhǎng)勞倫斯?J?科伯（LawrenceJ.Korb）認(rèn)為在里根時(shí)期，高層官員采取PPBS“促使國(guó)防部的合理預(yù)算近乎崩潰，并助長(zhǎng)了對(duì)國(guó)家一致性的進(jìn)一步破壞。事實(shí)上，當(dāng)1987年末溫伯格（Weinberger）離開(kāi)五角大廈的時(shí)候，預(yù)算程序正近乎一片混亂”。科布認(rèn)為，國(guó)防部的規(guī)劃對(duì)“預(yù)算程序幾乎毫無(wú)影響”，規(guī)劃會(huì)議的參與人數(shù)過(guò)多以致根本無(wú)法做出有意義的決策，而前期的決策從來(lái)不會(huì)促成最終預(yù)算決策的形成。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起背景3：預(yù)算相關(guān)理論1.理性預(yù)算理論（RationalBudgetingTheory）為了找到一個(gè)資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，西方一些專家提出了預(yù)算學(xué)界十分重要的一個(gè)規(guī)范性理論，即理性預(yù)算理論，它主張政府在預(yù)算決策過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)按部就班的理性計(jì)算，考慮各個(gè)活動(dòng)方案的效率和效果，做出理性選擇，從而最有效地配置資源。理性預(yù)算理論主導(dǎo)世界各國(guó)政府相繼推出了各種理性預(yù)算制度，如計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算、目標(biāo)管理以及績(jī)效預(yù)算。各國(guó)、各級(jí)政府逐漸重視有關(guān)效果與效率方面的信息，并開(kāi)始系統(tǒng)地收集、加工和使用這些信息。2.增長(zhǎng)預(yù)算理論（IncrementalBudgetingTheory）這一理論的創(chuàng)始者AaronWildavsky認(rèn)為，理性預(yù)算理論并不可行，由于能力與資源的限制，不可能使用權(quán)決策者能夠收集絕對(duì)完整的信息，也就是說(shuō)，針對(duì)某一政策目標(biāo)，決策者不可能列舉出所有的可能方案，并準(zhǔn)確無(wú)誤地衡量出每個(gè)方案的利弊，因此理性預(yù)算制度在真實(shí)世界的使用難度就可想而知。就各國(guó)政府的實(shí)踐而言，決策過(guò)程并不是按部就班的理性計(jì)算，決策者往往會(huì)以現(xiàn)行預(yù)算為決策的出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用簡(jiǎn)化的策略，作邊際修正，這樣就大大減輕了計(jì)算的負(fù)擔(dān)，縮小了預(yù)算爭(zhēng)論的范圍，使預(yù)算編制在法定期限內(nèi)得以完成。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起背景3：預(yù)算相關(guān)理論3.角色理論這是一個(gè)實(shí)證理論，其基本內(nèi)容是：預(yù)算決策過(guò)程中的參與者有特定的角色與預(yù)期的行為，政府首腦及財(cái)政預(yù)算首腦在整合機(jī)關(guān)需求提出預(yù)算草案的過(guò)程中，扮演著守門員的角色，對(duì)各機(jī)關(guān)的概算需求進(jìn)行調(diào)整刪減，維持年度收支平衡，而政府其它部門首腦在提出概算需求時(shí)，扮演著為部門爭(zhēng)取預(yù)算的角色，表現(xiàn)出貪婪的行為模式；議員（或相當(dāng)于議員的人大代表等）在審議通過(guò)預(yù)算草案的過(guò)程中，由于專業(yè)知識(shí)不足與時(shí)間精力有限，往往只能以政府提交的預(yù)算草案為藍(lán)本，針對(duì)其中一小部分，依特定立場(chǎng)或利害關(guān)系作為決策的依據(jù)。因此，在預(yù)算決策過(guò)程中扮演著象征性角色與特定利益群體利益爭(zhēng)取者的雙重角色。根據(jù)角色理論，預(yù)算決策者往往會(huì)選擇性地使用信息，以幫助他們扮演好所要扮演的角色。換言之，特定信息（如績(jī)效不佳需刪減預(yù)算，或績(jī)效良好需增加預(yù)算）在預(yù)算決策過(guò)程中不被預(yù)算決策者（如部門首腦或政府首腦）所重視與運(yùn)用就不難理解了。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起對(duì)于預(yù)算過(guò)程進(jìn)行研究是全面、深入地研究政治過(guò)程的一個(gè)全新視角；1961年《預(yù)算改革的政治含義》：基本上不主張發(fā)展一種規(guī)范的預(yù)算理論，主張進(jìn)行參與性觀察并且直接采訪預(yù)算過(guò)程中的關(guān)鍵角色和決策者；認(rèn)為規(guī)范性預(yù)算理論忽視權(quán)力政治，存在信息問(wèn)題；參與者無(wú)意充分利用他們的政治資源，導(dǎo)致公眾對(duì)變革的需求得不到廣泛的關(guān)注；所以他認(rèn)為，編制預(yù)算的“行動(dòng)遲緩”反倒可以為“創(chuàng)新”提供余地，因?yàn)檫@樣它允許因一種更加分權(quán)并且更加分裂的決策過(guò)程而產(chǎn)生的更高效率；預(yù)算改革對(duì)于“誰(shuí)在政府決策中得到什么”具有重要影響；認(rèn)為，一個(gè)好的預(yù)算理論必須能夠成功的解釋預(yù)算過(guò)程的運(yùn)作和后果。一個(gè)有影響的理論可以描述參與者之間的權(quán)力關(guān)系，可以解釋為什么有些參與者在實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)時(shí)比別人更成功，可以陳述各種策略靈驗(yàn)或不靈驗(yàn)的條件并且可以這種方式解釋預(yù)算決策的模式。政府以及預(yù)算必須隨機(jī)應(yīng)變。二、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論的緣起背景4：美國(guó)的預(yù)算管理介紹1921年通過(guò)了《預(yù)算和會(huì)計(jì)法》；設(shè)立了預(yù)算局并在組織上隸屬于財(cái)政部；設(shè)立了負(fù)責(zé)，總會(huì)計(jì)局事務(wù)的審計(jì)長(zhǎng)。這使財(cái)政管理機(jī)制發(fā)生了前所未有的轉(zhuǎn)變：在審計(jì)長(zhǎng)的監(jiān)督下（審計(jì)長(zhǎng)服務(wù)于國(guó)會(huì)），行政部門擁有了更大預(yù)算管理權(quán)（過(guò)去國(guó)會(huì)的權(quán)力更大一些）。借助這種機(jī)制，從1921年到30年代中期，財(cái)政支出得以集中控制，濫用行政管理權(quán)的現(xiàn)象大為減少，并且還建立了更為健全的會(huì)計(jì)制度。1939年通過(guò)的《重組法》將預(yù)算局從財(cái)政部轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)辦公廳，并且重新明確了預(yù)算局的職責(zé)：①協(xié)助總統(tǒng)編制預(yù)算；②對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行監(jiān)督和控制；③進(jìn)行行政管理和計(jì)劃改進(jìn)方面的研究；④協(xié)助總統(tǒng)尋求提高政府工作效率的方法；⑤協(xié)助總統(tǒng)清理和協(xié)調(diào)各部門制定法規(guī)的建議；⑥協(xié)助處理有關(guān)行政命令的建議；⑦協(xié)助開(kāi)展統(tǒng)計(jì)服務(wù)；⑧協(xié)助總統(tǒng)隨時(shí)了解政府各部門各項(xiàng)活動(dòng)的進(jìn)展情況。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論背景4：美國(guó)的預(yù)算管理介紹1949年，第一屆胡佛委員會(huì)的報(bào)告將重點(diǎn)放在使政府結(jié)構(gòu)合理化方面。報(bào)告建議消除機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象；提出政府辦公用品的供給必須依據(jù)商業(yè)原則；并要求在基本目標(biāo)和工作實(shí)績(jī)的基礎(chǔ)上對(duì)政府進(jìn)行考核，重點(diǎn)是尋求衡量手段，以確定政府事實(shí)上是否按照事先預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作。這一報(bào)告的許多內(nèi)容后來(lái)被納入《1950年預(yù)算和會(huì)計(jì)程序法》中，該法吸收了績(jī)效預(yù)算（又稱為“功能預(yù)算”、“活動(dòng)預(yù)算”、“項(xiàng)目預(yù)算”等）的一些要素，吸收了能使會(huì)計(jì)和采購(gòu)活動(dòng)更加商業(yè)化的一些原則要求?？?jī)效預(yù)算著重強(qiáng)調(diào)政府干什么而不是買什么?？?jī)效預(yù)算的支出內(nèi)容與其所服務(wù)的規(guī)劃緊密相關(guān)，其優(yōu)點(diǎn)是便于政府集中注意力組織有關(guān)機(jī)構(gòu)制定規(guī)劃和開(kāi)展工作。制定規(guī)劃重點(diǎn)時(shí)績(jī)效預(yù)算不要求考慮社會(huì)問(wèn)題的影響，進(jìn)行考評(píng)時(shí)也不必向最高決策者匯報(bào)行政機(jī)構(gòu)完成社會(huì)目標(biāo)的效果情況。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論背景4：美國(guó)的預(yù)算管理介紹1965年美國(guó)總統(tǒng)約翰遜決定將PPBS預(yù)算方法推廣應(yīng)用于整個(gè)行政部門。他提出這一方法的要點(diǎn)是：①準(zhǔn)確確認(rèn)國(guó)家的目標(biāo)并使之建立在持續(xù)的基礎(chǔ)上；②從眾多目標(biāo)中選擇最緊迫的目標(biāo)；③研究設(shè)計(jì)既能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，又能使成本最低而效益最大的各種備選方案；④不僅要說(shuō)明實(shí)施計(jì)劃的下一年的成本，而且還要說(shuō)明第二年、第三年及以后各年的成本；⑤考核實(shí)施效果，以確保實(shí)現(xiàn)效益最大化。1971年尼克松政府在決定強(qiáng)制采用目標(biāo)管理模式，要求管理者和被管理者進(jìn)行多輪談判，然后確定目標(biāo)。正如前面提到的那樣，目標(biāo)管理是一種典型的具體管理方法。美國(guó)財(cái)政的目標(biāo)理論模型包括以下內(nèi)容：①說(shuō)明單位的基本任務(wù)；②對(duì)超越基本任務(wù)而進(jìn)入管理范圍的次要目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定；③設(shè)計(jì)考核的指標(biāo)；④運(yùn)用計(jì)劃評(píng)審技術(shù)或關(guān)鍵路線法、甘特圖法，畫出進(jìn)度表，體現(xiàn)出完成任務(wù)的具體進(jìn)度。目標(biāo)管理的著眼點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)具有獨(dú)立性質(zhì)的特定目標(biāo)。雖然這一特定目標(biāo)是獨(dú)立于預(yù)算而存在的，但用精心設(shè)計(jì)的目標(biāo)管理系統(tǒng)能夠很好地實(shí)現(xiàn)它。象設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算一樣，目標(biāo)管理方法被美國(guó)聯(lián)邦政府使用幾年后，終于被擱置一邊。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論背景4：美國(guó)的預(yù)算管理介紹1977年，卡特入主白宮。他在任期間，零基預(yù)算風(fēng)靡一時(shí)。零基預(yù)算是作為預(yù)算和計(jì)劃系統(tǒng)設(shè)計(jì)出來(lái)的。因而在許多方法上與PPBS和目標(biāo)管理模式相似。但是，零基預(yù)算并非PPBS的繼續(xù)，因?yàn)樗粡?qiáng)調(diào)結(jié)果。零基預(yù)算也不象績(jī)效預(yù)算那樣重視工作量的測(cè)定?；A(yù)算要求劃分和評(píng)估成本以及保證所有機(jī)構(gòu)中的優(yōu)先目標(biāo)。實(shí)行零基預(yù)算，要先由部門高層管理提出基本目標(biāo)和總原則，然后將一系列決策責(zé)任下放給中層管理部門，由它們負(fù)責(zé)具體說(shuō)明為完成賦予它們的目標(biāo)，項(xiàng)目規(guī)劃的哪些部分可以保留，哪些部分則不太重要。排列的順序是：終止、最低限度、縮減、持續(xù)、擴(kuò)充。下一步就是考察中層提出的一系列項(xiàng)目，并且同樣進(jìn)行排序。“零基”既不是指預(yù)算金額為零，也不是所謂的“零和博弈”，其基本原理是：對(duì)于任一預(yù)算期的各項(xiàng)費(fèi)用支出數(shù)，不以原預(yù)算為基礎(chǔ)，即不考慮基期的支出水平，而是根據(jù)預(yù)算期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需要及各項(xiàng)業(yè)務(wù)的輕重緩急，以零為基點(diǎn)編制預(yù)算。此即“零基”一詞的本義，其實(shí)是相對(duì)傳統(tǒng)的“增量預(yù)算”而言。在傳統(tǒng)預(yù)算法下，對(duì)基期預(yù)算不加任何檢查或?qū)徍?，認(rèn)為基期各項(xiàng)支出理所當(dāng)然，而只對(duì)新預(yù)算中的增加或減少額制定計(jì)劃，由此造成預(yù)算額逐年增加預(yù)算資金永遠(yuǎn)不夠用的通病，并導(dǎo)致組織的最重要方案得不到投資，而將資金浪費(fèi)在次要或已過(guò)時(shí)的方案上。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論背景4：美國(guó)的預(yù)算管理介紹美國(guó)于1993年頒布實(shí)施了《1993政府預(yù)算與結(jié)果法案》，規(guī)定各級(jí)政府對(duì)政府的行政績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，追求財(cái)政預(yù)算資金的價(jià)值最大化?？?jī)效預(yù)算鼓勵(lì)各個(gè)部門高效地使用政府資源，各個(gè)部門在使用預(yù)算資金時(shí)，只受到總額控制，對(duì)于完成預(yù)定目標(biāo)節(jié)省的資金，都允許其滾入下一年度自主使用。除此之外，績(jī)效預(yù)算本身并沒(méi)有任何的獎(jiǎng)懲措施，這也鼓勵(lì)了預(yù)算執(zhí)行部門的首腦積極參與績(jī)效預(yù)算改革。實(shí)際上，將各部門、各地區(qū)的績(jī)效信息在社會(huì)公眾中予以公布本身，對(duì)這些預(yù)算執(zhí)行者來(lái)說(shuō)就是一個(gè)巨大的壓力。三、維爾達(dá)夫斯基的公共預(yù)算理論（一）預(yù)算及其政治本質(zhì)1、預(yù)算的概念一項(xiàng)預(yù)算即是一份包含有語(yǔ)詞和數(shù)字的文件，它提出了用于某些項(xiàng)目和目的的支出。預(yù)算涉及的是把財(cái)政資源轉(zhuǎn)變?yōu)槿说哪繕?biāo)。由于資金有限并且不得不以一種方法或另一種方法加以分配，所以預(yù)算就變成了在各種備選的項(xiàng)目之間進(jìn)行選擇的一種機(jī)制。預(yù)算可以被看成是一種