北京城市社區(qū)參與主體的調(diào)查研究

北京城市社區(qū)參與主體的調(diào)查研究

社區(qū)是由生活在特定地理區(qū)域內(nèi)的人們組成的社區(qū)社會(huì)社區(qū)。它是國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本平臺(tái)，也是城市運(yùn)行管理政策實(shí)施的先鋒。在中國當(dāng)前社會(huì)大變革時(shí)期,社區(qū)作為社會(huì)轉(zhuǎn)型所引發(fā)的各種城市問題的交匯之所,社區(qū)建設(shè)受到了黨和政府及社會(huì)方方面面的高度關(guān)注及重視。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和政治體制改革的不斷深入,原有社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷,一方面對(duì)傳統(tǒng)的城市基層管理體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),另一方面也為新興的社區(qū)管理體制的發(fā)展提供了歷史性的機(jī)遇。在城市轉(zhuǎn)型的大背景下,城市基層管理結(jié)構(gòu)和治理方式制度創(chuàng)新路徑成為當(dāng)前亟需研究的課題。一、社區(qū)參與的內(nèi)涵參與一詞通常是指人們對(duì)某一領(lǐng)域的活動(dòng)施加影響或直接參與這一領(lǐng)域的整個(gè)發(fā)展過程,以及對(duì)發(fā)展成果的分享。廣義的社區(qū)參與既包括政府及非政府組織介入社區(qū)發(fā)展的過程、方式和手段,又包括社區(qū)居民參加社區(qū)發(fā)展計(jì)劃、項(xiàng)目等各類公共事務(wù)與公益活動(dòng)的行為及其過程,體現(xiàn)了居民對(duì)社區(qū)發(fā)展的責(zé)任分擔(dān)和對(duì)社區(qū)發(fā)展的成果分享;狹義的社區(qū)參與則僅僅指居民參與的實(shí)踐。本文所論述的是廣義上的社區(qū)參與。社區(qū)參與的主體是指具體參與社區(qū)活動(dòng)的個(gè)人與組織。目前我國社區(qū)參與的主體大體可分為社區(qū)居民和社區(qū)組織兩者,而社區(qū)組織又包括各種非營(yíng)利組織、營(yíng)利性組織。(一)社區(qū)對(duì)于受眾的社區(qū)認(rèn)同較高,其社區(qū)歸宿感較高。據(jù)見,我國社區(qū)社區(qū)居民作為社區(qū)公共生活和建設(shè)的主體以及社區(qū)各項(xiàng)政策的受眾,對(duì)社區(qū)有著高度的認(rèn)同感和歸宿感。在社區(qū)參與主體中,社區(qū)居民參與最為重要,沒有社區(qū)居民的廣泛參與,再豐富的物質(zhì)資源也不能得到利用,更談不上社區(qū)參與城市管理。(二)彌補(bǔ)社會(huì)需求與政府供給間反差的任務(wù)非營(yíng)利組織,是指不是為組織所有者營(yíng)利為目的的組織,它的目標(biāo)通常是支持或處理個(gè)人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件,擔(dān)任彌補(bǔ)社會(huì)需求與政府供給間落差的任務(wù)。非營(yíng)利組織有時(shí)亦稱為第三部門,與政府部門(第一部門)和企業(yè)界的私部門(第二部門),形成第三種影響社會(huì)的主要力量。非營(yíng)利組織涉及的領(lǐng)域非常廣泛,我們這里主要關(guān)注的是非營(yíng)利組織如何在社區(qū)參與城市管理中發(fā)揮作用。作為第三部門的非營(yíng)利組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著政府和企業(yè)所不能替代的重要作用。(三)非營(yíng)利組織成為社區(qū)參與主體的必然性隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,社會(huì)的逐步健全,社區(qū)居民的物質(zhì)和精神需求不斷增長(zhǎng),只靠政府的投入和非營(yíng)利組織提供的服務(wù)很難滿足目前的居民需要,所以營(yíng)利組織也即企業(yè)成為社區(qū)參與主體就成為必然。二、社區(qū)參與主體方面存在的問題目前,北京市在調(diào)動(dòng)社區(qū)參與城市管理方面做了大量富有成效的工作,但根據(jù)筆者在北京市朝陽區(qū)和海淀區(qū)市政市容管理委員會(huì)的調(diào)研,以及對(duì)相關(guān)社區(qū)居民和組織的實(shí)地訪談,各類參與主體還存在一些亟待解決的問題。(一)社區(qū)居委會(huì)參與居民社區(qū)參與的現(xiàn)狀(1)參與率不高。從社區(qū)參與主體范圍上說,居民總體參與率不高,參與者的年齡分布很不均衡。參與社區(qū)活動(dòng)的大多數(shù)是社區(qū)常住居民,尤其是老年人,在職的中青年人很少參與。(2)參與方式多為被動(dòng)參與。研究發(fā)現(xiàn),居民主動(dòng)參與社區(qū)活動(dòng)的意愿薄弱,需要一定的組織和動(dòng)員,這點(diǎn)在我們的調(diào)查中得到證實(shí)。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著居民參與的發(fā)動(dòng)者和組織者的角色。然而,目前居委會(huì)所開展的活動(dòng)常常是為了迎接上級(jí)政府的檢查評(píng)比、或是某個(gè)節(jié)日慶典,難以滿足居民的實(shí)際需求。所以居民多為被動(dòng)參與,缺乏興趣和主動(dòng)性。此外,由于社區(qū)居委會(huì)本身事務(wù)的繁忙也導(dǎo)致其對(duì)居民社區(qū)參與的關(guān)注減少。(3)參與內(nèi)容比較單一。在街道辦、社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)社區(qū)的背景下,社區(qū)的政治參與和文化參與在居民參與中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。很多社區(qū)內(nèi)部的文化生活非常豐富,如集體舞蹈、鍛煉、演唱等等,但是通過我們對(duì)北京許多社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),社區(qū)公共衛(wèi)生、公共設(shè)施保護(hù)等的活動(dòng)還是比較單一,缺乏長(zhǎng)期性和多樣性。(二)“發(fā)揮社區(qū)參與”的社區(qū)管理模式和組織體系由非營(yíng)利組織具體操辦社區(qū)工作可以促進(jìn)政社分離、政事分離,促進(jìn)“小政府,大社會(huì)”的實(shí)現(xiàn)。但是目前改革的誤區(qū)卻是,街道辦事處既成了社區(qū)參與的管理者和監(jiān)督者,又是社區(qū)參與城市管理資金和服務(wù)的提供者,成了無往不勝的“萬能機(jī)構(gòu)”。非營(yíng)利組織職能被排擠在狹小的空間內(nèi),當(dāng)“萬能機(jī)構(gòu)”需要時(shí),出來發(fā)揮一下作用,不需要時(shí)就被束之高閣,形同虛設(shè)。(三)企業(yè)參與城市管理難以高效展開目前跟社區(qū)關(guān)系最緊密的營(yíng)利組織要數(shù)物業(yè)管理公司莫屬,物業(yè)公司與業(yè)主的糾紛也是不斷上演,而物業(yè)公司之外的企業(yè)社區(qū)參與很少,缺少企業(yè)大量的資金和技術(shù)支持,社區(qū)參與城市管理的很多工作很難高效地展開。三、原因分析(一)社區(qū)居民自身因素(1)社區(qū)開展的活動(dòng)不是居民最迫切的需要,這是影響到居民參與城市管理最直接的原因。目前北京城市居民社區(qū)參與的廣度與深度都較低,其中的一個(gè)主要原因是:一些社區(qū)出于宣傳的目的或樹立一個(gè)“榜樣式的典型”社區(qū)而開展諸多公關(guān)活動(dòng),不關(guān)心大部分居民迫切的需要,致使居民的參與熱情難于提升。(2)利益“共享性”高是導(dǎo)致居民社區(qū)參與不足的經(jīng)濟(jì)因素。社區(qū)公共服務(wù)具有“共享性”的特點(diǎn),即效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。因此,在自己不參與也同樣能夠受益的情況下,很多居民存在搭便車的行為,不愿意投入精力和時(shí)間參與社區(qū)公共事務(wù)。(3)傳統(tǒng)的單位意識(shí)是制約居民社區(qū)參與的文化因素。雖然社區(qū)對(duì)城市居民的重要性在提升,但與工作單位相比,目前還處于弱勢(shì),居民社區(qū)意識(shí)還比較淡薄,仍然把社區(qū)當(dāng)作住地而已。因此,目前的社區(qū)參與者多數(shù)是老年人、下崗職工和中小學(xué)生等人員。(4)居住模式的變化是影響居民社區(qū)參與的空間因素。隨著大規(guī)模的舊城改造和城市建設(shè),居民的動(dòng)遷和流動(dòng)加劇,社區(qū)居民的異質(zhì)化程度比以前大大增強(qiáng),居民的生活方式和價(jià)值觀念都有很大差異。相關(guān)調(diào)查表明,社區(qū)居民的交往程度與居民社區(qū)參與意愿呈正相關(guān),即居民的交往程度越密切,居民的參與意愿越強(qiáng)。因此,目前的居住模式在客觀上影響了居民之間的交往,進(jìn)而影響了居民的社區(qū)參與意識(shí)。(5)動(dòng)員型參與阻塞了社區(qū)居民參與的渠道。在這種方式下,參與完全根據(jù)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的需要臨時(shí)安排,通常是由街道辦事處、居委會(huì)召集居民開會(huì),布置、傳達(dá)上級(jí)下達(dá)的任務(wù),這種參與沒有一套詳細(xì)規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定,隨意性很大,無章可循,嚴(yán)重影響了居民的參與率。(二)非營(yíng)利組織自身存在的問題(1)目前社區(qū)管理濃厚的行政色彩是非營(yíng)利組織發(fā)展的外部障礙。居委會(huì)實(shí)際扮演了政府基層辦事機(jī)構(gòu)的管理者、監(jiān)督者的角色,卻不能作為服務(wù)者去參與社區(qū)建設(shè)。而能扮演服務(wù)者角色的非營(yíng)利組織卻處處受居委會(huì)、街道辦事處的“權(quán)力制約”,很多事情無法放手去做。理論上,按照“政社職能分開”的原則,政府應(yīng)通過政策導(dǎo)向和項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)及過程管理等形式,將社會(huì)性事務(wù)交由或委托非營(yíng)利組織去經(jīng)營(yíng)、實(shí)施,從而形成“小政府,大社會(huì)”格局。然而,實(shí)踐中卻沒有形成真正的“政社分開”。(2)非營(yíng)利組織自身的障礙。中介組織進(jìn)入社區(qū)的手法不夠?qū)I(yè),不能完全融入社區(qū)居民的日常生活,內(nèi)容遠(yuǎn)不能滿足個(gè)體化、個(gè)性化、多元化的需求,造成了社區(qū)中介組織的參與不足。另外,社區(qū)非營(yíng)利組織大多缺乏高級(jí)管理人才,很難保證組織自身的持續(xù)發(fā)展。(三)企業(yè)的支持企業(yè)以利潤(rùn)為首要目標(biāo)。但社區(qū)還沒有獲得企業(yè)支持的籌碼。要獲得企業(yè)的支持,就要使企業(yè)對(duì)社區(qū)產(chǎn)生價(jià)值認(rèn)同,即讓企業(yè)承認(rèn)社區(qū)參與是“物有所值”的,并且從中獲得了實(shí)際利益,但是目前社區(qū)很難產(chǎn)生利潤(rùn)讓企業(yè)去享用,從而使企業(yè)社區(qū)參與的積極性受到抑制。四、城市管理的路徑研究(一)創(chuàng)新居民參與方式,擴(kuò)大參與主體尋找居民與社區(qū)的利益結(jié)合點(diǎn),讓其感覺到自己是社區(qū)一員,激發(fā)參與熱情,擴(kuò)大參與主體的范圍;豐富參與形式,創(chuàng)新參與途徑,除了人大會(huì)外,聽證會(huì)要廣泛推廣,同時(shí)開展各種公眾評(píng)議會(huì)議,為居民參與提供更多的平臺(tái);拓展參與手段,利用傳媒、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等收集居民意見,同時(shí)及時(shí)給以回饋。(二)創(chuàng)建社區(qū)自治組織推進(jìn)基層體制改革,弱化街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)的行政色彩,努力建設(shè)基層自治組織,號(hào)召廣大居民做自己的主人,為社區(qū)參與城市管理奉獻(xiàn)自己的一份力量。強(qiáng)化自建、自管、自治概念;加強(qiáng)基層立法,使得社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)都有法可依,逐步褪去“人治”外衣。(三)建立健全的監(jiān)督自律機(jī)構(gòu)在法律和政治上給予非營(yíng)利組織以地位和發(fā)展空間;非營(yíng)利組織自身必須加強(qiáng)管理,建立健全的監(jiān)督自律機(jī)構(gòu);非營(yíng)利組織要利用各種手段吸引高素質(zhì)專業(yè)人才,提供良好的工作環(huán)境,建立組織激勵(lì)機(jī)制,樹立良好公眾形象,加強(qiáng)對(duì)外宣傳與交流,吸引更多的專業(yè)人才參與非營(yíng)利組織的管理。(四)加強(qiáng)與公司的合作，實(shí)現(xiàn)雙贏加強(qiáng)企業(yè)責(zé)任感宣傳,爭(zhēng)取企業(yè)的資金和技術(shù)支持,回報(bào)企業(yè)以名譽(yù),激勵(lì)企業(yè)更多的參與到社區(qū)中。(五)加強(qiáng)社區(qū)不斷完善社會(huì)服務(wù)將物業(yè)管理公司打造成為社區(qū)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。另外,對(duì)于物業(yè)管理公司涉及的公益性服務(wù)項(xiàng)目,政府應(yīng)給以一定政策扶