推進中越反洗錢國際合作的路徑與方法

推進中越反洗錢國際合作的路徑與方法

中越兩國在貿(mào)易、投資和文化方面進行了長期合作。中國東盟自由貿(mào)易區(qū)的強大推動，為雙方的共同繁榮和發(fā)展帶來了新的機遇。與此同時，跨境犯罪作為一種特殊的負面效應(yīng)，已成為制約兩國社會經(jīng)濟發(fā)展的“毒腫”。由于在政策體制、法制建設(shè)、金融治理等方面存在較大差異，目前中越兩國包括反洗錢在內(nèi)的金融合作還未全面系統(tǒng)展開。2011年11月底，越南起草了反洗錢法草案，凸顯出其預(yù)防和打擊洗錢違法犯罪的堅定決心。如何順勢而為加強中越兩國反洗錢合作，進而逐步深化與東盟各國反洗錢等金融合作，已成為中國、越南國家當前的緊迫任務(wù)。一、跨國犯罪條件對兩國政治金融穩(wěn)定和發(fā)展造成嚴重威脅在當前經(jīng)濟全球化和金融服務(wù)國際化的背景下，犯罪分子利用中越兩國地理位置毗鄰、海陸路交通便利、邊境線較難掌控、人員往來密切等特點，進行毒品、走私、賭博、洗錢、恐怖活動等跨國犯罪，對兩國政治金融穩(wěn)定和發(fā)展都造成了嚴重威脅。但是，僅靠一國的反洗錢努力是遠遠不夠的，中越邊境地區(qū)洗錢活動的嚴峻形勢決定了開展反洗錢國際合作的必要性。（一）雙邊貿(mào)易增長迅速2012年是《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》簽署10周年。在這10年當中，伴隨著中國—東盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)進程的逐步加快，中國與東盟之間貿(mào)易增長加快，經(jīng)濟融合加深，雙邊貿(mào)易額從2002年548億美元上升至2011年3629億美元，年均增長率超過20%。截至2012年上半年，中國與東盟雙向投資累計已接近930億美元。而中越雙邊貿(mào)易也從初期的不規(guī)范邊境買賣發(fā)展到目前多層次、寬領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作，據(jù)越南統(tǒng)計，中越雙邊貿(mào)易額從1991年3200萬元增至2011年400億美元，20年間增長1000多倍。目前，中國已成為越南的第三大貿(mào)易伙伴國。在深化區(qū)域經(jīng)濟金融合作的同時，作為一個全部由發(fā)展中國家成員組成的自由貿(mào)易區(qū)，也應(yīng)清醒認識到，相對于發(fā)達國家來說東盟成員國仍處于弱勢，還需有效應(yīng)對來自經(jīng)濟發(fā)展所涌現(xiàn)的各類金融風險和隱患，尤其是近年來中、越等友好相鄰國家跨境資金往來頻率、規(guī)模不斷擴大，跨境洗錢風險也隨之增加，因此加強兩國反洗錢監(jiān)管合作十分迫切。（二）邊境犯罪形勢的嚴峻性中越兩國邊境地區(qū)地理位置特殊，包括陸地邊境和沿海地區(qū)兩部分，陸地邊境線全長1020公里，海岸線全長1642公里，東連廣東，西接云南，北靠貴州，有百色、防城港、崇左3個邊境地級市的8個邊境縣與越南河江、高平、諒山、廣寧4省接壤，呈現(xiàn)出“山連山、水連水、高山大海、路路暢通”的自然格局。千里邊境線為跨境犯罪提供了天然便利，再加上邊境深山小路四通八達，邊境居民大多同屬一個民族，雙方比鄰而居，通婚、通商、往來密切，居民之間的交往頻繁難以控制，犯罪分子易利用兩國主權(quán)管轄范圍的限制以及對立法規(guī)定的不同而進行跨境洗錢。一直以來，中越邊境地區(qū)跨國毒品、走私等洗錢犯罪活動比較猖獗，為了逃避偵查打擊和獲取更大利潤，境內(nèi)外不法分子通常相互勾結(jié)，有組織犯罪明顯增多，集團化、職業(yè)化和智能化趨勢日益凸顯，致使打擊洗錢違法犯罪面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，實現(xiàn)兩國反洗錢協(xié)作，是聯(lián)合打擊跨國跨境洗錢活動的現(xiàn)實需要。（三）開展國際合作，強化國際競爭力從反洗錢合作的必要性來看，中、越等發(fā)展中國家更需要加快與反洗錢國際通行規(guī)則接軌，通過增強國際合作能力，爭取在國際反洗錢工作中獲得更多話語權(quán)，在國際各項事務(wù)中發(fā)揮更大作用。一方面，在社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟體制的培育過程中，對外開放和金融自由的不斷擴張在給中、越等發(fā)展中國家?guī)斫?jīng)濟利益的同時，必然伴生相對應(yīng)的負面效應(yīng)，艱難的利益調(diào)整和不健全的法制環(huán)境同時并存，洗錢分子易利用這些國家法律制度的不健全進行跨國洗錢活動。因此，中越兩國應(yīng)努力克服本國反洗錢能力的局限，開展廣泛的國際交流與合作，以免給犯罪分子帶來可乘之機。另一方面，近年來中越兩國一直致力于參與反洗錢國際合作以提升自身國際社會競爭力及影響力。目前，中國已經(jīng)簽署并批準了聯(lián)合國與反洗錢和反恐融資相關(guān)的國際公約，加入金融行動特別工作組（簡稱FATF）和區(qū)域性反洗錢組織，已成為FATF成員中第一個達標的發(fā)展中國家。越南雖然尚未出臺反洗錢相關(guān)法律法規(guī)，但是一直高度重視反洗錢國際合作，已成為亞太反洗錢組織的正式成員，曾出臺2010年至2011年國家反洗錢及反恐怖資助的行動方案，并同相關(guān)國家和組織簽署了20個關(guān)于打擊犯罪的雙邊協(xié)定，明確希望能在反洗錢領(lǐng)域加強與國際社會的合作，承諾充分實施反洗錢和反恐怖的國際準則。這些都向國際顯示了中國、越南政府參與國際打擊洗錢和恐怖融資犯罪活動的決心和信心。二、越南反洗錢合作的法律適用2011年11月，越南國家銀行起草了《越南社會主義共和國反洗錢法（草案）》（以下簡稱越南反洗錢法），本文結(jié)合《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱中國反洗錢法）相關(guān)規(guī)定，從反洗錢行政管理機制、反洗錢義務(wù)、反洗錢國際合作以及法律責任等四個方面對兩國反洗錢法律制度進行對比評析，以期為兩國開展廣泛深入的反洗錢合作開拓思路、指明方向。（一）反洗錢監(jiān)督管理反洗錢行政管理機制也稱反洗錢工作機制，是指一國確保防范和控制洗錢法律制度得以貫徹落實的組織安排的模式選擇，關(guān)鍵是確立反洗錢行政主管部門以及該主管部門與其他政府有關(guān)部門的關(guān)系。按照國際上通常做法，在反洗錢預(yù)防領(lǐng)域，一國至少要有兩個反洗錢工作機構(gòu)，一是指定或新設(shè)一個政府機構(gòu)負責全國的反洗錢行政管理工作；二是設(shè)立收集、分析和移送反洗錢信息的金融情報機構(gòu)。在大多數(shù)國家，金融情報機構(gòu)都隸屬于反洗錢行政主管部門，如中國、美國、加拿大、澳大利亞等。不同的是，越南尚未設(shè)立專門金融情報機構(gòu)，只是規(guī)定由越南國家銀行即中央銀行承擔收集、處理和移送有關(guān)洗錢行為信息。中越兩國反洗錢行政管理的共同之處在于通過反洗錢法確立了國內(nèi)的反洗錢監(jiān)督管理模式，具體包括：一是指定中央銀行作為國家反洗錢行政主管部門；二是政府有關(guān)部門、機構(gòu)在各自職責范圍內(nèi)履行相應(yīng)的反洗錢監(jiān)督管理職責；三是國家反洗錢行政主管部門、其他負有反洗錢監(jiān)督管理職責的部門和機構(gòu)應(yīng)當積極配合、相互協(xié)調(diào)，共同做好反洗錢工作。除此之外，越南反洗錢法還對“國家政府和總理的職責”進行了專門規(guī)定，明確由政府統(tǒng)一管理反洗錢及頒布反洗錢規(guī)范性法律文件、戰(zhàn)略，總理要指導政府機構(gòu)開展預(yù)防和打擊洗錢活動，并且越南國家銀行在政府實施國家統(tǒng)一管理反洗錢之前對反洗錢負責。（二）．明確了反洗錢工作的責任意識從國際比較來看，兩國反洗錢法基本能遵照FATF制定的國際標準，將金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)納入反洗錢義務(wù)主體范疇，并以國內(nèi)立法形式確認客戶身份識別、大額和可疑交易報告、保存客戶身份資料和交易記錄作為洗錢預(yù)防措施的三項基本制度，也是反洗錢義務(wù)主體必須履行的三項基本義務(wù)，符合近年來國際反洗錢立法的發(fā)展趨勢。但由于中越兩國具體國情不同，且越南國家反洗錢工作還沒有正式起步，因此在制定相關(guān)反洗錢措施時兩國仍有很大差別：一是越南盡可能照搬了FATF(40+9）建議框架，反洗錢法適用的范圍明確擴展到房地產(chǎn)、娛樂場所、賭場等非金融行業(yè)有關(guān)組織和個人，不同于中國在反洗錢法原則規(guī)定基礎(chǔ)上采取“從銀行業(yè)到整個金融業(yè)、再擴展到特定非金融機構(gòu)”循序漸進的覆蓋模式；二是越南反洗錢法設(shè)定了基本可疑交易標準，并區(qū)分銀行、證券、保險、有獎游戲領(lǐng)域和賭場等設(shè)定針對特定行業(yè)的報告標準，而中國反洗錢法目前只分別針對銀行、證券期貨、保險三個行業(yè)制定了可疑交易報告標準，并逐步推行以客觀標準為輔、主觀分析為主的工作模式（除支付機構(gòu)完全依靠人工識別外）。（三）金融情報體制按照國際慣例，各國參與反洗錢國際合作主要包括以下四個方面合作：加入并批準實施有關(guān)反洗錢國際公約；在對洗錢和恐怖分子籌資的調(diào)查、檢控和相關(guān)訴訟時，迅速、有效地提供最大范圍的司法協(xié)助和引渡；對等反洗錢主管機關(guān)之間的合作、金融情報中心相互交換與反洗錢有關(guān)的信息和資料等；參加國際或區(qū)域性反洗錢國際組織?？傮w來說，中越兩國都把加強反洗錢國際合作作為反洗錢法的重要內(nèi)容之一，從法律層面確立了國家開展反洗錢國際合作的基本原則和依據(jù)，以及中央銀行、司法部、公安部等國家機構(gòu)應(yīng)承擔的相關(guān)合作內(nèi)容與責任。具體包括：一是在平等互惠原則下，根據(jù)國家締結(jié)或參加的國際條約開展反洗錢國際合作；二是由反洗錢行政主管部門即國家中央銀行在其職責范圍內(nèi)，代表本國政府與有關(guān)國際組織、金融情報機構(gòu)開展反洗錢合作；三是涉及洗錢犯罪的刑事司法協(xié)助（包括凍結(jié)資產(chǎn)、引渡、法律援助等）由司法部門按照有關(guān)要求辦理。越南反洗錢法對國家參與反洗錢國際合作的專門規(guī)定，為中越兩國開展有效的反洗錢合作提供了堅實的法律基礎(chǔ)。（四）．法律責任規(guī)定過于統(tǒng)一從法學理論上講，法律責任一詞頗為復(fù)雜，這里的“反洗錢法律責任”是與法律義務(wù)相關(guān)聯(lián)，特指未履行反洗錢法規(guī)定的法定義務(wù)或責任，而應(yīng)承受某種不利的法律后果。中國反洗錢法按照國家一貫立法模式，即在一些條款較多的法律中，將法律責任列為單獨一個章節(jié)，分三個層次：首先規(guī)定了反洗錢行政主管部門（中國人民銀行及各級分支機構(gòu)）和國務(wù)院有關(guān)部門從事反洗錢的工作人員違反反洗錢法應(yīng)承擔的法律責任。其次對反洗錢義務(wù)主體（金融機構(gòu)、特定非金融機構(gòu)）及其高級管理人員、直接責任人不按規(guī)定履行各項反洗錢義務(wù)的行為分別規(guī)定相應(yīng)的法律責任，即采取“雙罰制”。最后，與《刑法》相銜接，規(guī)定違反反洗錢法規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。相反，越南反洗錢法并未針對反洗錢監(jiān)管主體、義務(wù)主體制定相對應(yīng)的責任條款，只是在草案第三十五條單設(shè)“違規(guī)處理”，籠統(tǒng)地規(guī)定了所有機構(gòu)若違反規(guī)定應(yīng)依法給予行政處罰，個人視違規(guī)行為性質(zhì)和嚴重程度依法給予紀律處分、行政處罰或追究刑事責任。越南對反洗錢相關(guān)法律責任的規(guī)定過于統(tǒng)一寬泛和籠統(tǒng)，勢必造成兩種危害后果：一是不利于規(guī)范本國反洗錢行政監(jiān)督管理行為，極有可能遭遇行政權(quán)力濫用的風險；二是不利于保護行政相對人的合法權(quán)益，影響反洗錢義務(wù)的正常履行。三、目前，中越反清洗合作的主要困難和不足（一）金融合作層級較低目前我國憑祥、東興等中越邊境地區(qū)城市都建立了轄區(qū)反洗錢聯(lián)席會議制度、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作制度，不斷加強邊境反洗錢工作合力，已與鄰近越南高平、諒山、廣寧等三省初步開展了一些有關(guān)經(jīng)貿(mào)、投資等金融領(lǐng)域的會晤，但合作層級較低。雖然中越兩國中央銀行的結(jié)算與合作協(xié)議約定雙方應(yīng)在干部培訓、經(jīng)驗交流、信息交換、指導商業(yè)銀行從事邊貿(mào)結(jié)算和打擊洗錢和假幣流通等領(lǐng)域進行合作，但目前兩國在反洗錢等金融監(jiān)管方面還缺乏深入地合作，已開展的金融合作也僅限于貨幣兌換和邊境貿(mào)易結(jié)算，尚未針對反洗錢工作建立溝通和協(xié)商的穩(wěn)定性制度安排。隨著中越兩國貿(mào)易、投資等各方面的交往增長迅速，跨境洗錢及恐怖融資風險亦不斷增加，當前中越反洗錢合作與發(fā)展已跟不上兩國經(jīng)貿(mào)往來增長的步伐。（二）法律上并不統(tǒng)一。兩國國受金融市場體系健全程度、金融機構(gòu)發(fā)展狀況、金融監(jiān)管政策等方面差異影響，目前中越兩國反洗錢發(fā)展極不均衡。一方面，主要是越南反洗錢工作相對滯后，未出臺正式反洗錢法、承認地攤銀行（又稱地下錢莊）合法性，沒有制定有關(guān)攜帶越南盾現(xiàn)鈔出入境的相關(guān)規(guī)定，客觀上為不法分子利用兩國法律規(guī)制的不統(tǒng)一從事邊境違法犯罪活動提供了可乘之機。另一方面，人民幣與越南盾都屬于不可自由兌換貨幣，雖然中越兩國都允許邊境地區(qū)商業(yè)銀行對外加掛兩國貨幣匯率牌價，但商業(yè)銀行加掛的匯率牌價還沒有在結(jié)算中起到主導作用。實際上由于兩國貨幣官方匯率形成機制的缺失，現(xiàn)行匯率一定程度上仍受邊境“地攤銀行”的操縱，直接導致兩國無法就預(yù)防和打擊洗錢違法犯罪等核心問題達成共識。（三）構(gòu)建情報共享機制，為洗錢犯罪提供信息支持按照FATF以及《聯(lián)合國反腐敗公約》制定的國際標準，成員國必須建立一個國家級中心，專門從事收集、分析、移交可疑資金交易，為打擊洗錢等嚴重經(jīng)濟犯罪提供情報支持。洗錢行為本身所具備的跨國、跨境特點也要求反洗錢行政調(diào)查必須具備極高的效率，以保證對洗錢違法犯罪活動的及時打擊，而要真正發(fā)揮反洗錢行政調(diào)查的有效性很大程度上取決于各國金融監(jiān)管部門、執(zhí)法部門以及其他負有反洗錢職責的部門之間的通力合作，包括國際反洗錢情報網(wǎng)絡(luò)的溝通和相關(guān)信息的交流，以及對各種可疑交易和資金往來的跟蹤監(jiān)測和國際協(xié)查等，因此，構(gòu)建情報共享機制顯得尤為重要。事實上，中國自2004年組建金融情報機構(gòu)——中國反洗錢監(jiān)測分析中心以來，一直致力于加強國際情報互換，逐步實現(xiàn)金融情報交流“互惠互利”，為打擊洗錢犯罪提供強有力的信息支持。但是，迄今為止，越南并沒有設(shè)置專門的金融情報機構(gòu)，只是在反洗錢法草案中明確由越南國家銀行代表本國與他國金融情報機構(gòu)開展合作，中越兩國受自身所處法律環(huán)境及相關(guān)條件限制，還未在查處、控制和預(yù)防中越邊境洗錢等違法犯罪活動上形成合力，跨國反洗錢情報共享機制缺失已成為制約中越兩國反洗錢深入合作的首要障礙。（四）邊境地區(qū)保障機制一是目前中越兩國在邊境地區(qū)互設(shè)金融機構(gòu)較少，盡管我國中國銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行等部分銀行已與越南相關(guān)銀行建立了代理行關(guān)系，且中國銀行在越南胡志明市設(shè)有分行，越南西貢匯商銀行也在南寧設(shè)有代表處，但兩國之間直接提供金融服務(wù)的金融機構(gòu)互設(shè)基本處于真空，制約了邊境金融機構(gòu)反洗錢工作的開展。二是由于人民幣幣值穩(wěn)定且升值空間大，因此深受過境邊民、客商歡迎，攜帶大額人民幣現(xiàn)金出入境現(xiàn)象屢見不鮮。雖2010年6月以來中越邊境（防城港、崇左、百色）三市開始允許中方商業(yè)銀行辦理跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點業(yè)務(wù)，但據(jù)廣西海關(guān)進口額和國際收支進口支付額的比對數(shù)據(jù)顯示，中越邊境城市貿(mào)易進口項70%以上仍不通過銀行辦理，而以民間結(jié)算方式為主，主要包括地攤銀行、交易雙方直接現(xiàn)鈔結(jié)算等，這些都使得大量跨境資金易游離于銀行反洗錢監(jiān)測分析范圍之外，加重了邊境地區(qū)反洗錢工作難度，同時也給洗錢等違法犯罪活動提供了更大的生存空間。三是大多數(shù)邊境口岸地理位置偏遠，民眾反洗錢意識不強，同時當?shù)卦O(shè)立的金融機構(gòu)本身技術(shù)手段滯后，反洗錢工作人員專業(yè)技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)也相對較低，在日益高端、復(fù)雜、智能化的洗錢違法犯罪面前，難以做到及時防范和應(yīng)對。四、中越反清洗合作戰(zhàn)略發(fā)展方向（一）建立健全邊境銀行合作機制中越兩國在已初步搭建的合作框架基礎(chǔ)上，整合兩國反洗錢和反恐怖融資資源，建立全方位、多層次、寬領(lǐng)域的反洗錢國際協(xié)調(diào)合作機制，對雙方反洗錢合作模式及近期、中期和遠期的目標、手段和方式進行規(guī)劃，并以協(xié)議形式確定下來。一是設(shè)立專門組織機構(gòu)。成立中越反洗錢國際合作機構(gòu)，由兩國分別選派國家反洗錢主管部門有關(guān)人員共同組成，負責組織、指導和協(xié)調(diào)雙方邊境地區(qū)反洗錢工作，聯(lián)合打擊跨境洗錢和恐怖融資活動。同時，自上而下構(gòu)建兩國鄰近城市（如我國廣西、云南與越南諒山、廣寧、老街等地）相應(yīng)層面間合作機制，并常設(shè)工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強兩國省級、邊境地市級以及縣級相應(yīng)監(jiān)管部門聯(lián)系與對話。二是建立定期會晤制度。中越兩國應(yīng)建立固定的會晤制度，進行定期信息互通、經(jīng)驗交流、可疑線索移交、案件協(xié)查等方面合作，就有關(guān)邊境地區(qū)反洗錢法制建設(shè)、管理政策差異進行討論交流，爭取在地攤銀行等反洗錢管理措施上達成基本共識，規(guī)范兩國反洗錢聯(lián)合行動，促進邊境地區(qū)反洗錢工作的深入開展。三是鼓勵邊境銀行自主合作。積極引導、鼓勵中越兩國邊境地區(qū)的商業(yè)銀行，尤其是城市、農(nóng)村合作金融機構(gòu)自主開展反洗錢合作，針對涉外客戶身份識別、跨境貿(mào)易可疑監(jiān)測等難點簽訂反洗錢合作協(xié)議，進一步探索加強合作的途徑和內(nèi)容。（二）合作的紐帶2012年2月FATF通過了新的《反洗錢、反恐怖融資和反擴散融資國際標準》（新版40條建議），對各國的反洗錢工作提出了更高的要求，因此，按照國際新標準進一步完善國內(nèi)反洗錢立法是擺在中越兩國面前的緊迫任務(wù)，也是實現(xiàn)跨境反洗錢合作的紐帶。一是作為FATF的正式成員國，中國理應(yīng)按照新版40條建議要求研究修訂一套既滿足國際標準又符合我國國情的反洗錢法律制度，增加防擴散融資、強化信息透明度、強化政治公眾人物審查、引入風險為本的反洗錢方法等國際要求，同時，結(jié)合當前國內(nèi)發(fā)展實際，對現(xiàn)金管理、大額和可疑交易報告、客戶身份識別等反洗錢配套規(guī)章中不合時宜的相關(guān)規(guī)定進行完善，強化條款的實用性和可操作性。二是越南雖然尚未加入FATF，但是充分實施反洗錢通行國際準則是反洗錢國際合作的前提，因此，應(yīng)盡快根據(jù)新版40條建議對反洗錢法草案進行充實修正，合理兼顧越南國情，摒棄不合國際標準條款，特別是在單設(shè)金融情報機構(gòu)、治理地攤銀行等方面同國際通行規(guī)則接軌，以實際行動兌現(xiàn)參與國際打擊洗錢和恐怖融資犯罪活動的承諾。（三）完善打擊洗錢及恐怖主義融資犯罪的司法協(xié)助協(xié)定司法協(xié)助主要包括引渡、涉外證據(jù)搜集、犯罪收益國際沒收及境外追償?shù)?，且國際沒收及境外追償也是跨國洗錢犯罪斗爭的最有效手段之一。一是中越兩國應(yīng)在平等互惠的基礎(chǔ)上，積極運用雙方已簽訂的刑事司法協(xié)助協(xié)定，拓寬有關(guān)打擊洗錢及恐怖融資犯罪領(lǐng)域的協(xié)作內(nèi)容，就配合境外凍結(jié)、引渡、追償?shù)群诵膯栴}達成共識，改變目前不法分子引渡困難、犯罪收益追討無果的局面。二是同為發(fā)展中國家，中越兩國政治文化、經(jīng)濟金融等體制具有同質(zhì)性，應(yīng)充分利用反洗錢國際平臺，發(fā)揮雙方已加入反洗錢國際公約、協(xié)定和國際組織作用，聯(lián)合中國—東盟區(qū)域其他國家倡議FATF增加關(guān)于發(fā)展中國家從發(fā)達國家追償本國犯罪分子境外贓款贓物的建議和指引，嚴厲打擊和遏制將犯罪資產(chǎn)轉(zhuǎn)移海外以及犯罪