普惠型社會福利制度的構(gòu)建

普惠型社會福利制度的構(gòu)建

沃倫斯基和萊伯斯在《工業(yè)社會和社會福利》一書中以美國為例。根據(jù)國家在提供福利方面的職能，社會福利制度分為“補(bǔ)充型”和“系統(tǒng)型”。這是對福利制度的經(jīng)典劃分之一。補(bǔ)缺型社會福利重視家庭和市場的作用,強(qiáng)調(diào)依靠家庭和市場來提供個人所需的福利待遇,只有當(dāng)家庭和市場的作用失靈而難以提供個人所需的福利待遇時,國家和政府才會承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。與此相反,制度型社會福利則重視國家和政府的作用,認(rèn)為國家對于個人的福利需求負(fù)有不可推卸的責(zé)任,主張依靠國家和政府通過一整套完善的法規(guī)制度體系,提供個人所需的社會福利。后來,蒂特馬斯等人提出普遍性福利和選擇性福利的劃分,強(qiáng)調(diào)普遍性社會福利是一種面向全民的社會政策,旨在提升全民的福利水平。補(bǔ)缺型社會福利起源于1601年英國頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》,通常被認(rèn)為是與工業(yè)化初期階段相聯(lián)系的社會福利發(fā)展模式,它以自由主義思想為理論基礎(chǔ),認(rèn)為自由競爭是資源配置的最佳方式,市場經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)社會福利的有效途徑,國家對市場的干預(yù)只會降低資源配置的效率,損害社會福利的最大化,因而主張國家僅對市場化進(jìn)程中生活困難的居民實施最低限度的福利保障。第二次世界大戰(zhàn)以后,西方社會福利模式過渡到“制度型”或“普惠型”,“福利國家”的普遍建立是其基本標(biāo)志。普惠型社會福利認(rèn)為貧困源于社會而非個人的原因,享受全面的高水平的福利保障,是全體公民的一項基本權(quán)利。進(jìn)入21世紀(jì)以后,隨著“科學(xué)發(fā)展觀”的提出,中國由過去偏重GDP增長的“效率優(yōu)先,兼顧公平”發(fā)展模式向經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。在“十二五”規(guī)劃中,中央明確提出要堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點,這表明,中央在經(jīng)濟(jì)快速增長的同時已清醒地意識到正在顯露的社會矛盾和社會問題,并加大了對民生問題的投入和解決力度。2006年,中共十六屆六中全會明確提出要“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”,這明顯區(qū)別于以往城鄉(xiāng)有別的“補(bǔ)缺型”福利發(fā)展思路。十八屆三中全會進(jìn)一步提出要“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”,其主旨也涉及社會保障制度的普惠問題。也是在2006年,民政部副部長竇玉沛第一次明確提出了適度普惠型福利制度的建設(shè)構(gòu)想。不少地方政府也相繼提出各自的適度普惠型社會福利建設(shè)構(gòu)想(主要針對老人和兒童),表現(xiàn)出對適度普惠型福利模式的認(rèn)同。在學(xué)術(shù)界,由于對“社會福利”理解的不同,學(xué)者們對中國社會福利制度改革的總體思路尚存分歧。例如,鄭功成等學(xué)者對中國社會保障制度的發(fā)展定位提出了系統(tǒng)的看法,但其所界定的社會保障更多的是指社會保險制度。而長期關(guān)注社會福利問題的學(xué)者,也大多是在民政部提出構(gòu)建適度普惠型福利制度之后,就如何構(gòu)建的問題提出不同的看法。景天魁認(rèn)為中國目前應(yīng)建立“底線公平”的福利模式,不以追求福利最大化為目標(biāo),而應(yīng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利的均衡為目標(biāo)。王思斌等則認(rèn)為,中國應(yīng)建立“適度普惠”的福利模式,在兼顧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性基礎(chǔ)上追求有條件的福利最大化。幾位學(xué)者的共同點在于,均強(qiáng)調(diào)了中國發(fā)展普惠型社會福利的前提是福利必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),福利制度目標(biāo)定位處于普惠型和補(bǔ)缺型之間,是一種相對彈性的普惠定位。其差異在于,王思斌強(qiáng)調(diào)的是一種面向全民,致力于建構(gòu)滿足公民基本生活主要方面而非高級需求的福利模式;彭華民則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以國為本的福利體制真正轉(zhuǎn)向以公民需求為本的福利體制;代恒猛則強(qiáng)調(diào)的是一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的普惠型福利體制。從上述觀點可以看出,即使是就適度普惠型福利目標(biāo)的內(nèi)涵而言,學(xué)術(shù)界也尚未達(dá)成共識。綜觀決策界的意見和學(xué)術(shù)界對中國社會福利制度改革目標(biāo)定位的認(rèn)識,盡管尚存在“普惠”還是“適度普惠”的概念爭執(zhí),以及對“普惠”內(nèi)涵認(rèn)識的分歧,普惠實現(xiàn)路徑的分歧等等,但在中國目前已進(jìn)入構(gòu)建普惠型福利制度階段這一點上,學(xué)術(shù)界和決策界的意見是基本一致的。對上述存在的種種分歧,筆者不可能在一篇文章中全面涉及并展開討論,本文僅試圖在以下兩個問題上取得進(jìn)展:其一,在概念上彌合乃至超越?jīng)Q策界和學(xué)術(shù)界長期存在的對社會保障、社會福利認(rèn)識的分野①,在廣義社會福利概念下討論普惠型福利制度的構(gòu)建問題。這樣的討論不僅有利于中國社會福利制度乃至中國政府治理體制的改革,也有利于相關(guān)制度建設(shè)及學(xué)術(shù)研究與國際的接軌、對話。其二,以“基本公共服務(wù)均等化”為背景和依據(jù),對中國普惠型社會福利制度的模式選擇進(jìn)行全面、深入的探討。盡管在狹義的社會保障、社會福利領(lǐng)域?qū)W術(shù)界和實際部門都做了不少有益的探索,但在廣義社會福利概念下對此進(jìn)行的討論尚未展開。一、“非純公共產(chǎn)品”imp/wpb中共十六屆五中全會提出了“基本公共服務(wù)均等化”的改革目標(biāo)。十八大確立了到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo),其中基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)是這一目標(biāo)的重要組成部分?？梢?實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,是中央在近年來改善民生力度不斷加大的基礎(chǔ)上,針對我國社會事業(yè)發(fā)展提出的更高目標(biāo),必將成為今后一段時期加強(qiáng)社會建設(shè)的重要著力點。1954年,薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中對“公共產(chǎn)品”做出了經(jīng)典界定。他指出:集體消費產(chǎn)品(collectiveconsumptiongoods)是指這樣一種產(chǎn)品,“每個人對這種產(chǎn)品的消費都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”。薩繆爾森在此定義的集體消費產(chǎn)品就是我們現(xiàn)在所說的純公共產(chǎn)品。在1955年發(fā)表的“DiagrammaticExpositionofaTheoryofPublicExpenditure”一文中,薩繆爾森使用了公共消費品(publicconsumptiongoods)一詞,1958年發(fā)表的“AspectsofPublicExpenditureTheories”一文中,開始使用公共產(chǎn)品(publicgoods)一詞。阿特金森和斯蒂格利茨指出,然而“更為一般的情況是,有一類商品具有這樣一種性質(zhì):(在對該商品的總支出不變的情況下)某個人消費的增加并不會使他人的消費以同量減少”。他們舉例說,“如果某人在一條很少使用的高速公路上行駛,則這條路對于其他人的利益只有輕微的減少”。(P619—625)阿特金森和斯蒂格利茨描述了純私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品中間的第三種類型,可以稱為非純公共產(chǎn)品(impurepublicgoods)或稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。布坎南給公共產(chǎn)品下的定義是:“任何由集團(tuán)或社會團(tuán)體決定,為了任何原因,通過集體組織提供的物品或勞務(wù),都被定義為公共的?！?P13)這一范疇包括了某些薩繆爾森及其他人所說的“純集體的”物品,也包括了其他物品和勞務(wù),比較全面。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的特征,這決定了政府在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任。但是在政策層面,受財力等諸多因素的約束,政府不可能對所有類別的公共服務(wù)和各類公共服務(wù)的所有項目實現(xiàn)同等力度的保障,這就需要區(qū)分出輕重緩急,選擇某些處于基礎(chǔ)地位的公共服務(wù)項目加以保障。因此,必須根據(jù)社會需求的特點將基本公共服務(wù)與一般公共服務(wù)進(jìn)行區(qū)分。這種區(qū)分突顯了基本公共服務(wù)的兩個核心特征:第一,回應(yīng)公眾的基礎(chǔ)性需求?；竟卜?wù)指的是對社會公眾的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用的服務(wù),所滿足的是一定經(jīng)濟(jì)社會條件下公眾基本的社會公共需要,關(guān)系到個人的最基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。第二,政府要承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任。在政府提供公共服務(wù)的諸多領(lǐng)域中,相對而言,一般公共服務(wù)或非基本公共服務(wù),在提供方式上可以靈活多樣,甚至可以交給市場和社會,充分利用市場機(jī)制,以滿足多層次、個性化的需求。但對于基本公共服務(wù),政府則負(fù)有義不容辭的責(zé)任,要發(fā)揮重要的保障作用?；竟卜?wù)均等化的實質(zhì),在于政府發(fā)揮保障全體社會成員的基本權(quán)利的職能,建立與完善各領(lǐng)域內(nèi)的制度體系,在這些制度中,以具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服務(wù)結(jié)果和機(jī)會均等來限制社會的不平等,使社會的權(quán)利與義務(wù)的分配盡可能地達(dá)到公正與合理。其宗旨是要在肯定和確保每一個社會成員的基本權(quán)利及其義務(wù)和機(jī)會自由平等的基礎(chǔ)上,對實際存在的“社會的與經(jīng)濟(jì)的不平等”進(jìn)行普遍有利的合理性調(diào)節(jié)和再分配,以使社會的和經(jīng)濟(jì)的不平等“合乎每個人的利益”,尤其要“適合于最少受惠者的最大利益”。(P179)“正義是社會制度的首要價值”(P1),也是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的核心理念。確立公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)是維護(hù)社會公平的重要保障。近年來,我國采取了一系列措施,對實施九年義務(wù)教育、擴(kuò)大基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險以及失業(yè)保險、解決貧困人口問題等制定了政府公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn),并取得了顯著成效。但是,按照全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的要求,還缺乏科學(xué)的界定、長遠(yuǎn)的規(guī)劃和配套的措施。因此,需要從我國的基本國情出發(fā),進(jìn)一步制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)并納入法制的軌道。同時,我們還應(yīng)該根據(jù)公共需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平,分類制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),包括全面普及和鞏固九年制義務(wù)教育,確保所有適齡兒童免費接受義務(wù)教育;建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)保障體系,抓緊制定基本藥物政策,確保人人享有基本衛(wèi)生服務(wù);逐步擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍,合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和方式等。特別要重視對社會最低收入群體提供社會救助和社會福利;在最低生活保障、初級衛(wèi)生保健、義務(wù)教育的基礎(chǔ)上,以保護(hù)貧弱者為重點,擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面,從而實現(xiàn)人人都享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。當(dāng)前,特別需要研究制定和完善一些重要領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),如城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共教育標(biāo)準(zhǔn)、公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、公共安全標(biāo)準(zhǔn)、公共事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等,以使公共服務(wù)主體按照標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)。另外,還要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及公民對公共服務(wù)的新要求,適時調(diào)整相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)上述討論可見,社會福利屬于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的范疇。前述普惠型社會福利制度中的“普惠”,顧名思義即普遍惠及,與“基本公共服務(wù)均等化”的主旨是一致的。因此,中國普惠型社會福利制度的建立與“基本公共服務(wù)均等化”密切相關(guān),或者說,推進(jìn)“基本公共服務(wù)均等化”為構(gòu)建普惠型社會福利制度提供了現(xiàn)實的可行性。實際上,“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”及“適度普惠型”福利制度的建設(shè)構(gòu)想等,就是在中共中央近年來大力推進(jìn)“基本公共服務(wù)均等化”的背景下提出來的。二、城鄉(xiāng)制度的碎片化。在一般意義上也有3個在大力推進(jìn)“基本公共服務(wù)均等化”的背景下,近年我國在建立普惠型社會福利制度方面取得了重要的進(jìn)展。例如,針對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)長期不足的情況,2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度開始在部分地區(qū)試點,2007年,農(nóng)村居民最低生活保障制度全面實施,2009年9月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》,開始在全國進(jìn)行“新農(nóng)?！钡脑圏c工作。目前,“新農(nóng)合”已全面推廣,“新農(nóng)?！痹凇笆濉逼陂g將實現(xiàn)全覆蓋。在城鎮(zhèn)地區(qū),政府在繼續(xù)深化企業(yè)職工社會保障制度改革的同時,也不斷嘗試創(chuàng)新,力求將更多的(主要是城鎮(zhèn)非就業(yè))居民納入社會保障范圍。2007年起開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點,2011年起開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。這兩個項目的推進(jìn)打破了計劃經(jīng)濟(jì)體制下我國社會保障主要以就業(yè)為核心的傳統(tǒng)架構(gòu),為社會保障的全覆蓋打下了扎實基礎(chǔ)。雖然我國社會福利制度的普惠型特征逐漸清晰,但仍存在著明顯的“碎片化”問題。例如:(1)養(yǎng)老保險,目前就存在公務(wù)員及事業(yè)單位人員的退休金、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民新型養(yǎng)老保險等多項制度。(2)醫(yī)療保險,存在公務(wù)員及事業(yè)單位人員的公費醫(yī)療、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等制度。(3)低保制度也是城鄉(xiāng)有別,獨立運作。(4)就業(yè)制度、住房制度、教育制度、福利服務(wù)等也是城鄉(xiāng)區(qū)別對待,如社會工作,在城鎮(zhèn),特別是城市社區(qū)已普遍開展起來,而在農(nóng)村,僅限在極少數(shù)地區(qū)試點。不僅制度存在按人群、階層、城鄉(xiāng)分別設(shè)置的問題,“碎片化”還表現(xiàn)在各項制度的統(tǒng)籌范圍目前都在省、市(縣)層次,尚未有一項全國統(tǒng)籌的福利制度。改革走在前列的企業(yè)職工養(yǎng)老保險在20世紀(jì)末期就提全國統(tǒng)籌了,但至今甚至省級統(tǒng)籌尚遠(yuǎn)未全部實現(xiàn)?！八槠钡钠栈?顯然只是體現(xiàn)在制度的普遍建立、覆蓋人群的擴(kuò)大上,這在短期內(nèi)不難實現(xiàn),但遠(yuǎn)未實現(xiàn)基本待遇的公平、普惠,與“基本公共服務(wù)均等化”的要求是不一致的。為“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”,2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出,要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革;整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度;推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。其中,“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”涉及公務(wù)員、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險與其他階層、人群的制度并軌問題。除社會保障制度之外,其他社會福利制度也都涉及通過統(tǒng)籌兼顧實現(xiàn)“更加公平可持續(xù)”的問題。以何種模式或途徑實現(xiàn)社會福利制度的實質(zhì)普惠、實現(xiàn)社會福利制度的“更加公平可持續(xù)”?十八屆三中全會《決定》涉及“整合”、“統(tǒng)籌”、“并軌”等概念,其中“并軌”涉及統(tǒng)一問題,在長期內(nèi)難以完全實現(xiàn),“統(tǒng)籌”的含義模糊,“整合”倒是值得考慮的。早在世紀(jì)之交,筆者在研究二元社會保障體系問題時就提出了“城鄉(xiāng)整合”或“整合模式”的發(fā)展思路?！罢稀奔凑怼⒑喜⒘闵⒌囊厥怪纬捎行虻?、合目的的整體。從詞義看,整合含有銜接、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、一致、有序等多方面意思。它既體現(xiàn)為一種狀態(tài),也體現(xiàn)為一個過程,是狀態(tài)與過程的統(tǒng)一。筆者所提的“城鄉(xiāng)整合”,是基于中國特殊國情對二元社會保障體系改革路徑所作的一種合理選擇,涉及基本項目的逐步統(tǒng)一與非基本項目保留一定的差異,亦即統(tǒng)分結(jié)合模式?！罢夏Ｊ健辈粌H對社會保障制度的改革是適用的,而且對包含社會保障制度的廣義社會福利制度的改革也是適用的;不僅有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系的一體化,也有利于廣義社會福利制度的一體化。那么,在“整合模式”下,哪些社會福利項目是可以統(tǒng)一的?哪些是可以保留一定差別的?這是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究的。在筆者看來,廣義社會福利概念下的基本社會福利項目是應(yīng)當(dāng)而且可以實現(xiàn)全國統(tǒng)一的,不應(yīng)存在城鄉(xiāng)、地域、人群、階層的差別,而超越基本社會福利的特殊福利項目則可根據(jù)實際情況保留一定的差異。這里引出了“基本社會福利”的概念?；旧鐣＠紫葘?yīng)的是一般社會福利。一般社會福利,“一般指作為人類社會,包括個人、家庭和社區(qū)一種正常和幸福的狀態(tài)。貧困、疾病和犯罪等社會病態(tài)是‘社會福利’的反義詞。廣義的‘社會福利’制度指國家和社會為實現(xiàn)‘社會福利’狀態(tài)所作的各種制度安排,包括增進(jìn)收入安全的‘社會保障’的制度安排。狹義的‘社會福利’則指為幫助特殊的社會群體,療救社會病態(tài)而提供的社會服務(wù),它與‘社會保障’的制度安排同為促進(jìn)人類幸福的制度措施,只是針對不同的社會問題”。西方社會更多地傾向于從廣義上理解社會福利,將社會保障作為社會福利的一部分。而在我國,則更多地傾向于從狹義上理解社會福利,將社會福利作為社會保障制度的一部分。隨著時間的推移,我國目前也出現(xiàn)了認(rèn)同西方社會福利概念的傾向。(P17—18)由于社會福利屬于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的范疇,我們還需弄清什么是基本公共服務(wù),然后再界定基本社會福利。基本公共服務(wù),即根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體水平,為維持本國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力,保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件。我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)是指在社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架初步建立但還需繼續(xù)完善的條件下,政府為實現(xiàn)社會的公平和公正目標(biāo),通過完善財政體制和提供財政保障(包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付)來使不同地區(qū)政府確保本地區(qū)居民有機(jī)會、有能力、有權(quán)力接受的與公民基本權(quán)利有關(guān)的公共服務(wù)項目,包括公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務(wù)教育、最低生活保障、五保供養(yǎng)、就業(yè)援助、基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險、優(yōu)待撫恤以及環(huán)境保護(hù)、治安維護(hù)、食品藥品安全等方面的服務(wù)。其中,公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務(wù)教育、最低生活保障、五保供養(yǎng)、就業(yè)援助、基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險、優(yōu)待撫恤等,是社會福利的基本內(nèi)容(項目),屬于基本社會福利。而環(huán)境保護(hù)、治安維護(hù)、食品藥品安全等方面的服務(wù),則屬于一般公共服務(wù)的內(nèi)容,不屬于社會福利?；谝陨系姆治?可以認(rèn)為,基本社會福利相當(dāng)于中國社會保障和社會服務(wù)的基本或基礎(chǔ)內(nèi)容,屬于基本公共服務(wù)的一個特殊部分。界定或澄清什么是基本社會福利很重要。按照“整合模式”的要求,針對基本社會福利的內(nèi)容,可以通過制度設(shè)計,實現(xiàn)城鄉(xiāng)、地域、人群、階層等的統(tǒng)一。而對超越這些基本內(nèi)容的社會福利或一般社會福利,根據(jù)實際情況,在城鄉(xiāng)、地域、人群、階層之間可以存在一定的差異。三、實現(xiàn)中國社會福利制度的全面整合根據(jù)“整合模式”的要求,下面就如何實現(xiàn)中國社會福利制度的全面整合問題提出我們的建議。(一)社會福利體系的城鄉(xiāng)銜接中國自計劃經(jīng)濟(jì)時期延續(xù)至今的社會福利模式是一種城鄉(xiāng)分割的模式,導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的社會福利水平存在巨大差距。以城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療支出為例。2002年的大樣本家計抽樣調(diào)查顯示,我國醫(yī)療支出的公共資金大部分集中于發(fā)達(dá)的城市醫(yī)療部門,城市居民的平均醫(yī)療支出幾乎是農(nóng)村的6倍。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院2013年發(fā)布的“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”結(jié)果顯示,我國不同類型養(yǎng)老保險差距大,新農(nóng)保的養(yǎng)老金中位數(shù)為每年720元,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金中位數(shù)為每年1200元,政府或事業(yè)單位養(yǎng)老金的中位數(shù)為24000元,企業(yè)養(yǎng)老保險金的中位數(shù)為18000元。政府或事業(yè)單位養(yǎng)老金中位數(shù)是新農(nóng)合養(yǎng)老金中位數(shù)的33倍。中國社會科學(xué)院“中國社保收入再分配狀況調(diào)查”顯示,2012年,社會保險收入使全國居民收入差距下降了4個基尼點,其中使城鎮(zhèn)居民收入差距下降了7個基尼點,但僅使農(nóng)村居民收入差距下降了1個基尼點。打破社會福利體系城鄉(xiāng)分割的固有格局,實現(xiàn)社會福利制度的城鄉(xiāng)銜接,“整合模式”是必然選擇。那么,怎樣按照“整合模式”來設(shè)計中國社會福利制度的框架呢?當(dāng)然是按照“基本社會福利”的框架來設(shè)計。目前對城市企業(yè)職工實行的養(yǎng)老保險的第一支柱(社會統(tǒng)籌部分)與醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌部分以及社會救助(最低生活保障)、基本社會(福利)服務(wù)等可設(shè)計為城鄉(xiāng)共享項目,實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險制度、大病統(tǒng)籌基本醫(yī)療保險制度、最低生活保障制度、基本福利服務(wù)制度。其中基本福利服務(wù)制度涉及養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、住房福利、就業(yè)服務(wù)、失業(yè)服務(wù)、教育福利、殘疾人服務(wù)、流浪乞討人員服務(wù)、青少年服務(wù)、特殊兒童服務(wù)、婦女服務(wù)、“三無”人員服務(wù)、貧困人員及家庭照顧等,應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一,盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會工作制度,實現(xiàn)社會工作服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化、本土化。此外,一些一般福利項目,或者說在短期內(nèi)尚難實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的項目,在一定時期內(nèi)可以保持一定的城鄉(xiāng)差異。例如,現(xiàn)行城市企業(yè)職工養(yǎng)老項目的第二支柱(養(yǎng)老個人賬戶)與醫(yī)療項目的日常小病醫(yī)療部分(醫(yī)療個人賬戶)目前就不一定實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接,失業(yè)、工傷、生育等項目對農(nóng)民特別是個體農(nóng)民來說,也不一定需要建立,城鄉(xiāng)之間可保持一定的差異。也有一些項目是農(nóng)民目前所特有的,如針對農(nóng)村“三留”人員(留守兒童、留守老人、留守婦女)的服務(wù)項目,針對農(nóng)民工的服務(wù)項目,針對進(jìn)城農(nóng)民工子女的服務(wù)項目,目前都應(yīng)加強(qiáng)。(二)社會福利水平中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利發(fā)展存在明顯的地域差異,普惠型社會福利制度的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)和體現(xiàn)這一特征或國情。逯進(jìn)等采用2003—2009年省域面板數(shù)據(jù),測度了7年間中國省域社會福利和經(jīng)濟(jì)增長水平的變遷特征及區(qū)域發(fā)展的差異。①從社會福利水平看,東部地區(qū)社會福利水平的差異較大:上海、北京、天津居于全國前列,河北、海南兩省較低,其余五省相對較高。東北地區(qū)的社會福利水平均較高,且較為平穩(wěn)。中部地區(qū)的社會福利水平一般,但也較為集中。西部地區(qū)的福利水平,內(nèi)蒙古最高,寧夏、青海、新疆次之,其余8省落后于全國其他省區(qū)?？梢?東、西部地區(qū)社會福利水平的省際差異較大,而東北、中部地區(qū)在社會福利水平方面呈現(xiàn)趨同狀態(tài)。從經(jīng)濟(jì)增長水平看,東部、東北、中部、西部的經(jīng)濟(jì)增長水平逐次遞減。對各省社會福利指數(shù)和經(jīng)濟(jì)增長指數(shù)的7年均值按照四大區(qū)域范圍分別求均值,則可得東部、東北、中部、西部社會福利指數(shù)的均值分別是0.564、0.524、0.464、0.428,經(jīng)濟(jì)增長指數(shù)的均值分別為0.375、0.259、0.234、0.199。因此,從四大區(qū)域來看,社會福利和經(jīng)濟(jì)增長水平都符合一般所認(rèn)同的由東至西逐次遞減規(guī)律。根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利發(fā)展存在明顯的地域差異的基本國情,整合式社會福利制度的建設(shè)可以依循的路徑是:屬于基本社會福利項目的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險、大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險、最低生活保障、基本社會福利服務(wù)等,應(yīng)當(dāng)成為各區(qū)域基本項目,實現(xiàn)制度和待遇的統(tǒng)一。中西部地區(qū)需要政府特別是中央政府實行傾斜性財政政策。其他項目則可以保留一定的區(qū)域差異或靈活性。實際上,這種差異已經(jīng)在各地有所體現(xiàn)。例如,北京市、江蘇省、上海市等地的社會福利制度建設(shè)在很多方面已經(jīng)領(lǐng)先一步。(三)全面完善殘疾人社會福利制度的基本前提以“整合模式”實現(xiàn)社會福利的普惠制,如何實現(xiàn)對特殊群體(弱勢群體)的有效保護(hù)是需要深入探究的。對特殊群體,不僅需要一般意義的社會保護(hù),還需要特殊意義上的社會保護(hù)。如對高齡老人、殘疾人、孤殘、失依及流浪兒童,特別是部分或全部失去生活自理能力的特殊社會弱者,除基本福利項目外,他們還需要特殊的福利項目,這些特殊的福利項目,依不同的群體而有較大的差異。參照國際經(jīng)驗,同時也是基于社會公平的價值理念及構(gòu)建社會主義和諧社會的實際需要,我國殘疾人社會福利制度改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立一個比較完善的現(xiàn)代社會福利制度體系,這一體系將基于充分滿足全體殘疾人這一特殊弱勢群體的生存安全及社會發(fā)展的基本需求,不僅是與全國一般意義上的社會福利制度相整合的,而且是在制度形式與待遇水平上最終超越了全國一般意義上的社會福利制度的。殘疾人有一些特殊需要,如康復(fù)、就業(yè)、就學(xué)、日常照顧等,都和普通人有明顯區(qū)別,在這些方面,福利制度應(yīng)通過精細(xì)化、合理化、科學(xué)化的項目設(shè)計實現(xiàn)對殘疾人的偏重、傾斜。就我國實際而言,這樣一種殘疾人社會福利制度體系的建立顯然不是在較短的時期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的。在筆者看來,我國殘疾人社會福利體系的建立、改革與完善的過程將基本與我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署同步,是一個從低級走向高級的漸進(jìn)的過程。為了最終實現(xiàn)我國殘疾人社會福利制度改革的基本目標(biāo),當(dāng)務(wù)之急就是根據(jù)我國現(xiàn)階段所能提供的各種實際條件,構(gòu)建殘疾人社會福利制度的過渡模式,為實現(xiàn)殘疾人社會福利制度的目標(biāo)做充分準(zhǔn)備。上述關(guān)于我國殘疾人社會福利制度建設(shè)與改革基本目標(biāo)的界定,實際上已經(jīng)將我們關(guān)于殘疾人社會福利制度模式選擇的看法包含其中。這一界定有兩層含義:第一層含義是,這一體系應(yīng)是與全國一般意義上的社會福利制度相銜接或整合的;第二層含義是,這種銜接或整合的殘疾人社會福利體系,在制度形式、待遇標(biāo)準(zhǔn)、項目設(shè)計等方面是超越全國一般意義上的社會福利制度的?；谥袊鐣＠贫瘸青l(xiāng)差別巨大的現(xiàn)實在殘疾人社會福利問題上同樣存在,實現(xiàn)上述殘疾人社會福利制度改革的基本目標(biāo)或目標(biāo)模式在城鄉(xiāng)之間難以同步,因此,為推動這一模式的最終實現(xiàn),國家可分別對城鄉(xiāng)采取相應(yīng)的推進(jìn)策略。目前,推動實現(xiàn)第一層含義的,即推動實現(xiàn)農(nóng)村殘疾人社會福利制度與城市的銜接乃至整合是當(dāng)務(wù)之急。而對城市殘疾人而言,上述第一層含義的社會福利制度已經(jīng)基本建立起來,主要的任務(wù)有兩個:一是繼續(xù)完善現(xiàn)有的社會福利體系;二是創(chuàng)造條件,推動實現(xiàn)第二層含義的殘疾人社會福利制度改革的目標(biāo),即推動殘疾人社會福利制度在制度形式、待遇標(biāo)準(zhǔn)、項目設(shè)計等方面超越全國一般意義上的社會福利制度,以真正體現(xiàn)對殘疾人的特殊保護(hù)與關(guān)愛。農(nóng)村殘疾人社會福利制度在不久的將來、在第一層含義的社會福利制度與城市實現(xiàn)銜接乃至整合的前提下,也要推動實現(xiàn)第二層含義的殘疾人社會福利制度改革目標(biāo)。(四)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險由于不同階層(職業(yè))社會福利制度改革的不同步,目前福利待遇在階層(職業(yè))間存在顯著的差距。以社會保險為例,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)人員的養(yǎng)老金制度按完全不同的軌道運行:企業(yè)人員采取的是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)共同繳納養(yǎng)老保險費的辦法,以本人繳費工資基數(shù)和個人賬戶資金為計發(fā)依據(jù)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費用則由財政或單位統(tǒng)一籌資,個人不承擔(dān)繳費義務(wù),待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和工作年限掛鉤,以退休時的工資為基數(shù),按一定比例計發(fā),一般達(dá)到工資水平的70%~90%。不同的養(yǎng)老金制度導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的分割,造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)等不同群體養(yǎng)老保障的起點不同和保障的水平懸殊,存在嚴(yán)重的制度不公。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2006)》,2005年企業(yè)人均養(yǎng)老金約為8537.18元,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均養(yǎng)老金則高達(dá)15277.18元,約為企業(yè)人均養(yǎng)老金的兩倍。2000年,企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人均離退休費分別為6531元和9478元。到了2007年,該費用分別增長至11342元和19802元。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均離退休費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)單位,2000年機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均離退休費是企業(yè)的1.45倍,2007更是增長為企業(yè)的1.75倍。且機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均離退休費用的增長率亦高于企業(yè):2000—2007年間,企業(yè)人均離退休費年均增長率為8.2%,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位約為11.1%。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員數(shù)量在不斷增加及離退休人員養(yǎng)老金待遇水平上漲的壓力,近年來,養(yǎng)老金支出大幅增長,其增長速度甚至超過了當(dāng)期財政收入的增速,長此以往,必將給國家財政造成巨大壓力。因此,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革勢在必行?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》(國發(fā)〔2008〕10號)明確指出,事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的改革方向是實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。2008年,國務(wù)院確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開始試點,與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。2009年1月,國務(wù)院要求5個試點省份正式啟動此項改革,實現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間制度的銜接。但由于各種原因,該試點并未實際推進(jìn)。關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的方式,盧馳文認(rèn)為,把機(jī)關(guān)事業(yè)單位全部職工并入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系,實行“老人老待遇”的標(biāo)準(zhǔn),建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度,是化解財政壓力的基本途徑。楊燕綏認(rèn)為社會統(tǒng)籌應(yīng)該與個人賬戶結(jié)合,并且政府責(zé)任、個人責(zé)任要分開,做到社會統(tǒng)籌國民化和個人賬戶全民化。鄭秉文則傾向于模糊政府責(zé)任和個人責(zé)任,建立一個混合型統(tǒng)賬結(jié)合模式。政府及學(xué)術(shù)界關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案的設(shè)計,大致是與筆者提出的“整合模式”一致的,即機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行與其他階層(職業(yè))一致的基本養(yǎng)老保險制度,超越“基本”的部分,可以通過特殊的制度(項目)來體現(xiàn)。針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的其他社會保障項目、福利服務(wù)也可按“整合模式”來設(shè)計,基本宗旨是既保障與其他階層(職業(yè))基本的公平,又體現(xiàn)對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員特殊貢獻(xiàn)的獎勵。四、關(guān)于中國社會福利制度的改革20世紀(jì)70年代至90年代,福利國家在新自由主義影響下表現(xiàn)出對普享原則的某種背離,很大程度上削弱了社會福利制度的安全網(wǎng)功能。在日趨嚴(yán)重的社會問題挑戰(zhàn)下,各國從20世紀(jì)90年代起開始從國情與全球化角度探討在經(jīng)濟(jì)上和道德上都能夠被接受的、滿足多元化社會需求的社會福利制度。2008年,國際金融危機(jī)所引發(fā)的對自由放任資本主義的聲討粉碎了市場烏托邦的迷夢,進(jìn)一步深化了各國對社會政策獨特作用的認(rèn)識,并在反思中促成了社會政策的全球性復(fù)歸。比照西方發(fā)達(dá)國家的社會福利制度建設(shè)歷程,中國現(xiàn)行的社會福利水平與相對雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)是不匹配的。經(jīng)過三十多年改革開放,中國形成了一定的現(xiàn)代化積累———2010年我國人均GDP超過4000美元,經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位。可以說,這對已一腳邁入上中等收入國家行列并旨在避開陷入“中等收入陷阱”的中國而言,無論是就現(xiàn)狀或是預(yù)期都已具備了建設(shè)相對完備的社會福利體系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另外,經(jīng)歷了60年低水平、碎片化發(fā)展格局的中國社會福利制度已到了迫切需要轉(zhuǎn)型和再定位的時候。借鑒國際經(jīng)驗,立足中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀與未來趨勢,中國應(yīng)建立一種面向全民、體系完善、制度整合、可持續(xù)的社會福利制度。中國社會福利制度的改革應(yīng)當(dāng)以面向全民為出發(fā)點。公民社會權(quán)利賦予每個公民享有社會福利的平等資格,它是不以個體的身份或其他特質(zhì)為轉(zhuǎn)移的。我國