城市化進(jìn)程中城市規(guī)劃基本屬性的辨析

城市化進(jìn)程中城市規(guī)劃基本屬性的辨析

可以想象，未來20-30年將發(fā)生中國人類文化史上規(guī)模最大、影響最大的城市化運(yùn)動。由于中國特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和文化原因，這也是一個復(fù)雜的發(fā)展背景和最突出的限制和障礙。在我國城市化的發(fā)展過程中，僅僅依靠市場和民間的自發(fā)力量無法完全解決城市化所帶來的問題，必須運(yùn)用政府的行政權(quán)力，對市場和社會活動進(jìn)行必要的干預(yù)，這樣才能確保城市環(huán)境的有序發(fā)展，使社會各方的利益得以平衡?！爱?dāng)社會進(jìn)入了組織化的資本主義階段后，為避免團(tuán)體爭斗危及秩序，國家需要將它們吸納到體制中，讓它們在制定公共政策時發(fā)揮作用，同時接受國家的統(tǒng)一管理1?！?城市規(guī)劃的含義城市規(guī)劃作為政府社會政策的組成部分，是伴隨著城市化的發(fā)展而漸進(jìn)形成的，也隨著城市化發(fā)展的階段和需要，不斷地演進(jìn)和完善。反過來它也促進(jìn)和影響城市化健康、有序地發(fā)展。城市規(guī)劃可以理解為是一項政治、法律、經(jīng)濟(jì)和財政以及價值觀念的綜合活動。本文主要從城市規(guī)劃的基本屬性來做探討，筆者認(rèn)為城市的基本屬性應(yīng)該包括以下幾個主要方面：1.1．“兩化”的弱化趨勢社會城市規(guī)劃是政府的公共行政行為，其重要作用之一就是協(xié)調(diào)城市不同主體利益之間的矛盾，體現(xiàn)公共利益，實現(xiàn)社會公平的同時促進(jìn)社會效率。城市規(guī)劃是以社會的綜合最優(yōu)發(fā)展為目標(biāo)，并且更傾向于對社會弱勢群體和公益事業(yè)的保障。改革開放20多年來我國經(jīng)濟(jì)取得了高速發(fā)展，人民的生活水平普遍提高。但與此同時在我國也產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的利益分化和社會階層分化，而且這種分化有逐漸擴(kuò)大的趨勢。“改革開放促使中國社會階層發(fā)生結(jié)構(gòu)性的改變。原來的‘兩個階級一個階層’（工人階級、農(nóng)民階級和知識分子階層）的社會（簡單）結(jié)構(gòu)已經(jīng)被打破；各階層之間的社會、經(jīng)濟(jì)、生活方式及利益認(rèn)同的差異日益明晰化2。”“社會階層之間的社會、經(jīng)濟(jì)、生活方式及利益認(rèn)同的差異性的結(jié)果是對于社會目標(biāo)的分異，也就是對于發(fā)展方式認(rèn)識上的差異矛盾乃至沖突3?！彪S著我國城市快速增長的社會階層分化加深，將必然導(dǎo)致城市發(fā)展，尤其是城市建設(shè)中的利益群體、社會階層之間矛盾沖突的激化。例如在舊城改造、新區(qū)開發(fā)等城市建設(shè)過程中，以開發(fā)商代表的房地產(chǎn)商業(yè)利益群體；遷出居民利益群體；遷入居民利益群體；作為“管理”機(jī)構(gòu)的行政利益群體等等。在各個社會利益群體中又包含眾多分化的社會階層。這些利益群體、階層之間的矛盾沖突的激化必然會影響甚至阻礙城市的發(fā)展。因此，面對變化的城市社會結(jié)構(gòu)和城市增長中的社會矛盾，我國在城市規(guī)劃時必須給予高度重視。城市政府可以利用城市規(guī)劃這一手段來平衡、整合城市內(nèi)部的各利益團(tuán)體。若想達(dá)成這一點，城市規(guī)劃必須堅持公共利益這一基本屬性，在城市規(guī)劃中做到公正、公平、合理、有效。1.2城市規(guī)劃要完備城市規(guī)劃是政府行政行為，在規(guī)劃中關(guān)鍵是做到依法行政即依法規(guī)劃。城市規(guī)劃所要依靠的法律并不是孤立的幾個法律或規(guī)章條例，而是一整套完備合理的法律體系。“城市規(guī)劃法制建設(shè)首先應(yīng)反映計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的這種立法倫理的變化，從傳統(tǒng)的國家本位轉(zhuǎn)到保護(hù)公民、法人和社會團(tuán)體的合法利益上來，保證城市規(guī)劃的公正、公平和效率，這是規(guī)劃立法應(yīng)遵循的基本原則4?！蹦壳拔覈m然已經(jīng)初步建立起了城市規(guī)劃的法律體系，但是法規(guī)建設(shè)和實施的環(huán)境還不完備，其系統(tǒng)性、適應(yīng)性和可操作性存在不足，具體表現(xiàn)在法規(guī)體系、主干法內(nèi)容、相關(guān)法的銜接和整合以及法規(guī)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性等方面。只有建立完備合理的規(guī)劃法律體系，做到公正、公平和高效，城市規(guī)劃在編制過程中才能更好地表達(dá)民意，在實施過程中能夠得到民眾的支持而順利地執(zhí)行。由此可見城市規(guī)劃法律屬性的重要性。1.3城市規(guī)劃影響社會的多樣性城市規(guī)劃的開放屬性指的是城市規(guī)劃在編制和實施過程中必須接受民眾的參與和監(jiān)督。城市是人的城市，人是城市的主體，正因為有了人的參與和活動城市才變得鮮活，城市生活的多樣性正反映了整個社會的進(jìn)步和發(fā)展。公眾參與城市規(guī)劃意識的提高也是社會進(jìn)步的體現(xiàn)?！俺鞘凶鳛橐粋€藝術(shù)品，并不是一個或者一群規(guī)劃師的杰作，而是全體城市居民的共同創(chuàng)作5。”還有，城市規(guī)劃的編制和實施只有做到完全開放，接收民眾的參與和監(jiān)督，吸收和采納來自社會各個方面的意見和建議，才能真正做到協(xié)調(diào)、平衡、整合城市中各個利益團(tuán)體和階層的利益。這樣的城市規(guī)劃對于減少矛盾沖突，穩(wěn)定社會秩序具有非常積極的作用。因此，相對于上文的城市規(guī)劃的公共利益屬性來看，開放屬性也是城市規(guī)劃的基本屬性。1.4均權(quán)短缺與發(fā)展的矛盾日益突出未來20年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是我國發(fā)展的中心。城市是經(jīng)濟(jì)中心，城市發(fā)展為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)是第一任務(wù)，但是城市發(fā)展要走經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的新路子。這是因為，資源和環(huán)境的瓶頸制約日益強(qiáng)化，人均資源短缺與發(fā)展的矛盾日益突出。這就要求城市規(guī)劃在編制和實施過程中也必須堅持城市規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展這一基本屬性。在今天，堅持城市規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展屬性，需要在觀念和政策上切實按照資源短缺的硬約束來重新考慮城市發(fā)展。比如：實行循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)；加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和城市安全；珍惜用水和用地；在用地上，控制增量，盤活存量；切實保護(hù)生態(tài)等。城市規(guī)劃必須充分體現(xiàn)這些新的要求。新時期的以可持續(xù)發(fā)展為基本屬性的城市規(guī)劃應(yīng)該既是發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃，同時也是一種保護(hù)規(guī)劃，保護(hù)土地、水、以及文化等各種資源和能源，以求得城市的可持續(xù)發(fā)展。2政府行為應(yīng)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向相適應(yīng)改革開放20多年來，我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)。建立市場經(jīng)濟(jì)體制，并不意味著“市場”解決了所有問題，相反市場常常會“失靈”。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森所言：當(dāng)今沒有什么東西可以取代市場來組織一個復(fù)雜的大型經(jīng)濟(jì)。問題是，市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌。所以，要通過政府制度政策，糾正某些市場帶來的缺陷6。社會主義市場經(jīng)濟(jì)同樣需要政府對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)。然而，“政府也會失靈，并且其失靈的危害比市場失靈要大得多7?！闭惺菇?jīng)濟(jì)職能應(yīng)有必要限度，其經(jīng)濟(jì)行為必須與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。轉(zhuǎn)型期的政府必須具備轉(zhuǎn)型時期的政府行為特征。結(jié)合西方市場經(jīng)濟(jì)國家對科學(xué)規(guī)范政府行為的探索所得出的公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論，我國現(xiàn)階段的政府行為必須具備以下特征：“（1）有效的調(diào)控行為；（2）合理的規(guī)制行為；（3）完善的保障行為；（4）發(fā)展模式選擇行為；（5）嚴(yán)格的法制行為；（6）高效透明的執(zhí)行行為；（7）共管共治的善治行為；（8）健全的監(jiān)督行為8?！比欢?，在當(dāng)前城市規(guī)劃中，某些政府的行為并未完全體現(xiàn)出以上的8個特征，并且有些城市政府的觀念和行為甚至與城市規(guī)劃的基本屬性相矛盾。2.1房地產(chǎn)開發(fā)是城市發(fā)展的生財之道城市規(guī)劃是以社會的綜合最優(yōu)發(fā)展為目標(biāo)，并且更傾向于對社會弱勢群體和公益事業(yè)的保障。由于與政府的某些片面追求最大經(jīng)濟(jì)效益的行為不吻合，造成了在規(guī)劃建設(shè)和實施過程中，城市規(guī)劃價值目標(biāo)和規(guī)劃理念的偏差，經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)、混亂、無序的現(xiàn)象。我國現(xiàn)在正處于由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)型時期，從中央到地方各級政府的主要目標(biāo)仍然是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，市場機(jī)制自然而然地成為了各級政府大力提倡使用的手段。誠然，市場機(jī)制能夠優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)率，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的作用，但是在城市發(fā)展的過程中，如果完全依靠市場這只看不見的手的話，則風(fēng)險頗大?，F(xiàn)在，資本（包括房地產(chǎn)資本）影響城市發(fā)展的力量日益擴(kuò)大?？刂仆恋爻蔀榭刂瞥鞘邪l(fā)展的基礎(chǔ)。在一些城市，城市發(fā)展在聽從資本和規(guī)劃之間游移不定。往往是市場的力量導(dǎo)致城市向外“攤大餅”，市場的力量往往打破城市規(guī)劃的調(diào)節(jié)和控制。比如，在個別城市，居住用地的結(jié)構(gòu)不合理，商品房占用了城市的許多好地帶，甚至利用了風(fēng)景區(qū)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的四周；而經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠、位置也不好，等等。這正是由于個別政府輕視城市規(guī)劃作為公共政策調(diào)控手段，過度依靠市場的結(jié)果。在今天經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，貧富矛盾加大的城市矛盾當(dāng)中，政府必須使城市規(guī)劃真正成為國家對城市發(fā)展的調(diào)控手段。城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在城市公正、公平、和諧發(fā)展方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。在城市發(fā)展中，房地產(chǎn)開發(fā)己經(jīng)成為城市最為重要的生財之道。城市規(guī)劃這只“看得見的手”必須控制“看不見的手”，國家和政府的調(diào)控手段必須強(qiáng)而有力，只有這樣才能體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共利益屬性。2.2加強(qiáng)精細(xì)化的行政立法，規(guī)范城市規(guī)劃決策行為現(xiàn)在，在中國有些地方的現(xiàn)實情況是，城市規(guī)劃的編制完全聽命于城市政府非理性要求，地方土地賣完了就編制規(guī)劃或者換了領(lǐng)導(dǎo)就換一套規(guī)劃。政府在規(guī)劃決策中非程序化，主觀隨意性大。現(xiàn)在的一些城市政府決策者總想在任期內(nèi)做出一些政績，把實現(xiàn)任期目標(biāo)作為自己的基本價值觀。這種決策行為的短期性導(dǎo)致了其決策與城市總體規(guī)劃的矛盾，出現(xiàn)了一任領(lǐng)導(dǎo)搞一套規(guī)劃的現(xiàn)象。城市規(guī)劃是一項連續(xù)性極強(qiáng)的工作，不僅有近期目標(biāo)也有遠(yuǎn)期目標(biāo)，城市規(guī)劃需要?dú)v屆政府不斷地連續(xù)決策，其實施也需要較長時間完成。因此，城市規(guī)劃的編制和實施必須嚴(yán)格按照城市規(guī)劃的法律體系來執(zhí)行，要體現(xiàn)從傳統(tǒng)的國家政府本位轉(zhuǎn)到保護(hù)公民、法人和社會團(tuán)體的合法利益的立法倫理的轉(zhuǎn)變，只有這樣才能保證城市規(guī)劃的公正、公平和效率。在補(bǔ)充和完善城市規(guī)劃法律體系的過程中必須重視規(guī)劃決策的程序化問題，從規(guī)劃的編制到規(guī)劃的實施和評價監(jiān)督都應(yīng)有詳細(xì)的法律程序作為依據(jù)，并且要嚴(yán)格按照法律程序來執(zhí)行。只有這樣才能夠避免政府領(lǐng)導(dǎo)在決策過程中主觀意志的隨意性，確保城市規(guī)劃的連續(xù)性。因此，必須加強(qiáng)程序化的行政立法，規(guī)范城市規(guī)劃決策行為。目前出現(xiàn)的一些城市規(guī)劃的決策失誤在很大程度上是由于決策的非程序化造成的。加強(qiáng)城市規(guī)劃決策過程中的程序立法，是體現(xiàn)決策過程“公平、公正、公開”的有效途徑，從而有效避免“暗箱操作”，對提高行政效率、監(jiān)督城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)的行為，防止失職、越權(quán)、濫用職權(quán)以及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生都有重要作用。2.3政府推動公眾參與城市規(guī)劃的法律基礎(chǔ)從城市規(guī)劃的內(nèi)涵而言，規(guī)劃是一種必須以公眾利益為出發(fā)點的政府行為，更是一種公眾行為，公眾始終是服務(wù)的主體。因此，公眾參與在城市規(guī)劃中是不可缺少的內(nèi)容。政府進(jìn)行城市規(guī)劃時引入公眾參與是城市發(fā)展的必然，是城市服務(wù)的一項重要內(nèi)容。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，城市居民對城市規(guī)劃建設(shè)的參與意識高漲，公眾參與成為規(guī)劃工作中被廣泛關(guān)注的熱點。一些城市已率先在加強(qiáng)城市規(guī)劃中的公眾參與方面做出了有益的嘗試。如城市規(guī)劃公示制度、規(guī)劃聽證制度、法定圖則制度、政務(wù)公開制度等都收到了良好的社會效果。但是有些城市中，公眾參與城市規(guī)劃仍存在一些不足之處。例如：公眾參與規(guī)劃的普遍性不高，公眾參與規(guī)劃缺乏法律強(qiáng)制性和制度保障，造成參與的隨意性。由此可見，在一些城市當(dāng)中公眾參與城市規(guī)劃是非常有限的，某些政府并沒有建立起一個能夠保證公眾積極參與的長期開放的溝通渠道。城市規(guī)劃的公共性決定了這個溝通渠道的建立只能依靠城市政府來建立和規(guī)范。首先，政府應(yīng)該為公眾參與規(guī)劃提供制度上的支持。要將公眾參與納入規(guī)劃立法體系，確立公眾參與規(guī)劃的法定程序，通過法律保障公眾參與規(guī)劃的權(quán)力得以實現(xiàn)，并且要加強(qiáng)公眾參與的決策參與，為公眾參與規(guī)劃提供制度支持。其次，政府要積極同社會上的非政府組織、社會團(tuán)體等合作，有條件的可以合作建立一些專門的有助于公眾參與的非政府機(jī)構(gòu)。這些非政府機(jī)構(gòu)擁有一定的決策、管理權(quán)限和法律支持，組成人員由擁有各種知識背景的公眾包括法律專家、規(guī)劃人員和管理人員等組成，他們既來自基層，又有各自的專業(yè)知識，能對城市規(guī)劃提出各自關(guān)心的問題。最后，政府要積極發(fā)揮社區(qū)的作用，通過社區(qū)來推行自己的政策和主張，讓社區(qū)成為政府和居民溝通的橋梁。2.4忽視了城市發(fā)展的內(nèi)在要求—城市規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展屬性與某些城市政府極力做大城市規(guī)劃修編之間的矛盾城市是國家發(fā)展的主要基地，國家的很多大規(guī)模建設(shè)將繼續(xù)安排在城市。從目前情況看，一些城市政府出于加快城市發(fā)展的迫切愿望和城市財政的需求，在城市發(fā)展的規(guī)模上，往往要求更大一些，發(fā)展速度更快一些，有關(guān)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)也更高一些。有些要求甚至脫離實際，貪大求洋，好高騖遠(yuǎn)，求勝心切。這種急切的要求是與城市規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展屬性相矛盾的。21世紀(jì)的中國最主要的問題是能源問題。面對我國的能源危機(jī)，面對國家城市化的全面推進(jìn)、城市人口的增加、城市數(shù)量的增加、大規(guī)模的各種建設(shè)等等，從土地利用到建設(shè)安排，都要求城市規(guī)劃發(fā)揮應(yīng)有的作用。城市規(guī)劃既要滿足城市加速發(fā)展的需要，又必須體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略屬性的迫切要求。目前，一些地方政府在總體規(guī)劃修編中，存在著不顧客觀條件極力把城市做大的趨向。在當(dāng)前國家對土地開發(fā)控制比較嚴(yán)格的政策下，企圖爭取通過總體規(guī)劃編制對國家的控制政策有所突破，使大量批租土地合法化，這顯然是與中央一再強(qiáng)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的方針背道而馳的。有分析認(rèn)為，“1994年中央與地方實行分稅制，地方政府的財政約束變硬，地方稅收只能維持現(xiàn)有城市功能運(yùn)轉(zhuǎn)，而對于大多數(shù)城市政府來說，城市功能擴(kuò)張使其財政狀況入不敷出；維持城市功能擴(kuò)張所需要的支出，只能依靠土地市場，土地收益成為地方政府的主要收入。1998年住宅制度改革空前盤活了土地市場，于是地方政府競相賣地‘經(jīng)營城市’，城市土地需求呈爆炸式增長9?！痹谖覈?，許多城市公共財政并沒有一個可持續(xù)的穩(wěn)定可靠的來源，一些中小城市，依然面臨“吃飯財政”的窘?jīng)r。城市建設(shè)的資金，最主要的是靠土地出讓，也就是賣地的收入。在某種意義上，總體規(guī)劃修編已成為地方利益期待的突破口。這些城市政府把城市規(guī)劃的修編作為爭取土地，解決財政危機(jī)的重要手段，而忽視了對城市現(xiàn)有土地的集約利用。對于我國這樣一個人多地少、人地矛盾十分突出的國家而言，只有改變城市土地粗放利用的狀態(tài)，充分挖掘城市用地潛力，走內(nèi)涵式城市發(fā)展道路，才能“珍惜和合理利用每一寸土地”，合理地配置城市土地資源，使其達(dá)到時間和空間上的最佳綜合利用效益。而只有堅持可持續(xù)發(fā)展這一基本屬性的城市規(guī)劃才能真正做到這一點。3．科學(xué)發(fā)展政府行為黨的十六屆三中全會明確提出了“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀，要充分認(rèn)識城市的客觀發(fā)展規(guī)律，進(jìn)行科學(xué)、合理的城市規(guī)劃，促進(jìn)城市規(guī)劃有效實施，就必須樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，這是搞好城市規(guī)劃的靈魂和準(zhǔn)繩。城市規(guī)劃工作必須以科學(xué)的城市發(fā)展觀來指導(dǎo)，城市規(guī)劃的編制和實施管理必須以科學(xué)發(fā)展觀來衡量和檢驗。在城市規(guī)劃的過程中必須以科學(xué)發(fā)展觀對城市政府行為的規(guī)范加以引導(dǎo)。政府行為必須真正體現(xiàn)出以人為本，全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、