美國災(zāi)害應(yīng)急管理的經(jīng)驗與啟示

美國災(zāi)害應(yīng)急管理的經(jīng)驗與啟示

中國是世界上受自然災(zāi)害影響最大的國家之一，災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，損失嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,災(zāi)害造成的損失也在增加。我國有70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口、75%以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值,分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。積極借鑒國外自然災(zāi)害應(yīng)急管理的有益經(jīng)驗,對提高我國各級政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理的能力與水平具有重要的意義。1國外自然災(zāi)害的應(yīng)急管理體系1.1建立自然災(zāi)害應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)美國自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系,為國家—州政府—郡政府三級管理體制,應(yīng)急救援一般采用屬地原則和分級響應(yīng)原則。美國的災(zāi)害應(yīng)急管理由國土安全部負(fù)責(zé),具體由緊急事務(wù)管理局(FEMA)負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)災(zāi)害應(yīng)急管理工作。FEMA還在全國設(shè)立了10個應(yīng)急管理分局。其中國家級主要負(fù)責(zé)制定災(zāi)害應(yīng)急管理方面的政策和法律,組織協(xié)調(diào)重大災(zāi)害應(yīng)急救援,提供資金和科學(xué)技術(shù)方面的信息支持,組織開展應(yīng)急管理的專業(yè)培訓(xùn),協(xié)調(diào)外國政府和國際救援機(jī)構(gòu)的援助活動等等。聯(lián)邦政府的地質(zhì)調(diào)查局、國家海洋與大氣管理局、林務(wù)局、美國陸軍工兵、農(nóng)業(yè)部等部門,也承擔(dān)著自然災(zāi)害應(yīng)急管理等方面的管理職能;州政府主要負(fù)責(zé)制定州一級的應(yīng)急管理和減災(zāi)規(guī)劃;建立和啟動州級的應(yīng)急處理中心(EmergencyOperationCenter);監(jiān)督和指導(dǎo)地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)開展工作;組織動員國民警衛(wèi)隊開展應(yīng)急行動;重大災(zāi)害及時向聯(lián)邦政府提出援助申請;地方政府(主要縣、市級)承擔(dān)災(zāi)害應(yīng)急一線職責(zé),具體組織災(zāi)害應(yīng)急工作。根據(jù)災(zāi)害應(yīng)急管理職責(zé)和運作程序,由災(zāi)害發(fā)生或可能發(fā)生地的政府首先開展災(zāi)害應(yīng)急工作,當(dāng)災(zāi)害發(fā)展到超過其應(yīng)急管理權(quán)限和應(yīng)對能力時,逐級由上一級政府負(fù)責(zé)接管災(zāi)害應(yīng)急工作。如果災(zāi)害威脅大、影響面廣,可直接由高層組織機(jī)構(gòu)啟動應(yīng)急行動。美國自然災(zāi)害應(yīng)急管理具體分為減災(zāi)措施—災(zāi)前準(zhǔn)備—應(yīng)急響應(yīng)—災(zāi)后重建四個環(huán)節(jié)。減災(zāi)措施主要指政府通過制定一些聯(lián)邦和地方減災(zāi)計劃和措施,努力減少和排除災(zāi)害對人民生命財產(chǎn)的影響。如:強(qiáng)化易災(zāi)地區(qū)的建設(shè)和土地利用的管理;建設(shè)符合防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)的安全建筑;設(shè)計和建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)工程;在各種災(zāi)害易發(fā)區(qū)開展政府支持的災(zāi)害保險等等。災(zāi)前準(zhǔn)備主要包括提供應(yīng)對各種災(zāi)害的技術(shù)支持,建設(shè)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng),建立災(zāi)害服務(wù)信息迅速傳播的平臺和工作機(jī)制,對各種災(zāi)害易發(fā)區(qū)建筑物和設(shè)施是否按照國家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)行應(yīng)災(zāi)檢查,并責(zé)成有關(guān)方面對存在問題進(jìn)行整改;建設(shè)必要的應(yīng)急避難場所,做好災(zāi)害公共衛(wèi)生、醫(yī)療、救助搶險等應(yīng)急準(zhǔn)備;在全國廣泛開展災(zāi)害應(yīng)急知識培訓(xùn)、災(zāi)害應(yīng)急演示、防災(zāi)科普教育等等。通過培訓(xùn)宣傳,讓廣大公眾在災(zāi)害發(fā)生時,知道該怎么做,哪里可以去,哪些地方可以避災(zāi)。應(yīng)急響應(yīng)主要指災(zāi)害預(yù)計發(fā)生或已發(fā)生時,通過政府的組織管理,努力并及時調(diào)配資源緊急應(yīng)對災(zāi)害,挽救生命,減少傷害和損失。主要包括協(xié)調(diào)各級政府、各個部門進(jìn)行救援,組織人員緊急轉(zhuǎn)移,加強(qiáng)災(zāi)情的評估及預(yù)測,迅速科學(xué)評估災(zāi)害影響程度,緊急調(diào)配設(shè)備、隊伍、資源應(yīng)對災(zāi)害等。災(zāi)后重建包括對災(zāi)后受害者提供緊急的臨時性的安置建設(shè);災(zāi)后重新規(guī)劃,恢復(fù)重建,根據(jù)災(zāi)情及時提供救災(zāi)資金;進(jìn)行各種災(zāi)后保險賠償?shù)取?.2地方行政機(jī)關(guān)日本政府建立了專門的自然災(zāi)害應(yīng)急管理決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),從社會治安、自然災(zāi)害等不同方面,建立了以內(nèi)閣首相為危機(jī)管理最高指揮官的危機(jī)管理體系,負(fù)責(zé)全國的危機(jī)管理。日本政府在手相官邸地下一層建立了全國“危機(jī)管理中心”,指揮應(yīng)對所有危機(jī)。在日本許多政府部門都設(shè)有負(fù)責(zé)危機(jī)管理的處室。一旦發(fā)生緊急事態(tài),一般都要根據(jù)內(nèi)閣會議決議成立對策本部;如果是比較重大的問題或事態(tài),還要由首相親任本部長,坐鎮(zhèn)指揮。在這一危機(jī)管理體系中,政府還根據(jù)不同的危機(jī)類別,啟動不同的危機(jī)管理部門。以首相為會長的中央防災(zāi)會議負(fù)責(zé)應(yīng)對全國的自然災(zāi)害,其成員除首相和負(fù)責(zé)防災(zāi)的國土交通大臣之外,還有其他內(nèi)閣成員以及公共機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人等。日本中央防災(zāi)會議(CentralDisasterManagementCouncil)是綜合防災(zāi)工作的最高決策機(jī)關(guān),會長由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任,下設(shè)專門委員會和事務(wù)局。中央防災(zāi)會議的辦公室(事務(wù)局)是1984年在國土廳成立的防災(zāi)局,局長由國土廳政務(wù)次官擔(dān)任,副局長由國土廳防災(zāi)局長及消防廳次長擔(dān)任。各都、道、府、縣也由地方最高行政長官掛帥,成立地方防災(zāi)會議(委員會),由地方政府的防災(zāi)局等相應(yīng)行政機(jī)關(guān)來推進(jìn)自然災(zāi)害對策的實施。許多地區(qū)、市、町、村(基層)一般也有防災(zāi)會議,管理地方的防災(zāi)工作。各級政府防災(zāi)管理部門職責(zé)任務(wù)明確,人員機(jī)構(gòu)健全,工作內(nèi)容豐富,工作程序清楚。1.3為州和地區(qū)而進(jìn)行的災(zāi)害提供的物質(zhì)和財政援助澳大利亞應(yīng)急管理中心(EMA)成立于1993年1月1日,它的使命是“減少災(zāi)害和突發(fā)公共事件對澳大利亞及其區(qū)域內(nèi)的影響”,應(yīng)急管理中心是國防部的直屬機(jī)構(gòu),直接對聯(lián)邦政府的國防部長負(fù)責(zé),并在聯(lián)邦政府層面負(fù)責(zé)對災(zāi)難應(yīng)急的協(xié)調(diào)。澳大利亞設(shè)立了一套三個層次承擔(dān)不同職責(zé)的政府應(yīng)急管理體系:(1)聯(lián)邦政府層面。聯(lián)邦政府通過顧問安排、承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)角色等途徑,為州和地區(qū)經(jīng)歷的主要災(zāi)害提供物質(zhì)和財政援助;(2)州和地區(qū)政府層面。六個州和兩個地區(qū)則為保護(hù)生命、財產(chǎn)和環(huán)境安全承擔(dān)主要責(zé)任,各州和地區(qū)通過立法、建立委員會機(jī)構(gòu)以及提升警務(wù)、消防、救護(hù)、應(yīng)急服務(wù)、健康福利機(jī)構(gòu)等各方面的能力來實現(xiàn)這一目標(biāo);(3)社區(qū)層面。澳大利亞全國范圍內(nèi)約有700個社區(qū),它們雖然不直接控制災(zāi)害相應(yīng)機(jī)構(gòu),但必須在災(zāi)難預(yù)防、緩解以及為救災(zāi)計劃進(jìn)行協(xié)調(diào)等方面承擔(dān)責(zé)任。在應(yīng)急資金管理方面,在國家“自然災(zāi)害消除安排(NDRA)”的框架下,聯(lián)邦政府為各州和地區(qū)提供資金援助,旨在減輕用于救災(zāi)和恢復(fù)重建的資金負(fù)擔(dān)。不過,聯(lián)邦政府的救災(zāi)和恢復(fù)重建的資金只是在災(zāi)害發(fā)生后按實際情況進(jìn)行發(fā)放。這一框架有效地保證了州和地區(qū)用于救災(zāi)和重建的開支可以按比例得到聯(lián)邦政府的補(bǔ)償。聯(lián)邦政府還直接向受災(zāi)的個人提供資金援助,社會安全部負(fù)責(zé)向符合條件的申請者進(jìn)行補(bǔ)助發(fā)放,并負(fù)責(zé)提供信息和咨詢服務(wù)等,讓公眾直接得到聯(lián)邦政府的救助。1.4省和地區(qū)對公眾的參加拿大于1988年成立了加拿大應(yīng)急準(zhǔn)備局目前已經(jīng)升級為加拿大公共安全和應(yīng)急準(zhǔn)備部(PSEPC),它的使命是“為確保加拿大的安全和防護(hù)而應(yīng)對各種國家危機(jī)、自然災(zāi)難以及安全緊急事件”,“集中化的指導(dǎo)與協(xié)調(diào),分散化的執(zhí)行與反應(yīng)”是這一機(jī)構(gòu)行使職責(zé)的基本原則。加拿大每個省和地區(qū)都有相應(yīng)的緊急措施組織(EMO)。加拿大政府要求,任何緊急事件首先應(yīng)由當(dāng)?shù)毓俜讲块T進(jìn)行處置,比如醫(yī)院、消防部門、警察機(jī)關(guān)和市政當(dāng)局等,如果需要協(xié)助,可向省或者地區(qū)緊急事件管理組織請求。如果緊急事件不斷升級以致超出了省或地區(qū)的資源能力,可向加拿大政府尋求援助。從各省或地區(qū)到加拿大政府的請求通過“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)和緊急事件準(zhǔn)備辦公室”進(jìn)行協(xié)調(diào)。從省或地方請求的提出,到國家層面做出反應(yīng),以及資源的調(diào)集和專家的到位,往往只需要幾分鐘就可完成。加拿大政府對公眾參與應(yīng)急管理的態(tài)度是:讓每一個人明白在遇到緊急狀況應(yīng)該做什么;當(dāng)個人不能應(yīng)對時,應(yīng)立即向政府求助,政府必須迅速做出響應(yīng),并提供必要的應(yīng)急資源和保障。為了讓公眾了解、支持和積極參與,加拿大政府每年五月份舉行一次由省、地區(qū)政府、自治市、非政府組織、志愿者以及教師等人共同參與宣傳的“緊急事件準(zhǔn)備宣傳周”,大張旗鼓地向公眾傳播應(yīng)急知識和信息,以提升公眾參與應(yīng)急管理的能力。專門從事應(yīng)急教育和培訓(xùn)的加拿大應(yīng)急準(zhǔn)備學(xué)院從1951年至今一直擔(dān)當(dāng)著培養(yǎng)應(yīng)急人才的任務(wù)。目前,該學(xué)院每年開設(shè)100多門課程,接收3000多名來自政府和私營企業(yè)的代表進(jìn)行應(yīng)急教育。2地震應(yīng)急預(yù)案的主要作用借鑒國外自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系中的一些成功經(jīng)驗,結(jié)合中國實際,可以從以下幾個方面進(jìn)一步建立和完善我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系:(1)借鑒美國的三級自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系的成功經(jīng)驗,逐步完善我國的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系。例如建立國家—省級—地市級—縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級自然災(zāi)害管理體系。一旦發(fā)生自然災(zāi)害,直接涉及到的一級要迅速做出反應(yīng),而不是事事都是總理沖在災(zāi)害最前沿,當(dāng)然,領(lǐng)導(dǎo)在第一線也起到了鼓舞士氣、團(tuán)結(jié)一致戰(zhàn)勝災(zāi)害的重大作用。(2)我國的地震三大工作體系,應(yīng)該借鑒日本和加拿大的管理體系的工作經(jīng)驗,利用多種方式,對公眾進(jìn)行危機(jī)管理教育,進(jìn)行應(yīng)對重大危機(jī)的培訓(xùn)實踐,廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案,特別是預(yù)防、避險、自救等知識,增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識、社會責(zé)任意識,提高自救、互救能力,形成全民動員、預(yù)防為主、全社會防災(zāi)減災(zāi)的良好局面。(3)在自然災(zāi)害的信息發(fā)布方面,要及時、準(zhǔn)確、客觀、全面。要在災(zāi)害發(fā)生的第一時間向社會發(fā)布簡要信息,隨后發(fā)布初步核實情況、政府應(yīng)對措施和公眾防范措施等,并根據(jù)災(zāi)害處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。信息發(fā)布形式主要包括授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會等。這意味著社會公眾有了獲得權(quán)威信息的渠道。(4)積極參與國際應(yīng)急交流,加強(qiáng)國際應(yīng)急合作。從全球范圍來看,世界各國普遍面臨著包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等人類可能面臨的各種自然災(zāi)害,盡管國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間有著明顯的邊界限制,但很多自然災(zāi)害如氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害等并沒有邊界的局限。面對共同面臨的挑戰(zhàn)和威脅,各國政府和人民根本的選擇就是加強(qiáng)合作