對我國排污收費制度的思考

對我國排污收費制度的思考

可持續(xù)發(fā)展是人類社會發(fā)展的必然前提。環(huán)境政策的工具是實現(xiàn)各國社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段。環(huán)境政策工具的類型主要包括:命令—控制工具(Command—andControl;即CAC)和基于市場的經(jīng)濟激勵工具。命令—控制工具通過政府的公共權(quán)力采取禁止、限制、許可證制度、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證制度等方式來控制環(huán)境質(zhì)量,行政許可審批制度是其最主要的工具。基于市場的經(jīng)濟激勵工具并不制定明確的污染控制水平或方法來規(guī)范人們的行動,而是通過市場信號對行為決策加以引導(dǎo)。排污收費制度作為環(huán)境治理的經(jīng)濟工具,實行污染者付費原則,是減少污染排放、防止環(huán)境惡化的有效工具。與命令—控制工具相比,排污收費制度的優(yōu)勢在于控制污染成本的有效性和對環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的激勵,利用企業(yè)追求利潤最大化的動機為減少污染排放量提供動力,使污染治理變被動為主動,起到治本的作用。2007年我國主要污染物排放量首次實現(xiàn)雙下降,化學(xué)需氧量排放量比2006年下降3.2%,二氧化硫排放量比2006年下降4.7%。(1)究其原因在于根據(jù)《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》,國家對化學(xué)需氧量、二氧化硫兩種主要污染物實行排放總量控制計劃管理,計劃到2010年,全國主要污染物排放總量比2005年減少10%。為達(dá)到此目標(biāo),2007年環(huán)保督察部門對全國9000多個新開工項目開展了環(huán)保專項清理檢查,對不符合環(huán)評要求的1194個項目依法予以嚴(yán)肅處理,否決或暫緩10家企業(yè)84億元的上市融資申請,暫停10市、2縣、5個開發(fā)區(qū)和4個電力集團的環(huán)評審批。(2)由此可見,我國現(xiàn)行污染治理仍以命令—控制工具為主,如何發(fā)揮我國排污稅費制度的應(yīng)有作用是目前亟待解決的問題。一、臨時庇古稅解決環(huán)境污染的弊端環(huán)境污染的外部性造成了環(huán)境資源配置上的低效率與不公平,這促使人們?nèi)ピO(shè)計一種制度規(guī)則來校正這種外部性,使外部成本內(nèi)部化。英國經(jīng)濟學(xué)家庇古認(rèn)為當(dāng)存在環(huán)境污染等外部不經(jīng)濟現(xiàn)象時,其產(chǎn)品的私人邊際成本小于社會邊際成本,從私人角度看是贏利的,但從社會角度看卻是虧損的,這一矛盾不可能靠市場力量解決,需要政府采取措施把社會成本納入企業(yè)的生產(chǎn)成本。國家應(yīng)該征收調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為的“庇古稅”,解決私人邊際成本與社會邊際成本不一致的問題,通過改變價格信號來影響污染者的生產(chǎn)和消費行為,促使企業(yè)和個人減少污染排放。基于庇古稅理論設(shè)計的環(huán)境稅,其效果被西方國家尤其是OECD國家所證實。瑞典自1991年開始按照環(huán)保要求進(jìn)行稅制改革,增加了針對CO2、SOx(硫的氧化物)和NOx(氮的氧化物)的征稅,僅一年時間就使二氧化硫的排放量降低16%,目前瑞典燃油中硫的含量比法定標(biāo)準(zhǔn)還要低40%左右,輕油中硫的含量平均都在0.1%以下。(3)荷蘭水污染稅征收20年來使1990年的水污染物排放量較1969年相比減少了48.2%。(4)挪威1991年引進(jìn)的二氧化碳稅使燃燒工廠的二氧化碳排放量降低了21%。(1)在丹麥,征稅后由于對無危害廢物的垃圾填埋成本翻倍,在1987~1993年間,家庭垃圾減少了16%,建筑垃圾減少了64%,其他各方面的廢物也均減少了22%。(2)美國多年來對二氧化碳征稅極大地刺激了新能源的開發(fā)和使用,在汽車數(shù)量不斷增加的情況下使二氧化碳的排放量比70年代減少了99%,一氧化碳減少了97%,二氧化硫減少了42%,懸浮顆粒物減少了70%。(3)以上實踐說明,征稅可以使污染物排放量大幅下降且效果持續(xù),庇古稅政策對環(huán)境保護(hù)的作用十分顯著。二、《侵權(quán)責(zé)任法》對排污收費制度的改革我國的排污收費制度始于1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》中對超標(biāo)排污收費所做的原則性規(guī)定。1982年國務(wù)院制定《征收排污費暫行辦法》,對征收排污費的目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、加收和減收條件、費用管理和使用辦法等作出規(guī)定,開始對工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放的廢水、廢氣和廢渣征收排污費。2003年國務(wù)院頒布《排污費征收使用管理條例》,國家發(fā)展和改革委員會、國家環(huán)?？偩值炔课C發(fā)《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》,對排污收費制度進(jìn)行了改革。我國主要污染物排放量、排污費收入情況見表1。從表1數(shù)據(jù)看,我國主要污染物排放量從2000~2007年呈上升或持平趨勢,廢氣中的二氧化硫排放量累計增長了24%,廢水排放量累計增長了34%,廢水中化學(xué)需氧量排放量和廢氣中煙塵的排放量在這8年中有增有減,趨勢在大體持平中略有下降。與此同時,2007年的排污費收入是2000年的3倍。排污費的大幅增長一方面是由于加強征管,另一方面也說明了污染的加劇。根據(jù)世界衛(wèi)生組織2006年公布的報告,在全球空氣污染最嚴(yán)重的10個城市排名中,有包括北京在內(nèi)的7個中國城市。其中,山西省的太原市名列第一,是世界上空氣污染最嚴(yán)重的城市。在實行環(huán)境統(tǒng)計的300個中國城市當(dāng)中,70%處于或超過大氣環(huán)境質(zhì)量三級標(biāo)準(zhǔn),目前中國已經(jīng)有七成城市不適合居住。同時,2005年瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟論壇期間正式對外發(fā)布的評估世界各國(地區(qū))環(huán)境質(zhì)量的“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”顯示,在全球144個國家和地區(qū)中,中國位列第133位。三、中國污水處理廠關(guān)閉的原因(一)環(huán)境污染治理成本偏低按照庇古稅的設(shè)計,若要有效地約束環(huán)境污染行為,其稅率應(yīng)高到能夠產(chǎn)生激勵作用的程度。我國現(xiàn)行的排污費收費標(biāo)準(zhǔn)是上世紀(jì)80年代制定的,雖然在2003年進(jìn)行了調(diào)整,但依然遠(yuǎn)低于目前的治污成本,僅為污染治理設(shè)施運轉(zhuǎn)成本的50%左右,某些項目甚至不到污染治理成本的10%。這種偏低的環(huán)境資源價格,既沒有反映資源的稀缺程度,也沒有反映環(huán)境治理成本和資源枯竭后的退出成本。例如目前我國二氧化硫排放量收費標(biāo)準(zhǔn)為0.63元/千克,而火電廠煙氣脫硫平均治理成本為4元~6元/千克。(1)由于污染的治理是一項投資大、見效周期長的工程,企業(yè)作為“經(jīng)濟人”出于對自身經(jīng)濟效率的考慮,會將治污成本和排污費進(jìn)行比較,選擇較少的支出方案。因為排污費標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于治理成本,造成私人成本低于社會成本,對企業(yè)的行為產(chǎn)生了逆向調(diào)節(jié)作用,變相地鼓勵生產(chǎn)者排污,形成從“積極治理污染”轉(zhuǎn)向“消極繳費排污”的反激勵局面。污染物生產(chǎn)者寧肯繳納排污費也不愿花資金引進(jìn)環(huán)保技術(shù)和治污設(shè)備來治理污染,有的企業(yè)即使建有治污設(shè)備也處于半開半停甚至完全關(guān)停的狀態(tài)。排污收費標(biāo)準(zhǔn)偏低是排污收費政策設(shè)計的重大缺陷,它導(dǎo)致了政策結(jié)果與目標(biāo)的背離。(二)污染物征收稅費根據(jù)庇古稅的原理,征稅是治理外部性的方法,只要排放了污染物,就會給環(huán)境造成損害,需要對其征收稅(費)。而現(xiàn)行排污費征收范圍狹窄,排污收費存在政策無法干預(yù)的“真空”。1.企業(yè)在消費領(lǐng)域污染嚴(yán)重外部性不僅存在于生產(chǎn)領(lǐng)域,也同樣存在于消費領(lǐng)域。如消費者使用含磷洗衣粉,造成對水的污染,以及汽車排放的尾污收費對象僅限于企事業(yè)單位,不包括居民和其他團體,致使在消費領(lǐng)域產(chǎn)生的污染得不到政策的有效控制。以廢水為例,排污費對總量占半數(shù)以上的生活廢水束手無策,對排污總量的控制自然顯得力不從心,同樣的問題也出現(xiàn)在廢氣和垃圾的治理上。2.收費對象的選取即使是對占總數(shù)不到一半的工業(yè)廢水,排污費的征收也沒有完全覆蓋。排污收費制度的收費對象主要是大中型企業(yè),而對第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)的排污收費由于涉及面廣、監(jiān)控難度大,只在部分地區(qū)實行。但在現(xiàn)實中,正是這些不計其數(shù)的小煉油廠、小化工廠、小造紙廠才是造成環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)住?.硫和其他類物目前排污費的收費項目僅限于廢水、廢氣、固體污染物、噪聲、二氧化硫等五大類113項。以廢氣為例,排污費以煙塵和二氧化硫收費為主,至于工業(yè)廢氣、機動車尾氣、噪音等污染則收費很少,而一氧化碳、二氧化碳、氟利昂、放射性物質(zhì)等污染物根本就未被列入收費項目。(三)污水是地方行政費用的一部分，收取的附加費不足1.“小行為”“行為因素”帶來的治理難題與生產(chǎn)領(lǐng)域的外部性相比,消費領(lǐng)域的外部性具有分散的特點,單個消費者的消費活動似乎對環(huán)境的影響是微不足道的,但無數(shù)消費者的同樣行為和消費活動將給環(huán)境造成巨大的損害,故西方環(huán)境學(xué)界將這種單個消費者的消費外部性稱為“微小行為的暴行”,(2)給治理帶來了很大的難度。目前我國排定,而目前在一些地方主要依靠企業(yè)自報,申報數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、真實性難以保證,謊報、瞞報現(xiàn)象較為嚴(yán)重,在實際征收過程中,少繳、欠繳、拖繳現(xiàn)象甚為普遍。管理部門并沒有形成一視同仁的強有力的懲罰性機制,反而造成了誰先投入先治理、誰的生產(chǎn)成本就提高、競爭力就降低,“誰治理,誰吃虧”,“少繳費,多排污”的局面。在一些地方,由于排污收費的公示、稽查制度執(zhí)行不到位,使得排污費在征收過程中缺乏部門監(jiān)管而流于形式。2.企業(yè)自身建設(shè)支出占污染源治理資金的比例在實際工作中,由于政府工作不透明,對于所征排污費的用途不公開,所以很多環(huán)保部門不同程度地存在著自身建設(shè)支出擠占污染源治理資金的問題,一些環(huán)保部門甚至將全部排污費用于自身經(jīng)費支出,如人員經(jīng)費、辦公費等。這也是導(dǎo)致企業(yè)不積極交納排污費,群眾監(jiān)督積極性不高的原因之一。3.治理污染、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟發(fā)展的政策和工作滯后從征收方看,由于GDP是考核地方政府官員的政績指標(biāo),導(dǎo)致一些地方政府認(rèn)為治理污染、保護(hù)環(huán)境的政策和工作會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。片面的發(fā)展觀、政績觀成為排斥排污費征收的內(nèi)在動力,進(jìn)而加劇了排污費征收的隨意性,“協(xié)商收費”、“人情收費”現(xiàn)象時有發(fā)生。四、中國污水處理廠改革措施和建議(一)影響征管權(quán)的因素從保護(hù)環(huán)境的目的而言,如果制度設(shè)計恰當(dāng),排污稅和排污費兩種制度具有完全同等的效用,兩者之間并無絕對的優(yōu)劣區(qū)分。OECD國家對于環(huán)境收費與環(huán)境征稅并未作出嚴(yán)格區(qū)別,即OECD國家的排污費與排污稅是基本等價的,其前提是對排污費的管理征收與稅收一樣具有剛性。從西方國家環(huán)境稅費制度的實踐來看,歐洲國家偏向于適用環(huán)境稅制度,而美國更偏向于采用環(huán)境費制度。影響稅費選擇的因素主要是征收對象的特點、征收管理的難易程度、征收單位的能力等。稅收的特征決定了征稅可以在很大程度上減少排污費征收中所出現(xiàn)的“尋租”行為和地方保護(hù)現(xiàn)象,進(jìn)而消除由于權(quán)威性差、剛性不足、征收阻力大而出現(xiàn)的任意、惡意拖欠、漏繳現(xiàn)象。此外,由于污染而導(dǎo)致的環(huán)境問題很多時候是跨區(qū)域的,并非地方政府所能控制,需要更高一級政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。因此,環(huán)境污染的治理需要采用強制性程度較高的法律制度的形式。排污收費制度只是一種行政法律制度,立法上僅由規(guī)章確立,執(zhí)行時只是單個行政部門行使權(quán)力,最多只能在本轄區(qū)內(nèi)行使職責(zé),對于大范圍的環(huán)境問題則缺乏強制性和權(quán)威性。但收費制度也有其優(yōu)點,原因在于“費”的簡便易行。稅收制度一旦建立就必須遵從稅法的相關(guān)規(guī)定,這難免會導(dǎo)致排污稅制度不適應(yīng)社會生活變動的要求。相對于剛性的排污稅制度而言,排污費制度在有些情況下更適用于社會轉(zhuǎn)型時期的環(huán)境保護(hù)。就我國的情況而言,從重點污染源和易于征管的課征對象出發(fā),排污稅的課征范圍應(yīng)暫定為排放各種廢水、廢氣(煙塵)和固體廢棄物的行為。而對于數(shù)額較小、稅源不穩(wěn)定的項目采取排污收費。但需要說明的是,排污收費項目也應(yīng)加大征收的力度,增強征收的剛性。(二)提高排污稅費率在企業(yè)追求利潤最大化或費用最小化條件下,如果排污收費標(biāo)準(zhǔn)高于污染治理成本,企業(yè)將設(shè)法削減污染物排放以節(jié)省費用從而增加利潤,所以應(yīng)盡可能地將排污收費標(biāo)準(zhǔn)提高到實現(xiàn)預(yù)期排放目標(biāo)的邊際治理成本水平,從而激勵企業(yè)進(jìn)行污染治理。排污稅(費)率的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)就是“企業(yè)采用污染削減技術(shù)的成本低于因污染環(huán)境而承擔(dān)的納稅負(fù)擔(dān)”。盡管我國2003年實施的新的排污費管理辦法實行排污總量收費和多因子收費并提高了收費標(biāo)準(zhǔn),排污費從2004年起大幅