土地整理儲備中心項(xiàng)目的運(yùn)作模式及風(fēng)險(xiǎn)研究

土地整理儲備中心項(xiàng)目的運(yùn)作模式及風(fēng)險(xiǎn)研究

高等教育園區(qū)、物流園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等大型綜合開發(fā)項(xiàng)目一直是受許多市政府重視的新經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，積極為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)。政府成立的項(xiàng)目管理單位(高教園區(qū)建設(shè)管理辦公室或物流園區(qū)建設(shè)管理辦公室等)承擔(dān)這類項(xiàng)目的全部開發(fā)建設(shè)工作,但項(xiàng)目賴以存在的土地資產(chǎn)的開發(fā)權(quán)卻在土地整理儲備中心(簡稱土地中心)的手里,土地開發(fā)權(quán)責(zé)不一致的問題成為項(xiàng)目發(fā)展的障礙。項(xiàng)目管理單位對投資風(fēng)險(xiǎn)的控制原有土地政策下,土地所有權(quán)通常劃歸項(xiàng)目管理單位掌控,項(xiàng)目管理單位通過土地的出讓/出租或作價(jià)入股來獲取收益,收益的絕大部分歸項(xiàng)目管理單位所有,部分上繳上級財(cái)政。項(xiàng)目管理單位具備了進(jìn)行項(xiàng)目投資和運(yùn)營的資金基礎(chǔ),是以項(xiàng)目盈利為目的的管理。項(xiàng)目管理單位如果具備謀取部門利益的管理取向,就很難再兼顧項(xiàng)目對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者社會公益事業(yè)的影響。同時這種管理方式往往導(dǎo)致幾種不好的結(jié)果:一是項(xiàng)目管理單位在利益驅(qū)使下更看重自身贏利,難以完成政府通過項(xiàng)目建設(shè)帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo);二是項(xiàng)目管理單位出于謀求自身利益最大化的目的,往往把更好的項(xiàng)目資源劃歸己有,甚至在公開招標(biāo)選擇上,出現(xiàn)弄虛作假現(xiàn)象,造成項(xiàng)目壟斷,挫傷其他戰(zhàn)略投資者的積極性;三是項(xiàng)目管理單位在謀求自身盈利最大化的同時,往往會參與具體項(xiàng)目或多項(xiàng)目的投資,從而面臨投資失敗的風(fēng)險(xiǎn),一旦投資失敗,就會造成國有資產(chǎn)的損失,成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大包袱。這三種情況的出現(xiàn),是導(dǎo)致國內(nèi)大型綜合開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)常失敗的主要原因。正是看到了綜合開發(fā)項(xiàng)目管理的弊端,政府出臺了新的土地政策,土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)由土地中心掌控。新政策下,項(xiàng)目管理單位很難通過土地的出讓/出租或者作價(jià)入股來獲取收益,絕大部分土地收益都上繳財(cái)政,管理單位只留取基本的開發(fā)成本和管理費(fèi)用。在這種情況下,項(xiàng)目管理單位就失去了項(xiàng)目投資運(yùn)營的資金基礎(chǔ),只能采用不以盈利為目的的公共職能管理方式,該方式主要通過項(xiàng)目管理單位代行政府職能,進(jìn)行園區(qū)綜合管理。這種方式的不盈利性和政府代管性保障了項(xiàng)目對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用,同時也能做到公開、公平、公正地選擇建設(shè)開發(fā)商,因而確保項(xiàng)目能按政府要求進(jìn)行建設(shè)。政府主導(dǎo),土地開發(fā)的動態(tài)平衡從政府目標(biāo)來看,政府建設(shè)大型綜合性項(xiàng)目是借助項(xiàng)目的運(yùn)作推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而投融資體制改革決定了政府在項(xiàng)目上的直接投資將越來越少。因此,政府在此類大型綜合性項(xiàng)目上的操作思路,必然是以政府為主導(dǎo)。政府主導(dǎo)作用體現(xiàn)在項(xiàng)目的短期收益和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期收益上平衡,落實(shí)到土地層面上,就是要做到土地開發(fā)的動態(tài)平衡。按照現(xiàn)有的土地政策,土地的開發(fā)與出讓均由土地中心操作,但是大型綜合性開發(fā)項(xiàng)目的特殊性決定了土地中心并不適合操作此類項(xiàng)目的土地經(jīng)營。1.土地中心的日常職能和組織機(jī)構(gòu)功能缺失在新政策下,大型綜合性開發(fā)項(xiàng)目的土地經(jīng)營應(yīng)該由土地中心來操作。但是大型綜合性開發(fā)項(xiàng)目不同于一般的單一性項(xiàng)目,它關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,必須從全局的戰(zhàn)略定位考慮,項(xiàng)目的運(yùn)作更需要政府各個部門的配合,靠土地中心的力量是不夠的。項(xiàng)目運(yùn)作需要概念設(shè)計(jì)能力、規(guī)劃設(shè)計(jì)能力、融資能力、招商能力以及專業(yè)能力(如物流基地、高教園區(qū)管理)等,而土地中心的日常職能是土地的整理、儲備、出讓和管理,運(yùn)作大型綜合性項(xiàng)目顯然超出了土地中心的日常職能范疇。如果由土地中心來單獨(dú)進(jìn)行大型綜合性開發(fā)項(xiàng)目的土地經(jīng)營,勢必會給土地中心帶來兩方面的問題:一方面,這類項(xiàng)目涉及各部門之間的關(guān)系和項(xiàng)目建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃,土地中心本身難以駕馭;另一方面,項(xiàng)目運(yùn)作給土地中心提出的專業(yè)要求(如物流基地、高教園區(qū)等的專業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn))迫使土地中心必須專門成立特殊的辦事機(jī)構(gòu),這種專門辦事機(jī)構(gòu)所培養(yǎng)的核心能力在土地中心的常規(guī)工作中得不到利用,造成資源浪費(fèi),也給土地中心增加了人力、物力和工作量上的負(fù)擔(dān)。因此,土地中心并不是大型綜合開發(fā)項(xiàng)目土地的最佳操作機(jī)構(gòu)。2.項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃管理單位大型項(xiàng)目的操作需要具備多方面能力,并不是單個政府部門所能夠完成。在實(shí)際運(yùn)作中,政府往往成立由各相關(guān)部門組成的“管委會”來負(fù)責(zé)項(xiàng)目,以便于協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系,并在“管委會”下設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的戰(zhàn)略制定、項(xiàng)目規(guī)劃、土地的一級開發(fā)、招商和土地出讓以及項(xiàng)目的綜合管理等。這個辦公室就是前面所定義的項(xiàng)目管理單位的一種形式。在項(xiàng)目前期操作過程中,項(xiàng)目管理單位需根據(jù)項(xiàng)目定位進(jìn)行土地規(guī)劃條件的設(shè)計(jì)、土地一級開發(fā)的項(xiàng)目管理等。在招商過程中,該機(jī)構(gòu)要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況,研究行業(yè)特點(diǎn)、潛在投資者和行業(yè)的運(yùn)行規(guī)律,并根據(jù)項(xiàng)目的資金平衡情況和項(xiàng)目建設(shè)目的做出相應(yīng)的土地出讓方案。整個土地的經(jīng)營過程,名義上是土地中心履行職能,實(shí)質(zhì)上是項(xiàng)目的管理單位在進(jìn)行土地的操作。項(xiàng)目管理單位承擔(dān)著項(xiàng)目運(yùn)營管理的責(zé)任,也是大型綜合開發(fā)項(xiàng)目中土地經(jīng)營者的最佳選擇。3.土地中心對項(xiàng)目管理單位的授權(quán)委托土地中心和項(xiàng)目管理單位都屬于政府辦事機(jī)構(gòu),兩者的目標(biāo)是不矛盾的。由于土地中心掌控著土地的操作權(quán),而項(xiàng)目管理單位作為項(xiàng)目土地的操作者更為合適,土地中心可通過授權(quán)委托的方式委托項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作,即項(xiàng)目管理單位在項(xiàng)目的土地一級開發(fā)和招商出讓環(huán)節(jié)代理土地中心的職能。土地中心委托物流辦代理土地一級開發(fā)和產(chǎn)出的職能,并兼顧土地互通大岳咨詢公司最近運(yùn)作的一個物流基地項(xiàng)目就涉及到土地如何操作的問題。該物流基地要實(shí)現(xiàn)市里規(guī)劃物流基地和帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo),而且要實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)的資金平衡。因此,項(xiàng)目不但要根據(jù)物流用地的特點(diǎn)規(guī)劃物流用地,而且還要根據(jù)資金平衡的需要安排部分商業(yè)用地,在土地開發(fā)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃上也要合理安排。在招商方面,既要考慮引入的投資者符合物流基地發(fā)展戰(zhàn)略的要求,又要符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,還要使地價(jià)的出讓水平能夠達(dá)到預(yù)期效果。如此復(fù)雜的項(xiàng)目如果沒有專門的機(jī)構(gòu)來運(yùn)作并協(xié)調(diào)各方關(guān)系是不可能實(shí)現(xiàn)的。物流辦代表政府行使物流基地的建設(shè)和未來管理職能,但是物流辦沒有土地一級開發(fā)和土地出讓的權(quán)利。作為土地的掌控者,土地中心如果要實(shí)現(xiàn)這個項(xiàng)目,必然需要成立一個專門的機(jī)構(gòu)來滿足項(xiàng)目運(yùn)作的要求,而且還未必能夠協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。站在區(qū)政府角度,這顯然是資源的浪費(fèi),是無效率的。因此,大岳建議土地中心、委托物流辦代理土地一級開發(fā)和出讓的職能,并通過授權(quán)委托明確雙方的法律關(guān)系。這樣即滿足了政府的政策要求,同時兼顧了大型綜合開發(fā)項(xiàng)目的土地操作特殊性問題。這種操作方式使得項(xiàng)目中土地經(jīng)營的責(zé)權(quán)利得到統(tǒng)一,既調(diào)動了各方面的積極性,也理順了各方關(guān)系。大型綜合性項(xiàng)目的土地操作關(guān)鍵要把握好兩個方向:一是不能按照舊有的操作思路將土地作為項(xiàng)目的資產(chǎn)來經(jīng)營,這是新土地政策所不允許的;二是要認(rèn)識到大型綜合性開發(fā)項(xiàng)目具有的特殊性,決定了它不可能走常規(guī)的土地操作方式,而是要在政策允許的框架內(nèi)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新。土地中心將土地一級開發(fā)職能委托給項(xiàng)目管理單位后,就形成了明確的職責(zé)劃分:由項(xiàng)目管理單位代表土地中心對土地一級開發(fā)單位進(jìn)行管理,土地中心負(fù)責(zé)與土地一級開發(fā)單位簽訂合同并控