關于完善公務員考核的思考

關于完善公務員考核的思考

公務員評估是公務員管理的一項基本工作。在公務員的管理流程中,它將為職務任免、職務升降、獎勵、懲戒、培訓等工作提供重要依據(jù),還將涉及交流與回避、工資福利保險、辭職辭退等管理活動。我國公務員制度建立以來,各地的公務員考核工作在制度建設和實踐探索方面不斷創(chuàng)新,取得了不少成績,同時也存在一些問題。當前,各地正在貫徹落實《公務員考核規(guī)定(試行)》,有關部門特別要求各級公務員管理部門及時總結報告實施中的問題和建議。因此對我國公務員考核中存的在問題以及一些地區(qū)的經(jīng)驗加以歸納,在此基礎上提出完善公務員考核的若干措施具有重要意義。一、公務員的評價存在一些問題(一)評估機構的問題1.考核機構少為重一般考核,造成考核功能發(fā)揮不足當前各單位的考核委員會或考核小組一般是在定期考核前組建,定期考核結束后便中止工作,這致使公務員考核功能發(fā)揮不足。公務員考核分為平時考核和定期考核,平時考核是定期考核的前提和基礎。在公務員考核機構大多為非常設的情況下,平時考核往往處于無人負責或者雖有人負責但較為松懈的狀態(tài)。這導致定期考核出現(xiàn)無據(jù)可依、走過場等現(xiàn)象。2.考核體制的執(zhí)行問題當前考核委員會或考核領導小組的成員一般由主管領導和人事、紀檢、監(jiān)察等部門的主要負責人,以及若干公務員代表組成。但在運行上究竟采取何種領導體制,實踐中卻有差異。一種理解認為考核體制應實行行政首長負責制,主要領導人有權就考核中的一切問題做出最后決斷。另一種理解則認為考核體制應為考核小組成員共同負責制。前一種理解容易使考核產(chǎn)生偏頗,失去公正;后一種理解則容易產(chǎn)生矛盾多、分歧大、爭執(zhí)時間長等負效應,效果同樣不能令人滿意。(二)評估主題的問題1.公務員考核和考核中存在著引入服務對象由于考核機構為非常設,因此考核中的評價主體往往是在進行考核工作時從各部門抽調(diào)而來,考核工作結束則各回原部門。在這一過程中,普遍缺乏對評價主體的嚴格甄選過程和培訓過程。此外,公務員考核中普遍缺乏服務對象的評價,使公務員的考核在總體上是“自己人評自己人”。當然,在考核中引入服務對象評價也會帶來一些問題,如服務對象面對的往往是機關,而非公務員個人;服務對象的評價常常基于自身利益及偏好等。盡管如此,這些問題仍可通過一定方式去加以解決。但缺少服務對象的評價反映出公務員考核在評價主體的代表性方面存在重大缺陷。2.注意互動與民主當前在公務員考核中,各單位基本上做到了先由被考核者進行述職,再由考核主體加以評價,考核中也一定程度上注意到互動和民主。但在各單位考核細則的制定過程中,卻常常是由人事部門和主管領導單方面制定,往往忽視被考核者的意見和建議,使考核過程中互動和民主的意義大打折扣,也使被考核者和考核主體之間的互信程度有所降低。3.責任擔當不明確現(xiàn)行的公務員法律法規(guī)對考核主體的責任作了一般性要求,但是沒有對考核主體在各個考核環(huán)節(jié)中應負的責任和糾錯機制作出明確規(guī)定。這致使考核中一些未履行崗位職責或有嚴重問題的公務員仍然能夠在考核中輕松過關。實踐中,考核主體或礙于面子做好人,或與被考核者有私交,在考核中睜一只眼閉一只眼,使考核失去實際意義的現(xiàn)象大量存在。(三)評估體系中的問題1.考核指標的制定情況不規(guī)范當前,我國公務員考核指標體系設計的實際做法是:一方面,相關法律法規(guī)對考核指標體系做出較為原則的規(guī)定;另一方面,由于各機關和部門的工作性質不同,各職位的工作職責不同,具體考核指標由各單位自行設計。這種做法反映出的問題主要有:首先,相關法律法規(guī)對德、能、勤、績、廉的內(nèi)容和優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職的等級和標準作出了原則性的規(guī)定,但是過于籠統(tǒng);其次,各單位均自行制定本單位的考核指標體系,導致考核指標體系過多過濫,變化頻繁,規(guī)范性不足。二者間缺乏較為適度的聯(lián)接。2.缺少量化考核指標實踐中表現(xiàn)為兩種傾向:或者在考核內(nèi)容表述方式上過多使用定性化描述語言,如“工作中積極努力”、“工作效益高”、“服務態(tài)度好”等,缺少能夠反映具體事實的量化指標,使考核工作隨意性較大,不同等次之間缺乏公平性和信譽度;或者一味追求量化指標,導致考核指標體系過于煩瑣,考核工作量過大,給機關業(yè)務工作和公務員管理帶來不利影響。3.考核等次規(guī)定難以實施《公務員法》把考核等次由原來的三等改為四等,其目的是為了解決“稱職平臺”過大的問題。然而由于基本稱職和不稱職等次的確定,將直接影響公務員的晉升和工資福利待遇,甚至涉及到對相關公務員的懲戒,因此在實踐中往往難以實施。這說明,實踐中原有的問題并沒能得到有效解決?？己说却未_定中還有一個優(yōu)秀等次的評定問題。當前的做法多為上級機關先向各單位和部門分配優(yōu)秀比例和指標,再由各單位和部門推選上報。在這一過程中,往往出現(xiàn)各個公務員“輪流坐莊”,部門負責人或者“獨攬”,或者“謙讓”等情況。4.未來的薪酬說明書可能因時制宜考核指標應在職位說明書的基礎上設定。但是當前多數(shù)單位沒有規(guī)范的職位說明書,或者雖曾制定過職位說明書,但由于機構改革等原因,原來的職位說明書已經(jīng)難以適合當前情況。缺乏規(guī)范的職位說明書使考核指標的設定依據(jù)不足,這成為當前公務員考核指標體系難以完善的深層次原因。(四)評估方法的問題1.民主測評的制定缺乏科學性和規(guī)范性有些單位在考核中缺乏對群眾參與的重視,致使民主程序徒有形式;有些單位用寫條子或舉手等十分不規(guī)范的方式來確定公務員的考核等次;有些單位雖然搞了民主測評,卻缺乏明確的制約性規(guī)定,使民主測評不能成為考核的依據(jù),最終導致民主測評流于形式。但是另一方面,民主測評中也存在群眾參與意識淡薄,責任心不強的狀況。2.考核力度不夠當前公務員平時考核制度不完善,操作欠規(guī)范。一些單位自行設計了平時考核方法,但或者較為煩瑣,加重了工作負擔;或者與年度考核相脫節(jié),不能為之提供有效的依據(jù)。有些單位甚至根本沒有平時考核。平時考核的忽視,必然造成定期考核缺乏依據(jù),以及考核結果不夠客觀準確的狀況,也使通過公務員考核推動部門目標管理和工作管理的目的無法實現(xiàn)。(五)評估程序中的問題1.不公開說明書、不起考核結果的書面通知被考核者本人如以民主評議結果代替對領導成員考核等次的評定、在年度考核中不公開述職、不將考核結果書面通知被考核者本人等。這些不遵循法定程序的做法妨礙了考核工作的客觀性和公正性,弱化了了民主監(jiān)督機制,挫傷了公務員對考核乃至對未來工作的積極性,2.考核和反饋機制不健全有關法律法規(guī)雖然規(guī)定公務員如果對考核結果有異議,可以申請復核和申訴,但由于復核和申訴機制不完善,致使在實踐中考核工作實際上處于缺乏監(jiān)督和反饋機制的狀態(tài)。這種狀態(tài)使考核中存在“拉關系,走后門”以及憑人情考核等不正之風存在。(六)評估結果的使用1.實際操作中的掛鉤規(guī)定從當前的現(xiàn)實情況看,雖然相關法律法規(guī)規(guī)定考核結果要與工資、晉升等掛鉤,但在實際操作中,這些規(guī)定常常難以兌現(xiàn)。此外,由于近年來實行的“規(guī)范公務員津貼補貼”改革不配套,各單位一時無自行支配的獎勵資金,因此難以對被評為優(yōu)秀、稱職等次的公務員予以一定的物質激勵。2.對個人生涯的影響按照相關法律法規(guī),公務員在考核中被確定為基本稱職和不稱職的,對其經(jīng)濟利益和職業(yè)生涯將會產(chǎn)生較大影響。如公務員如果在年度考核中被確定為不稱職,則要降職使用;如果連續(xù)兩年被確定為不稱職,則要辭退。但是現(xiàn)實中的關鍵問題是,由于受各種因素影響,這些處理措施往往很難貫徹下去。由此導致很多單位采取措施規(guī)避基本稱職和不稱職的等次。二、典型地區(qū)的公務員考核工作值得借鑒近年來,吉林省吉林市、浙江省杭州市、上海市金山區(qū)和江蘇省建湖縣等地區(qū),以及江蘇省揚州市的邗江地稅局、陜西省咸陽市秦都區(qū)的人事和勞動社會保障局等部門的公務員考核工作頗有成效,其經(jīng)驗值得借鑒。(一)規(guī)范考核機構從上述地區(qū)公務員考核工作的情況看,首先是領導重視。如吉林市人事局長高度重視公務員考核工作。2003年11月,人事局長親自率領6個縣(市)區(qū)的人事局局長和編辦主任到上海、杭州、深圳、廈門、無錫等地學習考察,探索完善考核制度的路徑。為了做好公務員考核工作,一些地區(qū)和部門設立了常設的公務員考核機構。如吉林省舒蘭市成立了由市委、市政府主管領導、組織部、人事局主要領導組成的考核委員會,考核委員會下設由人事局專人負責日常工作的辦公室。這些措施推進了公務員考核工作,并進而提高了整個政府機關的工作績效。(二)社會評價體系引進專家和社會公眾的評價,實現(xiàn)評價主體多元化,是提高考核效度和信度的重要措施。自2000年起,杭州市推出了“滿意單位”和“不滿意單位”的評選活動,由社會各界對市直單位的辦事態(tài)度、工作效率和服務質量進行投票。在此基礎上,2005年以來,實行對市直單位綜合考評,既包括組織內(nèi)部的考核、領導的評價,又有社會各界的評價,還包括專家的第三方評估,實現(xiàn)了考核主體的多元化。這種做法體現(xiàn)了對上負責和對下負責的有機結合,使考核與評比相結合,定性與定量相結合,提升了公務員考核的公信度和準確度。(三)考核指標的選擇近年來,上海市金山區(qū)將考核細化為一般考核、履職考核和誠信考核。一般考核主要針對工作業(yè)績,對工作有突出表現(xiàn)者實行加分制。履職考核取代了以往的述職考核,誠信考核主要針對工作中有失誠信者,這兩項考核都實行扣分制。陜西省咸陽市秦都區(qū)人事和勞動社會保障局的公務員考核,實行“三級動態(tài)管理”制度,即將單位年度責任目標和中心工作任務落實到人,逐月考核,根據(jù)考核結果實行動態(tài)管理,不同等次享受不同定分定值崗位獎金。針對以往考核指標過于籠統(tǒng)的問題,在考核標準上,將德、能、勤、績、廉區(qū)分為共性目標和崗位目標兩個部分,實行量化考核。其中,共性目標包括德、能、廉,著重考核公務員的政治立場、道德品質、工作作風、工作態(tài)度、事業(yè)心、廉潔從政、紀律性和出勤率等,滿分為40分。崗位目標主要包括勤、績,重點考核公務員的業(yè)務、技術、管理水平,勝任現(xiàn)職工作的能力,以及工作的數(shù)量、質量和效益,滿分為60分。(四)月報表表方面為了使考核工作取得實效,陜西省咸陽市秦都區(qū)人事和勞動社會保障局在公務員考核工作中,著重抓好五個環(huán)節(jié):一是細化、量化工作任務。在每月初,將當月的工作任務細化、量化到每位公務員,以增強月度考核的可操作性和客觀性。二是個人述職。每月末,每個公務員都要就自己一個月的工作情況進行述職。三是民主測評。在個人述職的基礎上,采取民主評定的辦法,評出月考核等次。四是領導小組審定。在個人述職和民主評定的基礎上,召開領導小組會議,認真研究民主評定的等次,以公務員的工作實績和現(xiàn)實表現(xiàn)排出順序,定出最后等次。江蘇省建湖縣針對一些機關平時考核流于形式、落不到實處的情況,在平時考核上力求有所突破。該縣普遍建立了平時考核手冊制度,記載公務員平時情況,由單位負責人每月進行考核評價。該縣主管公務員考核的部門還專門成立了九個考核小組,每月對全縣公務員集中進行一次動態(tài)考核,對表現(xiàn)較差、違紀違規(guī)的人員及時談話誡勉,努力做到防患于未然,并通過一系列措施,在全縣形成一個層級考核體系,以保證平時考核的正?；鸵?guī)范化。(五)落實考核結果,確保公開公正江蘇省揚州市邗江地稅局在公務員考核中提出,公務員考核,“不考則已,考就要動真碰硬”。例如,在季考中堅持“三個一”,即一個考核標準、一套考核班子和一把尺子衡量,避免考核中畸輕畸重和人為因素,保證考核的公開公正。此外,該地稅局還出臺了《黨風廉政建設責任追究辦法》和《行風執(zhí)法過錯經(jīng)濟責任賠償辦法》等,對所有人一視同仁,誰也沒有“豁免權”?？己撕?考核機構針對暴露的問題,一方面責成職能部門下發(fā)限期改正通告書,限改到位;另一方面對照考核結果,該獎勵的獎勵,該處罰的處罰,嚴格執(zhí)行考核紀律。這些措施有效地保證了考核機構的權威和考核工作的順利進行。三、完善公共服務評估體系的對策(一)部門的設置原則在制度設計上,不設專門的考核機構和人員主要是為了不額外增加機關的工作量,不使考核工作成為機關業(yè)務工作的阻礙,不增加機構和人員編制以及政府財政負擔。這些考慮都是合理的。但問題是由于考核機構和人員的非常設性,導致考核工作得不到應有的重視甚至無人負責。結合考核工作做得較好的地區(qū)和部門的經(jīng)驗來看,可以考慮在有條件的地區(qū)和部門盡量設立常設性的專門機構和人員負責考核工作。具體而言,1.在公務員數(shù)量達到一定規(guī)模、直接管理社會公共事務的部門,應設立常設性的專門機構并配備專門人員負責考核工作。2.在大量的人員較少的政府部門,則可以根據(jù)職責的相關性設立聯(lián)合的考核機構并配備專門人員。3.各機關的工作基本可以分為黨務工作、后勤保障工作和業(yè)務工作三大類,其中黨務工作和一部分后勤保障工作具有一定的相似性,業(yè)務工作和另一部分后勤保障工作則具有相異性。可以試行黨務工作和一部分后勤保障工作的考核由一定層級的政府部門集中統(tǒng)一進行,業(yè)務工作和另一部分后勤保障工作的考核分散進行。4.設立常設性的專門機構和人員負責考核工作也是解決評價主體甄選、培訓體系不完善的有效措施。5.關于考核機構在領導體制上的問題,應主要通過完善考核程序和考核方法的方式解決。因為科學合理的考核程序和方法可以使考核中的各方各負其責,從而也就理順了領導體制。(二)進行實施服務對象多元化當前,推進服務型政府建設特別需要實行公務員考核評價主體的多元化,尤其是切實引入有效的服務對象評價。具體而言,1.應切實加大服務對象評價所占的比重。只有加大服務對象評價的比重,使服務對象對相關公務員的“前途”有重大影響時,才能真正引起公務員對服務對象提供優(yōu)質高效服務的熱情。這里的“服務對象”既包括社會公眾,也包括機關內(nèi)部其他部門的公務員。2.針對服務對象評價的主要是單位和部門而不是公務員個人的問題,可以通過加強部門內(nèi)部工作情況記錄來解決。而且這也是加強公務員平時考核的一個有效措施。其實,“服務對象的評價常?；谧陨砝婕捌谩辈⒉皇侵匾獑栴},因為絕大多數(shù)公務員并不是僅為一個或者少數(shù)幾個服務對象服務的,應該相信大部分服務對象的評價還是公正的。3.實現(xiàn)評價主體多元化還應當充分發(fā)揮相關專家的作用。一方面,專家評價是實現(xiàn)評價主體多元化的一個重要組成部分;另一方面,應發(fā)揮相關專家在評價主體多元化及其他考核方案設計方面的積極作用。此外,各單位在考核細則制定和修改中要注意征求被考核者的意見,實行考核主體和被考核者的“雙向互動”,特別要注意維護考核細則的嚴肅性和穩(wěn)定性。完善考核糾錯機制的有效措施在于嚴格實行公務員的申訴控告制度。(三)考核指標的規(guī)范化在考核指標體系方面,近年來各地區(qū)各部門已經(jīng)進行了很多探索,有些地區(qū)和部門已經(jīng)探索出較好的符合自身實際的指標體系。當前的問題是,由于考核指標體系都是由各地區(qū)各部門分散制定的,所以一方面,總體看考核指標體系的規(guī)范化程度不高;另一方面,各地區(qū)各部門考核指標體系的成熟水平不平衡。解決這些問題的出路在于:1.應繼續(xù)提倡并要求各地區(qū)各部門繼續(xù)探索適合于自身實際的考核指標體系。2.公務員管理部門應對各地區(qū)各部門的考核指標體系進行及時總結,對典型的指標體系及其實施方式進行推廣。3.完善優(yōu)秀等次和基本稱職等次的評定辦法。在確定比例的基礎上,優(yōu)秀等次的名額可以進行一定的有條件浮動,這有利于各部門靈活掌握并調(diào)動公務員和部門的工作積極性?；痉Q職等次的評定關鍵是要明確基本稱職的評定標準,使其和稱職、不稱職區(qū)別開來。4.應抓緊制定并定期修改規(guī)范的職位說明書。即使進行機構改革,基本的職責和職位設置還是不變的,而且定期修改職位說明書可以克服這一問題。(四)要完善考核機制,把考核工作打造成基礎。在思這些方面的具體建議如下:1.各部門都有平時工作記錄,而且有些部門還有群眾舉報、紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督的記錄