違憲審查機(jī)構(gòu)的專門(mén)化與憲法委員會(huì)制度的比較德、法兩國(guó)違憲審查制度比較分析及其啟示

違憲審查機(jī)構(gòu)的專門(mén)化與憲法委員會(huì)制度的比較德、法兩國(guó)違憲審查制度比較分析及其啟示

4.3憲法審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和審查范圍。就審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問(wèn)題,德國(guó)憲法法院可以設(shè)置成從屬于最高人民法院的下屬法院。這與目前中國(guó)的法院體制安排可以相接洽。其對(duì)最高人民法院負(fù)責(zé),受最高人民法院監(jiān)督,獨(dú)立行使對(duì)違憲案件的受理和審查。這相對(duì)于在全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì),這無(wú)疑是一種進(jìn)步。因?yàn)?理論和實(shí)踐均證明,自我監(jiān)督往往等于沒(méi)有監(jiān)督。在具體的設(shè)計(jì)上,可以設(shè)置成高級(jí)、中級(jí)憲法法院。高級(jí)憲法法院負(fù)責(zé)審查法律的合憲性;中級(jí)憲法法院負(fù)責(zé)審查法規(guī)、規(guī)章、條例、命令的合憲性;在審查范圍上,可比德國(guó)憲法法院范圍更小,即只審查法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、命令的合憲性,而不涉及對(duì)官員的彈劾、罷免等問(wèn)題。以法治國(guó)是建設(shè)社會(huì)主義中國(guó)的重要手段。憲法是國(guó)家的根本大法,大量違憲現(xiàn)象的發(fā)生是對(duì)以法治國(guó)的褻瀆。以法治國(guó)需要建立相應(yīng)的違憲審查制度,更要借鑒先進(jìn)的違憲審查制度思想。從德、法兩國(guó)的違憲審查制度比較分析,我們不難看出德國(guó)的違憲審查制度有值得我國(guó)借鑒之處,同時(shí)也對(duì)建立我國(guó)科學(xué)的違憲審查制度有重要的啟示作用。憲法是一國(guó)的根本大法,它詳盡地規(guī)定了一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他各項(xiàng)基本制度,決定了一國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家性質(zhì),因而憲法的有效實(shí)施顯得尤為重要。違憲審查,或稱合憲性審查,是憲政的核心主題,其目的是讓各種國(guó)家權(quán)力,包括立法權(quán)在內(nèi)的活動(dòng)受到憲法的約束,以保障憲法作為根本規(guī)范的最高效力。違憲審查制度是指由有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他行政行為等進(jìn)行審查以就其是否違憲作出裁決的法律制度。隨著人們法律意識(shí)的提高,以及一系列違憲案件的發(fā)生,整個(gè)社會(huì)對(duì)建立違憲審查制度的要求非常迫切。當(dāng)前,違憲審查機(jī)構(gòu)的專門(mén)化,已成為西方違憲審查制度發(fā)展的趨勢(shì)。法國(guó)和德國(guó)是專門(mén)機(jī)構(gòu)違憲審查模式的典型代表。兩國(guó)同屬大陸法系,但由于歷史傳統(tǒng)、基本國(guó)情以及政治理念的不同,以法國(guó)為代表的憲法委員會(huì)制度和以德國(guó)為代表的憲法法院制度存在著諸多差異。通過(guò)對(duì)德、法兩國(guó)的違憲審查制度的模式、具體內(nèi)容中的較重要部分橫向比較尋找出兩國(guó)違憲審查的共性、本質(zhì),從而為構(gòu)建中國(guó)特色的違憲審查制度提供借鑒之處。1.憲法審查權(quán)是一種應(yīng)受制縱觀各國(guó)憲法,依據(jù)違憲審查的主體不同,大致可以將違憲審查制度分為以下四種模式:立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán);普通法院行使違憲審查權(quán);憲法委員會(huì)行使違憲審查權(quán);和憲法法院行使違憲審查權(quán)四類。法國(guó)和德國(guó)是專門(mén)機(jī)構(gòu)違憲審查模式的典型代表。兩國(guó)同屬大陸法系,但由于歷史傳統(tǒng)、基本國(guó)情以及政治理念的不同,以法國(guó)為代表的憲法委員會(huì)制度和以德國(guó)為代表的憲法法院制度存在著諸多差異。法國(guó)以憲法委員會(huì)作為違憲審查機(jī)構(gòu),各項(xiàng)法律在頒布以前都要提交憲法委員會(huì)作合憲審查;德國(guó)則以憲法法院作為違憲審查機(jī)構(gòu),它有權(quán)對(duì)法規(guī)進(jìn)行抽象審查和具體審查,此外還受理憲法控訴案件。從性質(zhì)上看,法國(guó)憲法委員會(huì)不屬于司法機(jī)關(guān),而是政治代表機(jī)構(gòu),德國(guó)憲法法院則具有純司法機(jī)構(gòu)性質(zhì)。1.1從法理學(xué)分析的角度來(lái)看。司法權(quán)的特征主要有二:其一是被動(dòng)性,即司法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)活動(dòng),實(shí)行“不告不理”原則;其二是普遍性,即任何公民或組織都有法定資格向行使司法權(quán)的機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)某一糾紛作出決定,判決給予某些法律保護(hù)的權(quán)利。法國(guó)憲法委員會(huì)進(jìn)行預(yù)防性審查,即各項(xiàng)法律在頒布之前都要提交憲法委員會(huì)審查,以裁決其是否符合憲法,這種違憲審查權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)家立法權(quán)而非司法權(quán)。德國(guó)憲法法院行使的違憲審查權(quán)正具備了上述司法權(quán)的特征。其一,憲法法院是在立法機(jī)關(guān)早已宣布法律生效之后才基于當(dāng)事人的訴訟確定有關(guān)法律是否合憲。其二,自然人及部分法人有權(quán)依法提起憲法控訴,體現(xiàn)了憲法法院司法權(quán)的普遍性。1.2從兩國(guó)憲法的規(guī)定中來(lái)看。法國(guó)1958年憲法規(guī)定,憲法委員會(huì)在組織上是和司法機(jī)關(guān)分開(kāi)的,不屬于司法機(jī)關(guān)。它不審理具體的憲法訴愿案件,并且對(duì)法律的監(jiān)督是事先監(jiān)督,即在法律通過(guò)之前就對(duì)法律是否合憲進(jìn)行審查。另外,總統(tǒng)行使非常措施時(shí),先應(yīng)咨詢憲法委員會(huì)的意見(jiàn)?？梢?jiàn),憲法委員會(huì)是一個(gè)充當(dāng)總統(tǒng)法律顧問(wèn)和咨詢性的政治機(jī)關(guān)。德國(guó)基本法規(guī)定,聯(lián)邦憲法法院享有司法權(quán)和管轄權(quán),《聯(lián)邦憲法法院法》進(jìn)一步確認(rèn):“聯(lián)邦憲法法院應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于所有其他憲法機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦法院。”1.3從違憲審查機(jī)構(gòu)的組成人員的身份來(lái)看。法國(guó)憲法委員會(huì)委員實(shí)行任命制,法國(guó)憲法委員會(huì)的組成人員與其說(shuō)是法官,倒不如說(shuō)是政治家更為確切。和法國(guó)不同,德國(guó)聯(lián)邦憲法法院由兩院組成,兩院法官產(chǎn)生實(shí)行選舉制,從組成人員的身份、資格來(lái)看,德國(guó)聯(lián)邦憲法法院具有名符其實(shí)的司法性質(zhì)。2.違憲審查方式法國(guó)憲法委員會(huì)的違憲審查方式只有一種,即抽象的原則審查。憲法第六十一條規(guī)定:“各個(gè)法律在公布前,可以……提交憲法委員會(huì)。”德國(guó)違憲審查制則顯得靈活豐富,其違憲審查方式有三類:抽象的法律法規(guī)審查、具體的法律法規(guī)審查、憲法控訴。從違憲審查方式看,法國(guó)憲法委員會(huì)是在法律正式頒布之前進(jìn)行文面審查,而不論其規(guī)定是否引起當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)糾紛,其裁決脫離司法實(shí)踐,不是基于法律問(wèn)題的判決,而近似于批準(zhǔn)或否決政府的決策,從而逐漸演化為帶有濃厚政治色彩的“第三議院”。德國(guó)憲法法院兼用抽象和具體的審查相結(jié)合以及事先審查和事后審查相結(jié)合的審查方式,同時(shí),通過(guò)憲法訴訟,使得到違憲侵害的公民得到必要的法律救濟(jì),從而使憲法在形式上實(shí)現(xiàn)了全方位的監(jiān)督。3.兩組的違憲審查制度的優(yōu)缺點(diǎn)從兩者的職權(quán)來(lái)看,法國(guó)憲法委員會(huì)管轄的主要是法規(guī)合憲性問(wèn)題及對(duì)一些政治問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)。德國(guó)憲法法院不僅管轄法規(guī)合憲性問(wèn)題,還包括機(jī)關(guān)之間、聯(lián)邦與州之間以及各州之間爭(zhēng)議以及選舉審查、彈劾案等,特別是發(fā)展了憲法控訴這種獨(dú)特的憲法審判方式。由憲法法院行使違憲審查權(quán)(德國(guó))的優(yōu)點(diǎn)在于:(1)既能受理公民的訴訟,以保護(hù)公民權(quán)利,又能行使抽象審查權(quán)。(2)兼具了議會(huì)審查和普通法院審查的優(yōu)點(diǎn),保障了違憲審查權(quán)的統(tǒng)一。其缺點(diǎn)在于:(1)和普通法院行使違憲審查權(quán)一樣,也有合法性和合理性的質(zhì)疑。(2)憲法法院不采用審級(jí)制度,很容易導(dǎo)致主觀斷案和草率斷案的現(xiàn)象發(fā)生。(3)主觀性較強(qiáng),易受政黨的政策影響。由憲法委員會(huì)行使違憲審查權(quán)的優(yōu)點(diǎn)(法國(guó))在于:(1)可以對(duì)法律進(jìn)行事前審查,一經(jīng)宣布違憲即被廢止,保證了法律的同一性,也就使的社會(huì)生活中不會(huì)存在已生效的法律是否違憲的問(wèn)題。(2)既避免了立法機(jī)關(guān)自己審查自己的尷尬,又防止了司法機(jī)關(guān)故意弄權(quán)的發(fā)生,維護(hù)了人民主權(quán)原則。但其缺點(diǎn)也存在,主要包括:(1)憲法委員會(huì)是政治機(jī)關(guān),政治傾向性強(qiáng),也就是主觀隨意性較大。(2)在操作層面也存在種種缺陷,主要是抽象審查,不利于保護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利;其次還包括事先審查的片面性和申訴權(quán)力的局限性。(3)一定程度上會(huì)阻礙社會(huì)的進(jìn)步和穩(wěn)定。比較這兩種形式,法國(guó)憲法委員會(huì)制度和德國(guó)憲法法院制度同屬于專門(mén)機(jī)構(gòu)違憲審查模式,但兩間在諸多方面存在很大差異。德國(guó)憲法法院兼有法國(guó)憲法委員會(huì)的特色和長(zhǎng)處,同時(shí)又有進(jìn)一步發(fā)展。德國(guó)憲法法院制度無(wú)疑是更為先進(jìn)和完善的違憲審查形式。特別是它注意到了憲法的實(shí)際效力問(wèn)題,有關(guān)訴訟需交權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)決定是非,這就為保護(hù)公民權(quán)利開(kāi)辟了一條特殊的道路。4.德國(guó)的憲法法院模式通過(guò)以上分析和比較,可以對(duì)違憲審查制度產(chǎn)生更為清晰和明確的認(rèn)識(shí),對(duì)于完善我國(guó)的違憲審查制度有很大的意義。4.1違憲審查的模式選擇。當(dāng)前,對(duì)于建立與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的違憲審查模式,學(xué)者們主要有以下幾種觀點(diǎn):立法機(jī)關(guān)審查制;專門(mén)委員會(huì)審查制;憲法法院審查制;司法審查制;設(shè)立憲法委員會(huì)和最高法院違憲審查并行的復(fù)合審查制;兩步走模式(第一步設(shè)立憲政委員會(huì),第二步設(shè)立憲法法院);憲法法院與人民法院法庭相結(jié)合的模式。但我們可以借鑒國(guó)外先進(jìn)的思想,探索更科學(xué)的切合我國(guó)實(shí)際的違憲審查模式。綜觀德、法模式,在模式的選擇上,德國(guó)的憲法法院制具備可借鑒性。主要基于如下原因:第一,從實(shí)踐的角度,建立憲法法院更能充分地行使違憲審查權(quán)。在中國(guó)目前的法律框架下,對(duì)違憲的監(jiān)督和審查權(quán)被授予全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。實(shí)踐證明,由于全國(guó)人民代表大會(huì)其本身并非常設(shè)機(jī)構(gòu),常務(wù)委員會(huì)在閉會(huì)期間履行的職權(quán)也非常多,因此這種權(quán)力實(shí)際上沒(méi)有被真正行使。第二,立法機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己是一種十分消極的行為,畢竟,從權(quán)力的制衡上來(lái)講,缺乏外來(lái)監(jiān)督的制度不可能長(zhǎng)期維持。第三,憲法法院的設(shè)立與我們目前的政治體制并不沖突,它并沒(méi)有否認(rèn)全國(guó)人民代表大會(huì)的最高地位。因此,德國(guó)的憲法法院模式極具吸引力,可以成為中國(guó)違憲審查發(fā)展的參考方向。4.2違憲審查程序的構(gòu)建。在程序的建立上,應(yīng)該建立一套切實(shí)可行的違憲審查程序。我國(guó)目前實(shí)行的程序是完全依照立法程序進(jìn)行違憲審查的做法,使違憲審查的啟動(dòng)、基本原則、審查及具體決定等實(shí)際上處于空白狀態(tài),缺少可操作性。比如,在違憲審查的啟動(dòng)方面,按照《立法法》規(guī)定,目前在我國(guó)只有公權(quán)力機(jī)構(gòu)(如國(guó)務(wù)院,人大,法院,檢察院)才能提出審查要求,而我國(guó)的普通公民只有違憲審查的建議權(quán),而不能直接提出違憲審查的訴訟。公民提出的