論后山口時(shí)代中國(guó)能源法生態(tài)化的缺陷與障礙

論后山口時(shí)代中國(guó)能源法生態(tài)化的缺陷與障礙

1后京都時(shí)期的能源法改革1.1后京時(shí)期的界定與其他環(huán)境問題相比，氣候變化具有全球影響。這是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的中心環(huán)境問題。自20世紀(jì)90年代以來,國(guó)際社會(huì)就這一“人類共同關(guān)心的問題”做了諸多努力。在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的制度框架下,《京都議定書》是控制全球氣候變化的初步國(guó)際行動(dòng),它于2005年2月16日生效。作為初步探索,京都議定書僅適用于短期目標(biāo),即2008—2012年,因此,2012年之后國(guó)際社會(huì)將對(duì)全球氣候變化問題作出何種制度安排尚不可得知,但毫無疑問,將采用進(jìn)一步的國(guó)際合作與減排措施。因此,2012年之后被稱為“后京都時(shí)代”。在后京都時(shí)代到來之前,如何調(diào)整國(guó)內(nèi)的法律與政策安排,提前做好準(zhǔn)備,方不至于陷入無法履行國(guó)際義務(wù)的境地是中國(guó)制度安排的重要議題。以氣候變化為代表的環(huán)境問題的惡化是能源法變革的外在推動(dòng)力,同時(shí)能源法是控制溫室氣體排放進(jìn)而遏制氣候變化的首要制度安排,由此,能源法的變革對(duì)迎接后京都時(shí)代的來臨便具有了尤為重要的意義。1.2我國(guó)能源法的深層生態(tài)化在后京都時(shí)代即將來臨的背景下,中國(guó)能源法的變革已經(jīng)踏上征程。這種變革即能源法生態(tài)化的過程。能源法的生態(tài)化即將環(huán)境價(jià)值融入能源法,從而帶來能源法指導(dǎo)思想、基本原則、具體制度的全面變革。它的直接目的是減少能源生命周期中產(chǎn)生的環(huán)境外部性問題;終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)。它的直接后果是能源法范疇的擴(kuò)充,能源法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容的增容,環(huán)境問題與環(huán)境保護(hù)成為能源法的關(guān)注對(duì)象和重要內(nèi)容;深層影響是能源法理念的轉(zhuǎn)變,可持續(xù)能源思想成為主流,進(jìn)一步調(diào)整了能源法的發(fā)展方向。能源法的生態(tài)化必然會(huì)經(jīng)歷從淺層生態(tài)化到深層生態(tài)化的過程,而中國(guó)目前已經(jīng)開始的能源法變革即具有典型的淺層生態(tài)化特征,但是,中國(guó)能源法的變革遠(yuǎn)未終結(jié),正逐步轉(zhuǎn)向深層生態(tài)化的階段。為此,本文將主要探討中國(guó)能源法變革的現(xiàn)狀,存在的問題與障礙,并試圖為其設(shè)定合理的路徑,如何更好的實(shí)現(xiàn)能源法的深層生態(tài)化。因此,對(duì)能源法的變革而言,迎接后京都時(shí)代的來臨并應(yīng)對(duì)氣候變化都只是外在的導(dǎo)引,實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)能源法才是變革的最終目的,是解決中國(guó)各種能源問題的致勝法寶。2中國(guó)能源立法結(jié)構(gòu)經(jīng)過若干年的發(fā)展,中國(guó)能源法已初具規(guī)模,即將形成能源基本法-能源單行法-能源配套法規(guī)-地方能源立法四級(jí)結(jié)構(gòu)。隨著后京都時(shí)代的來臨,在可持續(xù)能源思想的指導(dǎo)下,中國(guó)能源立法呈現(xiàn)生態(tài)化趨勢(shì)。其中,能源基本法的制定,可再生能源法、節(jié)約能源法和其他替代能源的立法或修訂是能源法立法生態(tài)化的最主要表現(xiàn)。2.1能源法的產(chǎn)生和發(fā)展2006年初,由15家單位組成的能源法起草組成立,《能源法》立法工作啟動(dòng),歷經(jīng)兩年多時(shí)間,《能源法》送審稿已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院,預(yù)計(jì)最早在2009年頒行。從《能源法》草案的地位、立法目的、基本原則和具體條款的設(shè)置可以看出,片面的能源利用思想已經(jīng)得以改觀,環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為該法重要的考慮因素之一,它為能源環(huán)境保護(hù),特別是遏制氣候變化提供了基本法律依據(jù)。這也是其他能源單行法和配套法規(guī)的依據(jù)和修改準(zhǔn)則,任何有違環(huán)境保護(hù)原則、不利于遏制氣候變化的規(guī)定,都是對(duì)上位法的抵觸,其法律效力須重新考量。2.2中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的選擇可再生資源不僅具有可再生性,而且具有普遍性和清潔性,它與遏制全球變暖,實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)緊密相連。同樣,發(fā)展可再生能源已經(jīng)成為中國(guó)實(shí)質(zhì)性減排溫室氣體的主要技術(shù)選擇,中國(guó)政府已經(jīng)批準(zhǔn)的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目中,70%以上的是可再生能源。因此,中國(guó)發(fā)展可再生能源對(duì)于維護(hù)能源供應(yīng)安全、減排溫室氣體、保護(hù)全球環(huán)境產(chǎn)生了積極的影響。目前,中國(guó)的可再生能源法體系逐步完善。2006年1月1日施行的《可再生能源法》為中國(guó)可再生能源的生產(chǎn)使用提供了基本的法律依據(jù),表明了中國(guó)對(duì)可再生能源開發(fā)的積極態(tài)度及相關(guān)的政策傾斜。為了保證可持續(xù)能源法的施行,中國(guó)將陸續(xù)出臺(tái)《水電適用可再生能源法的規(guī)定》,《可再生能源資源調(diào)查和技術(shù)規(guī)范》等12個(gè)可再生能源的配套法規(guī)。2.3中國(guó)的節(jié)能法節(jié)約能源、提高能效是減少溫室氣體排放的首要舉措。節(jié)約能源是中國(guó)的基本國(guó)策,在國(guó)家能源戰(zhàn)略中處于優(yōu)先地位。中國(guó)在1989年就頒行了《節(jié)約能源法》。然而,原有的節(jié)能法過于原則,缺乏可操作性,不能適應(yīng)氣候變化問題的挑戰(zhàn),對(duì)許多關(guān)鍵的節(jié)能領(lǐng)域未作規(guī)定。為此,修訂后的節(jié)約能源法于2007年10月28日頒行。節(jié)約能源法的修訂,恰恰說明了中國(guó)為遏制氣候變化所做的努力,對(duì)主要節(jié)能領(lǐng)域都做了規(guī)定,真正體現(xiàn)了生態(tài)化特性。2.4研究制定相關(guān)法規(guī)目前,在中國(guó)能源法的立法日程中,除了將修改原有的《煤炭法》、《電力法》,還準(zhǔn)備起草新的《石油天然氣法》、《石油天然氣管道保護(hù)法》和《原子能法》。為配合上述法律執(zhí)行實(shí)施,國(guó)務(wù)院將研究制定《成品油市場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《國(guó)家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》、《節(jié)約石油管理?xiàng)l例》、《電力建設(shè)與管理?xiàng)l例》幾部法規(guī)。這些新立法可以促進(jìn)節(jié)能,發(fā)展替代能源,緩解能源緊張,減少對(duì)化石能源的依賴,進(jìn)而減少溫室氣體的排放。3淺層生態(tài)化的階段中國(guó)能源法變革的進(jìn)程剛剛開始,尚處于淺層生態(tài)化的階段。目前淺層生態(tài)化的能源法不僅存在著內(nèi)在的問題,還存在著外在的障礙,都影響了能源法生態(tài)化的深入。3.1能源法的生態(tài)化基盡管中國(guó)的能源法已經(jīng)開始變革,但只處于淺層生態(tài)化的初級(jí)階段,仍然存在一些問題與缺陷。主要表現(xiàn)為:首先,尚未形成一致的指導(dǎo)思想,在整個(gè)能源法法律體系中,并沒有統(tǒng)一的生態(tài)化的指導(dǎo)思想,多數(shù)法律規(guī)范仍單純著眼于能源的供應(yīng)與利用,這非常不利于能源法生態(tài)化的深入;其次,一些重要的生態(tài)化法律制度尚未確立,制度是法律體系的支撐,但是,現(xiàn)有能源法中并沒有多少具有生態(tài)化特性的法律制度,這就使得整個(gè)法律顯得薄弱無力;再次,中國(guó)已經(jīng)開始的能源法的變革僅僅發(fā)生于立法領(lǐng)域,這只是整個(gè)法律運(yùn)行的最前端,能源法是否能有生態(tài)化的特征,還必須依賴執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督,這些環(huán)節(jié)的缺位終將使能源法的變革淪為紙上談兵。3.2中國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化能力能源管理體制過于分散管理體制過于分散可能導(dǎo)致生態(tài)化的能源法難以貫徹落實(shí),使其犧牲于部門之爭(zhēng)。同樣地,氣候變化也因此得不到應(yīng)有重視。一旦中國(guó)須承擔(dān)節(jié)能減排義務(wù),誰有權(quán)設(shè)定各項(xiàng)減排指標(biāo),誰負(fù)責(zé)執(zhí)行都是在當(dāng)前管理體制下難以回答的問題。因此,能源管理體制的變革是中國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的必然要求?？刂茰厥覛怏w排放的技術(shù)落后因此,要應(yīng)對(duì)氣候變化,最終要靠科技。中國(guó)要大力發(fā)展新能源、可再生能源技術(shù)和節(jié)能新技術(shù),促進(jìn)碳吸收技術(shù)和各種適應(yīng)性技術(shù)的發(fā)展,加快科技創(chuàng)新和技術(shù)引進(jìn),為應(yīng)對(duì)氣候變化、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力提供強(qiáng)有力的科技支撐;另一方面,應(yīng)與發(fā)達(dá)國(guó)家積極合作,探索由發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)讓的有效途徑,使中國(guó)有機(jī)會(huì)得到無害環(huán)境的技術(shù)和專有技術(shù),以增強(qiáng)中國(guó)緩解和適應(yīng)氣候變化的能力。氣候變化意識(shí)薄弱盡管氣候變化是全球環(huán)境問題中不確定性最大、對(duì)策最復(fù)雜和最緊迫的問題,但由于它不如水、大氣污染、生態(tài)破壞直觀緊迫,但許多決策者因?yàn)槠洳淮_定性而拒絕采取防治措施。然而,無論是國(guó)家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略決策,還是立法,抑或一個(gè)地方的發(fā)展規(guī)劃,都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí),認(rèn)真考慮如何主動(dòng)適應(yīng)短期內(nèi)不可逆轉(zhuǎn)的氣候變暖趨勢(shì)。4深層生態(tài)化能源法的特征對(duì)中國(guó)能源法的生態(tài)化而言,必須從淺層生態(tài)化逐漸發(fā)展到深層生態(tài)化階段才能真正實(shí)現(xiàn)能源法的變革。深層生態(tài)化的能源法具有生態(tài)化的指導(dǎo)思想、生態(tài)化的法律體系、生態(tài)化的法律制度和生態(tài)化的法律運(yùn)行體制,這亦是克服淺層生態(tài)化能源法內(nèi)在問題與外在障礙的必然要求。因此,與淺層生態(tài)化單純的立法改良相比,深層生態(tài)化的能源法更加具有先進(jìn)性、深刻性、全面性、與動(dòng)態(tài)性。4.1注重能源法的生態(tài)化,緩解能源氣候變化可持續(xù)能源應(yīng)當(dāng)成為能源法的基本指導(dǎo)思想,應(yīng)貫穿于能源法律規(guī)范的全部。它衍生自環(huán)境法中的可持續(xù)發(fā)展思想,是其在能源領(lǐng)域的深化和拓展,是能源法深層生態(tài)化的根本表現(xiàn)。能源法指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變一定程度上源于氣候變化問題的顯現(xiàn),氣候變化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境都存在關(guān)聯(lián),對(duì)某一維的單獨(dú)重視只能帶來多方的失衡。這促使可持續(xù)能源思想的形成;另一方面,可持續(xù)能源思想對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化具有積極作用。作為總體性概念,可持續(xù)能源思想蘊(yùn)涵經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三重維度。經(jīng)濟(jì)維關(guān)注能源安全,社會(huì)維關(guān)注能源公平,而環(huán)境維關(guān)注能源清潔——能源法應(yīng)試圖達(dá)到三者的平衡。能源安全安全是首要的能源問題,能源安全就成了傳統(tǒng)能源法最主要的指導(dǎo)思想,在當(dāng)今中國(guó)亦是如此。為保證能源的持續(xù)供應(yīng),中國(guó)能源法應(yīng)注重優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、健全市場(chǎng)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)需求側(cè)管理鼓勵(lì)能源科技創(chuàng)新,堅(jiān)持能源立足國(guó)內(nèi)、多元發(fā)展,增強(qiáng)能源供應(yīng)能力。同時(shí),能源安全思想在某種程度上有利于能源法的生態(tài)化,客觀上有助于緩解氣候變化。譬如,相比傳統(tǒng)的壟斷體制,能源的市場(chǎng)機(jī)制更能促進(jìn)能源的環(huán)境成本加入價(jià)格,取消過度消費(fèi)的補(bǔ)貼和激勵(lì),刺激人們提高能源效率和節(jié)能。為此,中國(guó)應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)對(duì)水能、核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等可再生能源或新能源的開發(fā),在溫室氣體排放的意義上,這些能源都是清潔能源,其在能源結(jié)構(gòu)中比例的提高自然會(huì)促使中國(guó)溫室氣體排放水平的降低。能源清潔能源生命周期中的環(huán)境問題呈現(xiàn)多樣化、程度深、危害大的特點(diǎn)。能源已經(jīng)成為環(huán)境惡化尤其是氣候變化的最大根源。為此,能源清潔思想出現(xiàn),即防治能源開發(fā)、轉(zhuǎn)換、加工、運(yùn)輸、利用對(duì)環(huán)境的影響,減少其外部性。清潔能源思想是能源法指導(dǎo)思想生態(tài)化的直接體現(xiàn)。在清潔能源思想的指導(dǎo)下,中國(guó)應(yīng)繼續(xù)完善基本能源法、節(jié)約能源法、可再生能源法及配套法律規(guī)范,確立能源規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫?采行了新的管理體制以在不同層面積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),促進(jìn)能源清潔利用,有效應(yīng)對(duì)氣候變化,促進(jìn)能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。能源公平能源與一系列社會(huì)問題緊密相關(guān),例如消除貧困、人口增長(zhǎng)、城市化以及女性生存機(jī)會(huì)的降低。能源的公平分配和有效獲取是不容忽視的問題,由于人們,尤其是貧困人口的能源獲取與利用水平與當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境直接相關(guān),因此,能源公平思想也在一定程度上體現(xiàn)了能源法的生態(tài)化。能源公平還能促進(jìn)溫室氣體的減排。能源公平的一個(gè)重要方面是使生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人也可以有效獲得能源,因此沼氣或其他能源的發(fā)展可以抑制他們對(duì)傳統(tǒng)能源,如木材的依賴,減少森林砍伐,降低森林砍伐中有機(jī)碳的氧化,同時(shí)增加了溫室氣體匯;與能源的代內(nèi)公平不同,能源的代際公平問題不僅強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人能源需求的滿足,同時(shí)強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人對(duì)能源的利用不危及后代人利用能源的能力,這就對(duì)節(jié)約能源、提高能源利用效率和尋求新能源和替代性能源提出了要求。4.2能源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制環(huán)境法基本制度的引入是能源法在制度層面上的生態(tài)化,它們最直觀的體現(xiàn)了環(huán)境價(jià)值和可持續(xù)發(fā)展思想,成為能源法新的制度根基。為實(shí)現(xiàn)能源法的深層生態(tài)化,應(yīng)當(dāng)引進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和公眾參與等生態(tài)化的制度。能源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制主要針對(duì)能源開發(fā)和轉(zhuǎn)換中對(duì)所在地的生態(tài)破壞、環(huán)境污染所做的補(bǔ)償,其中,對(duì)生態(tài)環(huán)境的直接補(bǔ)償可以使吸收CO2的植被不減少,使溫室氣體不會(huì)因此而增加。在能源法中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度下,溫室效應(yīng)應(yīng)成為評(píng)價(jià)能源規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目中環(huán)境影響的重要因子。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的預(yù)防和減輕對(duì)策和措施能夠減少CO2等溫室氣體的排放,進(jìn)而有效降低能源規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目中對(duì)氣候變化的影響。強(qiáng)化能源法中的公眾參與可以確保各能源法主體通過一定的程序參與關(guān)涉其利益的活動(dòng),增加并疏通參與渠道,表達(dá)自己的訴求。4.3管理體制的變革為使生態(tài)化的能源法落到實(shí)處,必須設(shè)計(jì)有效的法律運(yùn)行機(jī)制。這就要求將能源法納入立法、執(zhí)法、司法與