巴西《生物多樣性公約》的主要內容及影響

巴西《生物多樣性公約》的主要內容及影響

1992年，在聯合國環(huán)境規(guī)劃委員會的推動下，153個國家和歐洲大陸社會組織在巴西赫普舉行的環(huán)境和發(fā)展大會上通過了《生物多樣性公約》?！渡锒鄻有怨s》是第一個關于生物多樣性保護和可持續(xù)利用的具有法律約束力的國際公約,目前已有191個締約方?！渡锒鄻有怨s》明確反對“生物遺傳資源是全人類共同遺產”的傳統(tǒng)觀點,提出了“國家對生物遺傳資源擁有主權、獲取生物遺傳資源須事先得到資源所有者的知情同意、利用生物遺傳資源所產生的利益應由資源所有者和開發(fā)者公平分享”三項基本原則?！渡锒鄻有怨s》的生效和實施推動了各國生物多樣性保護立法行動,對于維護資源原產國的權益發(fā)揮了積極作用,同時也給生物遺傳資源的國際交流增加了困難。本文介紹《生物多樣性公約》中有關生物遺傳資源獲取和利益分享的條款及其對國際交流政策的影響,并提出加強遺傳資源國際交換的對策和建議,以期為開展遺傳資源國際交流提供參考。1《生物多樣性公約》及其所取得的進展人類社會進入20世紀以后,隨著人口的不斷增長和工業(yè)化進程的飛速發(fā)展,全球生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化,生物多樣性以前所未有的速度消失,引起國際社會的廣泛關注。1972年聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了人類環(huán)境大會,決定成立聯合國環(huán)境規(guī)劃署(UnitedNationsEnvironmentProgramme,UNEP)。之后,一些國家的政府簽署了若干涉及生物多樣性保護的國際公約,包括《世界遺產公約》、《瀕危野生動植物物種貿易公約》、《拉姆薩爾濕地公約》和《遷徙物種公約》等。這些協(xié)議的簽訂與實施,在一定范圍內減緩了生物多樣性的破壞速度,但是由于這些條約涉及范圍小,缺乏法律約束力,未能從根本上扭轉全球生物多樣性退化的趨勢。1987年,世界環(huán)境和發(fā)展委員會提出了一份里程碑式的研究報告《我們共同的未來》。報告認為,發(fā)展經濟不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價,人類有能力保護生物多樣性并實現可持續(xù)利用,在滿足當代自身發(fā)展需求的同時,保障后代的可持續(xù)發(fā)展。1992年,聯合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西首都里約熱內盧召開,這是人類歷史上最大規(guī)模的有關環(huán)境問題的會議。在這次會議上,來自153個國家和歐洲共同體的首腦簽署了《生物多樣性公約》,這是關于生物資源保護和可持續(xù)利用的第一個具有法律約束力的全球性國際協(xié)議,得到了國際社會的廣泛接受。公約于1993年12月29日正式生效,目前已有191個締約方。中國于1992年6月11日簽署《生物多樣性公約》,1992年11月7日批準,1993年1月5日交存加入書?！渡锒鄻有怨s》常設秘書處設在加拿大的蒙特利爾,聯合國《生物多樣性公約》締約國大會是全球履行該公約的最高決策機構,一切有關履行《生物多樣性公約》的重大決定都要經過締約國大會的審議。2賦予各國的權利和義務生物遺傳資源是生物多樣性的重要組成部分,生物遺傳資源的國際交流是推動全球基因流動,促進遺傳資源的研究、利用和保護,保障生物多樣性本身的進化發(fā)展和人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。隨著生物遺傳資源的經濟價值不斷被發(fā)現,圍繞生物遺傳資源主權、獲取和利益分享問題所產生的國際沖突日益激烈。為此,《生物多樣性公約》第15條專門就遺傳資源的獲取和利益分享做出下列規(guī)定:(1)確認各國對其自然資源擁有主權權利,因而可否取得遺傳資源的決定權屬于國家政府,并依照國家法律行使。(2)每一締約國應致力創(chuàng)造條件,便利其他締約國取得遺傳資源用于無害環(huán)境的用途,不對這種取得施加違背本公約目的的限制。(3)為本公約的目的,締約國提供的遺傳資源僅限于這種資源原產國的締約國或按照本公約取得該資源的締約國所提供的遺傳資源。(4)取得批準后,應按照共同商定的條件并遵照本條的規(guī)定進行。(5)遺傳資源的取得須經提供這種資源的締約國事先知情同意,除非該締約國另有規(guī)定。(6)每一締約國使用其他締約國提供的遺傳資源從事開發(fā)和科學研究時,應力求這些締約國充分參與,并于可能時在這些締約國境內進行。(7)每一締約國應設立必要的財務機制,酌情采取立法、行政或政策性措施,以期與提供遺傳資源的締約國公平分享研究和開發(fā)此種資源的成果以及商業(yè)和其他方面利用此種資源所獲得的利益。這種分享應按照共同商定的條件進行。上述條款可歸納為遺傳資源獲取與利益分享三項基本原則,即國家對遺傳資源擁有主權、獲取遺傳資源須事先得到資源所有國的知情同意、遺傳資源接受方應與提供方共同分享研究和開發(fā)遺傳資源所獲得的成果和利益。3《生物多樣性公約》對遺傳資源和文化交流政策的影響3.1發(fā)展中國家的立場在《生物多樣性公約》產生之前,植物遺傳資源的國際交流主要依照聯合國糧農組織頒布的《植物遺傳資源國際約定》(InternationalUndertakingonPlantGeneticResources)進行。該約定于1983年在意大利羅馬經130多個國家簽訂生效,是一個由締約方自由參加、不具有法律約束力的國際協(xié)議?！吨参镞z傳資源國際約定》以“植物遺傳資源是全人類共同遺產”為原則,以“無限制獲取”為立約出發(fā)點,充分體現了遺傳資源獲取方的利益,而遺傳資源提供方的權利沒有得到應有的尊重。20世紀90年代后,隨著生物技術的突飛猛進,開發(fā)利用遺傳資源所產生的經濟利益凸顯出來。一些發(fā)達國家為了保護自身的利益,出臺了基因專利法,通過專利保護將有經濟價值的基因據為己有,引起了作為遺傳資源主要提供方的發(fā)展中國家的不滿?！渡锒鄻有怨s》生效后,發(fā)展中國家強烈呼吁對《植物遺傳資源國際約定》進行修訂,使其與《生物多樣性公約》協(xié)調一致。1993年,聯合國糧農組織在羅馬召開的第27屆大會上通過了關于修改《植物遺傳資源國際約定》的決議。根據決議,各國政府開始就《國際植物遺傳資源國際約定》的修改問題進行談判,談判的主要內容涉及:植物遺傳資源的定義、獲取條件、利用植物遺傳資源所產生的利益的公平分享、農民在植物遺傳資源開發(fā)利用中應享受的權利等。經過長達7年的艱苦談判,2001年11月3日聯合國糧農組織第31屆大會通過了《糧食和農業(yè)植物遺傳資源國際條約》(InternationalTreatyonPlantGeneticResourcesforFoodandAgriculture)。該條約于2004年6月29日生效,取代了運用18年的《植物遺傳資源國際約定》,成為植物遺傳資源國際交流領域里具有國際法效力的規(guī)范?！都Z食和農業(yè)植物遺傳資源國際條約》的宗旨是保障糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展,保護和可持續(xù)利用糧食和農業(yè)植物遺傳資源。締約方相互承認各國對本國糧食和農業(yè)植物遺傳資源的主權,同意建立一個高效、透明的多邊系統(tǒng),以方便獲取糧食和農業(yè)植物遺傳資源,并公平合理地分享因利用這些資源而產生的利益。締約方承認農民為保護糧食和農業(yè)植物遺傳資源所作出的巨大貢獻,強調各國政府應依據國家法律,采取措施維護農民權利?！都Z食和農業(yè)植物遺傳資源國際條約》否定了“植物遺傳資源是全人類共同遺產”的傳統(tǒng)概念,體現了作為遺傳資源所有者主體的發(fā)展中國家的利益,受到發(fā)展中國家的普遍歡迎。目前已有119個國家和國際組織簽署了該條約。3.2加強區(qū)域各國政府的密切合作發(fā)展中國家是生物遺傳資源的主要起源地,由于許多物種是跨國境存在的,生物遺傳資源保護行動需要區(qū)域內各國政府的密切合作。在《生物多樣性公約》的推動下,一些資源豐富的區(qū)域組織開展了區(qū)域性生物多樣性保護活動,安第斯共同體、非洲聯盟和東南亞國家聯盟先后頒布了區(qū)域生物多樣性保護協(xié)議,以加強對本地區(qū)生物遺傳資源的保護。3.2.1國家機關對遺傳資源獲取的共同限制》安第斯山脈是南美洲生物遺傳資源最豐富的區(qū)域之一,涉及秘魯、玻利維亞、厄瓜多爾、哥倫比亞、智利和委內瑞拉6個國家。為了加強該區(qū)域的遺傳資源保護,1996年安第斯共同體討論通過了《關于遺傳資源獲取共同制度的第391號決議》。根據決議,成員國所屬政府機構采取的任何與遺傳資源獲取有關的措施、行動,都應明確、高效、互通信息,并具有法律效力。獲取該地區(qū)的遺傳資源必須經當地政府主管部門批準。獲取遺傳資源的一般程序包括申請、受理、批準、簽訂合約、簽發(fā)獲取證和公示6個環(huán)節(jié)。協(xié)議還規(guī)定,遺傳資源的獲取涉及該區(qū)域稀有或瀕危物種時,成員國可以采取法律措施,部分或全部限制獲取行動。3.2.2獲取生物遺傳資源的能力》非洲是生物資源的另一個起源中心,2000年非洲聯盟(非盟)頒布了《保護地方社區(qū)、農民與育種者權利和規(guī)范生物資源獲取示范法》。根據該法的規(guī)定,獲取非盟任一國家境內的生物遺傳資源,必須向資源所有國的政府主管部門提出申請,經審批同意后,方可進行。申請者必須提供下列信息:申請者的身份證明和締約能力證明,包括所有締約方所有合作者的身份證明;申請獲取的資源信息,包括收集地點、當前和未來的潛在用途、可能引發(fā)的風險;獲取資源的目的;締約方協(xié)作方式;締約方各參加單位的監(jiān)督機構;從事研究和開發(fā)活動的地點;獲取的資源可能產生的利益及其分享方式;大規(guī)模收集對未來三代環(huán)境與社會經濟的影響等。3.2.3遺傳資源的獲取》2000年,東南亞國家聯盟(東盟)制定了《生物遺傳資源獲取框架協(xié)定》。根據該協(xié)定,獲取東盟任一國家境內的生物遺傳資源,必須事先向當地政府主管機構申請,申請者須提供以下信息:申請者及其所有合作方的身份證明;收集的地點、期限;收集目標和方法;預期成果;預期利益及其分享方式等。3.3生物多樣性保護為了履行《生物多樣性公約》,許多締約國制定了國家生物多樣性保護法,以加強對本土生物資源的保護。以下列舉若干國家有關生物資源獲取的法律法規(guī)。3.3.1印度生物遺傳資源的知識產權保護制度》印度政府于2003年頒布了《生物多樣性法》,對生物多樣性的獲取加強了管制。根據《生物多樣性法》第3條的規(guī)定,未經國家生物多樣性總局事先批準,任何人不得考察、收集印度境內的任何生物遺傳資源或相關知識。第4條規(guī)定,未經國家生物多樣性總局批準,任何人不得將在印度境內或自印度獲取的任何生物遺傳資源的研究成果轉讓給非印度公民或有非印度公民參與資本或管理的法人與組織。第6條規(guī)定,未經國家生物多樣性總局事先批準,任何人不得利用在印度獲得的生物遺傳資源或與之相關的研究成果和信息申請任何方式的知識產權保護。第55條規(guī)定,任何違反本法第3、4、6條規(guī)定的個人,應處以5年以下監(jiān)禁,或處以100萬盧比以下的罰金。3.3.2巴西對生物遺傳資源的收集》2001年巴西政府頒布了《保護生物多樣性和遺傳資源暫行條例》。根據該條例第10和11條的規(guī)定,任何人獲取巴西境內的生物遺傳資源,必須事先征求資源所有者的同意,簽署《遺傳資源利用與利益分享合同》,并報巴西環(huán)境部遺傳資源管理委員會批準。第16條規(guī)定,外國法人參與收集巴西境內的生物遺傳資源及其相關傳統(tǒng)知識,必須事先與巴西國內公共機構簽訂合作協(xié)議,這個公共機構應作為協(xié)調活動的法定機構,所有參與資源收集的機構都必須是從事生物科學研究或相關活動的機構。第30條規(guī)定,違反該條例,應對自然人處以200雷亞爾至10萬雷亞爾的罰款,法人或經法人同意的行政違法,應處以1萬雷亞爾至1000萬雷亞爾的罰款。3.3.3基因資源審批程序復雜》秘魯政府于1999年頒布了《遺傳資源獲取管制法》,根據該法的規(guī)定,為研究目的獲取秘魯境內的遺傳資源,必須事先與秘魯的研究機構或大學簽訂合作協(xié)議,由這些研究機構或大學上報秘魯國家遺傳資源委員會審批。審批的程序非常復雜,需要提供大量資質文件,包括提供申請者資格證明、遺傳資源提供者的資格證明、國內支持機構資格證明、獲取計劃技術負責人的身份證明及其簡歷、獲取計劃相關方的資格證明、獲取的地理區(qū)域說明、收集規(guī)則和收集活動的詳細計劃。該法還規(guī)定,利用原產秘魯的遺傳材料產生的新品種、產品和任何形式的知識產權,必須將其總收益的25%繳納給秘魯政府。3.3.4獲得資源所有權的事先知情同意,尋求界定》哥斯達黎加于1998年頒布了《生物多樣性法》,根據該法第63條,獲取哥斯達黎加境內的遺傳資源的基本要求是:(1)必須獲得獲取行為發(fā)生地主管部門的事先知情同意;(2)獲得國家生物多樣性管理委員會技術辦公室的事先知情同意;(3)與資源所有權者簽署利益分享協(xié)議;(4)外國自然人或法人獲取遺傳資源,須指定哥斯達黎加本國居民作為法定代表。第76條規(guī)定,國家生物多樣性管理委員會技術辦公室應為利益相關方設定義務,將涉及遺傳資源獲取的研究預算的10%和獲取的遺傳資源所獲利潤50%作為預付金,支付給資源提供者,作為事先知情同意權的利益轉讓或技術轉讓的一部分。3.4建立生物多樣性熔噴協(xié)議在《生物多樣性公約》生效之前,國際農業(yè)研究機構保存的遺傳資源是免費向全球用戶提供的。由于國際機構保存的遺傳資源大部分是資源原產國提供的,在《生物多樣性公約》生效之后,為了尊重原產國的主權,大多數國際機構都修改了對外提供規(guī)則。例如,國際農業(yè)研究磋商小組(CGIAR)所屬的各農業(yè)研究機構都制定了新的遺傳資源分發(fā)規(guī)則,凡屬原產國提供的遺傳資源,在向另一個國家的用戶分發(fā)之前,必須經原產國事先知情同意。所有分發(fā)的材料,都需要簽署標準材料轉移協(xié)定,以明確材料的所有權、使用范圍和利益分享方式。綜上所述,《生物多樣性公約》的生效推動了區(qū)域和國家有關生物多樣性保護的立法,遏制了人類對生物遺傳資源的掠奪性開采,維護了資源原產國和農民的利益,為保護和可持續(xù)利用全球生物多樣性作出了積極貢獻。但是,嚴密的國家保護政策也給國與國之間的生物遺傳資源交流設置了層層壁壘。目前,一個生物遺傳資源國際交換協(xié)議的簽署,往往需要耗時1~2年。生物遺傳資源國際交流是保障生物多樣性繁衍、進化的基礎,也是開展生物科學國際合作、共同抵御未來不可預知的自然災害的重要措施。因此,如何在促進生物多樣性保護的同時,減少遺傳資源國際交流的障礙、保障遺傳資源研究和利用的正常進行已成為國際社會急待解決的問題。4加強遺產資源國際貿易的對策和建議4.1促進遺傳資源交換的政策《生物多樣性公約》是針對全球生物多樣性保護制定的通用法則,在處理兩個特定國家的遺傳資源交換時,還需要針對兩國遺傳資源的互補特性、政治與經濟背景、交換目的、合作前景等進行必要的政策調整。因此,應通過加強雙邊合作,在相互了解、相互