我國存款保險制度的現(xiàn)狀與問題

我國存款保險制度的現(xiàn)狀與問題

金融脆弱性理論一直是金融理論研究的重要課題。早在20世紀初期,美國學者凡勃倫(Ueblan)就提出了銀行脆弱性理論。西蒙斯(Simons)從信貸機制本質上具有擴張沖動的角度,認為銀行系統(tǒng)在經濟擴張時有擴大信貸的沖動,過度的信貸導致了過度的投機行為,當經濟出現(xiàn)泡沫破裂時,公眾會對銀行系統(tǒng)產生懷疑,引發(fā)擠兌危機。米什金(HymanMinsky)則基于經濟學者馬歇爾、魏克賽爾、費雪等人的觀點,提出了金融脆弱性的概念,并闡述了貨幣信貸體系不穩(wěn)定的思想,認為金融體系的不穩(wěn)定及其危機爆發(fā)是經濟運行中的現(xiàn)實問題。斯蒂格里茨和魏斯(Stiglitz&Weiss)認為信息不對稱會使得金融結構越來越脆弱,風險的累積使得金融機構的資產負債狀況惡化,導致信貸收縮、貨幣供應減少,并伴隨著更多的道德風險和逆向選擇,引起投機和恐慌,最后引發(fā)金融危機。戴蒙德和戴威格(Diamond&Dybvig)等以金德爾伯格(Kindleberger)的太陽黑子論為基礎提出銀行恐慌模型和實際周期論,其認為存款人的提款行為取決于外部太陽黑子的出現(xiàn),而銀行擠兌的傳染性效應是內生的,因為存款人的行為依賴于對其他人的行為的預期,而預期的改變可能是任何原因(如太陽黑子)導致的,由此,戴蒙德和戴威格提出了中央銀行作為最終貸款人角色和建立存款保險制度的措施。上述這些理論思想實質共同反映了金融體系具有內生的不穩(wěn)定性。對于這種不穩(wěn)定性可能引發(fā)的危機,學者們也提出了各種有針對性的措施,其中最有代表性的是建立存款保險制度。按照國際存款保險機構協(xié)會(IADI)的定義:存款保險制度是指在銀行等存款機構喪失清償能力時,保障存款人使之免于存款損失及維持銀行體系穩(wěn)定的一種制度安排。事實上,在各國銀行業(yè)發(fā)展的歷史中,銀行擠兌以及銀行倒閉的案例確實層出不窮。為規(guī)避銀行擠兌或破產帶來的巨大風險,歐美一些國家如捷克、美國等早在20世紀初期就建立了全國性的存款保險制度。從各國實踐的情況看,存款保險制度在出現(xiàn)擠兌或銀行破產的情況時,對直接保障存款人的存款安全、提供安全的儲蓄環(huán)境、避免過渡擠兌以及銀行間傳染的風險、降低銀行破產清償對經濟及銀行體系的負面影響等方面具有重要作用。改革開放以后,我國銀行擠兌或倒閉的案例不斷出現(xiàn),基本都是由政府來承擔保護存款人利益的責任。但隨著我國金融市場改革的逐步推進,目前國內銀行業(yè)已經進入了轉型期:國有銀行逐步完成股份制改革后,國有獨資的局面已經改變,改制后股份制銀行的股東,不僅包括國資機構、民營資本投資者、中小投資者,還有境外的戰(zhàn)略投資者以及其他的投資者。在這種形式下,如出現(xiàn)銀行危機,仍采取由政府保障全部存款人利益的模式是否合適有待進一步深入研究。因此,本文在金融脆弱性理論的基礎上,結合有關存款保險制度的理論,分析我國存款保險模式的現(xiàn)狀,并提出未來建立存款保險制度的途徑。一、建立隱性存款保障制度按照金融穩(wěn)定論壇組織(FSF)的界定,存款保險制度發(fā)展至今,存在兩種制度形式:隱性存款保險制度和顯性存款保險制度。截至2006年6月,全球共有95個國家和地區(qū)已經建立了顯性存款保險制度,還有20個國家正在研究、計劃或準備實施,在已經實施存款保險制度的國家中,非洲8個,亞洲25個,歐洲42個,美洲20個。(一)存款保險的制度形式1.隱性存款保險制度存在的問題隱性存款保險制度是指在法律法規(guī)上未正式明確存款保險制度,但在銀行等金融機構出現(xiàn)擠兌或者破產清償時,政府會采取有關政策及措施,保障銀行的存款人及其他非存款債權人的利益。隱性存款保險制度的缺陷在于:一是制度設計上欠缺合理性、公平性。由于法律法規(guī)沒有明確銀行出現(xiàn)危機時,政府、銀行、銀行股東、存款人等各方的責任和義務,也沒有建立相應的存款保險基金,因此隱性存款保險制度的有關政策和措施,例如提供保險資金的多少、保險的范圍、保險的對象等,很大程度上取決于政府的決策,以及政府本身的財政狀況,也就是說銀行破產是否能得到資金援助還存在很大的不確定性,這在制度設計上是不合理的,不利于與政府關聯(lián)緊密的銀行發(fā)展存款業(yè)務,并且也使得其他銀行的存款人不能得到相似的安全保障,可以說,這種制度對于其他銀行及其存款人是不公平的。二是這種制度不利于維護銀行體系的穩(wěn)定運行,易于引發(fā)道德風險。由于銀行管理層預期在其發(fā)生危機時,政府將會提供援助,且解決風險的成本會轉嫁于政府及公眾,因此,會使得銀行管理層過多地開展高風險業(yè)務,這不利于銀行的穩(wěn)健運行,易于引發(fā)道德風險。2.建立和完善發(fā)揮政府、銀行的作用的存款保險制度顯性存款保險制度是指通過法律法規(guī)確立的存款保險制度,該制度的內容包括存款保險的投保機構、受保對象、資金籌集的方式,以及政府、銀行、銀行股東、存款人等在存款保險制度中的角色定位等。該制度的目的在于不僅確保銀行體系安全穩(wěn)定運行,而且在法律上規(guī)定了銀行出現(xiàn)危機時的清算程序以及允許破產銀行合法退出等。陳柳欽認為顯性存款保險制度的優(yōu)勢在于明確銀行倒閉時存款人的賠付額度,穩(wěn)定存款人的信心;建立專業(yè)化機構,有效地處置有問題銀行,節(jié)約處置成本;增強銀行體系的市場約束,明確銀行倒閉時各方責任等。(二)是否有限制的存款保險制度在理論界,許多學者對于存款保險制度的作用從不同角度進行了論證。Amable、Chatelain和Bandt在基于外生增長理論的迭代模型中,詳細闡述了存款保險在降低銀行不穩(wěn)定性、促進存款數(shù)量增加、增進福利增長和推動經濟發(fā)展方面的條件。Hoggarth、Jackson和Nier認為無限制地對存款人進行保護看似降低了銀行的擠兌風險,但實際上會付出更大成本;無條件存款保險制度的目的是在經濟體系和脆弱的銀行體系之間建立防火墻,但是實際上卻導致銀行體系更為脆弱;通過研究,他們得出的重要結論是有限制的存款保險制度比無限制的存款保險制度更能有效規(guī)避銀行危機的發(fā)生。DavidK.、EdgardoDenmaestri和FacundoMartin這幾位學者認為各國對存款保險制度所設定的四項目標是:維護金融體系穩(wěn)定、保障存款人、提高金融體系的競爭效率以及在處理金融危機時減少動用公共資金。從上可知,一方面,存款保險制度的作用不僅包括保護存款人的利益,還涉及到維護金融體系穩(wěn)定,提高處理危機的效率等;另一方面,存款保險制度也存在負面效應,應積極規(guī)避。這些結論對于我國今后設計存款保險制度是非常有益的理論支持,特別是有利于我們規(guī)避存款保險制度的負面效應。二、金融體系脆弱性的作用分析進入20世紀90年代以后,隨著金融體系在我國國民經濟中的影響逐步擴大,其內在不穩(wěn)定性所帶來的金融危機事件不斷涌現(xiàn),我國金融體系脆弱性的一面充分表露出來。從1997年開始,中國農村發(fā)展信托投資公司、海南省34家城市信用社、鄭州市城市合作銀行、海南發(fā)展銀行、廣東省國際信托投資公司、中國經濟開發(fā)信托投資公司、南方證券等先后十幾家各類金融機構出現(xiàn)擠兌、破產現(xiàn)象,給國家和社會帶來了極大的負面影響。(一)我國隱性存款管理制度的基本模式國內學者對于我國是否建立了存款保險制度,以及我國建立的存款保險制度的形式作了大量研究,基本都認為我國雖未建立顯性存款保險制度,但是隱性存款保險制度已實施多年。如劉端認為我國隱性存款保險制度在性質上表現(xiàn)為政府以信用擔保銀行的穩(wěn)健經營及個人存款的安全,也就是將銀行經營風險及存款償付風險轉移為政府承擔的國家風險。張建軍將我國隱性存款保險制度的基本模式總結為:以中央政府或地方政府的資金、人民銀行的再貸款等形式,確保銀行個人儲蓄存款本息的兌付等;以政府資金或人民銀行再貸款的方式對銀行等機構提供資金援助,以維持其資金流動性等。從我國處理金融機構危機事件的方式看,我國確實存在隱性存款保險制度,這種隱性存款保險制度的特征是政府主導,其適用范圍不僅涵蓋通常意義上的銀行機構,而且已擴展到信托業(yè)及證券業(yè)等非銀行性質的金融機構,具體實施由人民銀行組織辦理,存款保險的資金來源主要是財政資金、人民銀行再貸款或者國有銀行的貸款等,主要受保對象是以自然人為主,處理措施一般視危機的嚴重程度對金融機構相應地采取托管、撤銷、關閉等方式。(二)中國隱性存款保險的缺陷雖然我國實施了隱性存款保險制度,但從實際情況看,該制度存在諸多缺陷,不足以應對我國的金融脆弱性問題,具體表現(xiàn)在:1.儲備及人民提供的再貸款我國隱性存款保險制度的資金來源主要是國家的財政資金、外匯儲備及人民銀行提供的再貸款。近年來,從海南發(fā)展銀行破產到南方證券公司被清算,無不是由國家提供資金,清償最后的債務,這些金融機構的破產清算已經成為國家的沉重負擔。2.可能導致金融機構及其管理層形成慣性預期國家實施隱性存款保險制度,使得金融機構及其管理層無需為其經營不善、管理不力的行為承擔任何成本。因此,容易造成金融機構及其管理層形成慣性預期,認為對出現(xiàn)問題的金融機構,國家會提供資金支持,不會很輕易對其采取關閉的方式。由此導致引發(fā)嚴重的道德風險,而這種道德風險的逐漸累積,不利于整個金融體系的穩(wěn)健運行。3.地方性金融機構現(xiàn)行的存款保險機制,對國有大型金融機構和地方性金融機構實行的是不同的保障機制,即國有大型金融機構由中央政府實施保障,如四大國有銀行等;地方性金融機構主要由地方政府實施保障,如地方的農村信用社等。顯然,在提供存款保險資金方面,中央政府可以動用的資源要比地方政府多。由此,一方面會給存款人一個錯誤的引導,即錢存在國有大型銀行能得到更安全的保障;另一方面導致國有大型金融機構可能放棄穩(wěn)健經營的原則,從事風險過大的業(yè)務,促使國有大型金融機構和地方中小型金融機構之間的不公平競爭。4.隱性存款保險制度存在的弊端由國家實施隱性存款保險制度,客觀上使得政府和銀行等金融機構之間的關聯(lián)過于緊密,難以實現(xiàn)政企分離,因此,政府部門干預金融機構日常經營管理的現(xiàn)象常有發(fā)生,特別是影響銀行的信貸決策。雖然國家倡導金融企業(yè)建立自主經營、自負盈虧的現(xiàn)代公司治理結構,但在這種隱性存款保險制度下,實現(xiàn)這個目標還有較大難度。對我國實施的隱性存款保險制度,國內學者也從不同角度論證了其存在明顯的弊端:謝武平認為我國隱性存款保險制度的成本是以稅收或鑄幣稅的形式由公眾承擔的,沒有在政府、銀行、銀行股東、存款人等之間公平、合理地分配損失及處理風險的成本,使得銀行普遍缺乏提高經營績效的動力。潘建碩、周清杰和陳工孟等學者認為,最后貸款人政策缺乏科學嚴格的標準,不應獲援助的銀行卻可獲得緊急貸款,降低了公共資金使用效率。張玉玉認為我國隱性存款保險制度使政府財政負擔日益加重并影響財政政策和貨幣政策的獨立性及有效性。三、國內對建立金融體制的態(tài)度在我國金融改革不斷推進的過程中,國家已經認識到有必要建立存款保障機制。如國務院最早于1993年12月發(fā)布的《國務院關于金融體制改革的決定》中表明,允許經營不善的金融機構破產,其債權債務需盡可能平衡移轉,并需建立存款保險基金,保障社會公眾利益。1997年全國金融工作會議提出研究及籌建全國性中小金融機構的存款保險機構的構想。人民銀行在《2004年第3季貨幣政策執(zhí)行報告》中明確表示研究建立存款保險制度為人民銀行下一階段的六項貨幣政策措施之一。上述情況表明,國家一直在推動顯性存款保險制度的建立,但至今尚未真正落實該制度,探究其緣由,國內學者魏加寧的研究具有一定代表性:一是市場份額占很大比重的四大國有商業(yè)銀行由于有國家信用作為隱性擔保,對建立顯性存款保險制度的態(tài)度不夠積極;二是過去銀行監(jiān)管部門擔心設立存款保險制度會引發(fā)道德風險,因此態(tài)度比較慎重。目前,許多學者提出了建立我國顯性存款保險制度的設想。本文擬在結合有關學者觀點以及國外實踐情況的基礎上,提出我國建立顯性存款保險制度的路徑設想。(一)經營管理體制造成的道德風險建立存款保險制度首先要解決的問題就是我國銀行業(yè)的經營管理體制改革問題。林坤涌認為在國有銀行原有的二級委托代理制度下,由于所有權虛置及所有者虛位,不僅使剩余索取權與剩余控制權分離,并且使得銀行所有者不能有效監(jiān)管銀行經營者的經營行為,從而過度承擔風險,因此原有的經營管理體制造成的道德風險在銀行體系內不斷累積。從目前的情況來看,國家已經實施了重大的改革措施,主要的國有銀行已經實現(xiàn)了股份制改造(中國農業(yè)銀行尚在推進股份制改革)。未來,我國需要進一步推進銀行業(yè)經營管理體制的深化改革。(二)我國的存款保險制度從國外金融市場的發(fā)展經驗來看,大多數(shù)國家在具體建立存款保險制度之前,一般會先從法律法規(guī)上確認存款保險制度的地位,奠定存款保險制度的法律基礎和權威。如美國在1933制定了《格拉斯—斯蒂格爾法》,并根據(jù)該法建立了美國聯(lián)邦存款保險公司(FDIC),英國根據(jù)1979年的銀行法案,于1982年成立了存款保護委員會(DPB),日本于1971年公布了《存款保險法》,并設立了存款保險機構。目前,我國在關于存款保險制度的立法方面基本處于空白。盡管我國《商業(yè)銀行法》中有優(yōu)先支付、及時償還存款人本息的規(guī)定。但當商業(yè)銀行因經營不善、出現(xiàn)清償能力不足的情況時,是無力支付存款人本息的,而且這個規(guī)定對于償還方式、償還資金的來源也沒有作出規(guī)定。因此,有必要制定類似于西方國家的存款保險法的法律法規(guī)。(三)設立專門的存款保險機構顯性存款保險制度明顯的特征就是建立了專門的存款保險機構,并且通過法律法規(guī)的形式明確存款保險機構的法律地位。如美國的聯(lián)邦存款保險公司、英國的存款保護委員會等。因此,在制定存款保險的法律法規(guī)時