中國古代的郡縣制與分封制

中國古代的郡縣制與分封制

中國古代社會的地方行政體制采取了兩種形式：征收制度和征收制度。從西周開始實行的分封制,至秦統(tǒng)一中國后被郡縣制取代。但在秦以后的歷代王朝中,分封制又以與西周分封制不同的形式長期延續(xù)下來。與此相聯(lián)系的關于分封制與郡縣制的爭論也經(jīng)久不息,從秦漢到明清,成為一個眾說紛紜、莫衷一是的永恒話題。本文擬就分封制與郡縣制三次大的爭論,談談這場爭論的實質及其沒有得出結論的原因。一、“以有侯王”為目的—秦統(tǒng)一后的“廢封建”之爭分封制與郡縣制第一次大的爭論發(fā)生在秦統(tǒng)一后。秦始皇二十六年(前221年),針對秦統(tǒng)一后建立什么樣的地方行政體制問題,秦始皇讓大臣們進行討論。以丞相王綰為代表的大多數(shù)官僚認為:“諸侯初破,燕、齊、荊地遠,不為置王,毋以填之。請立諸子,唯上幸許?！?《史記》,卷六,《秦始皇本紀》)廷尉李斯獨駁眾議,他說:“周文武所封子弟同姓甚眾,然后屬疏遠,相攻擊如仇讎,諸侯更相誅伐,周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統(tǒng),皆為郡縣,諸子功臣以公賦稅重賞賜之,甚足易制。天下無異意,則安寧之術也。置諸侯不便?！?《史記》,卷六,《秦始皇本紀》)秦始皇不顧群臣的反對,堅決支持李斯的主張,他說:“天下共苦戰(zhàn)斗不休,以有侯王。賴宗廟,天下初定,又復立國,是樹兵也,而求其寧息,豈不難哉!廷尉議是?！?《史記》,卷六,《秦始皇本紀》)這次爭論的結果是“分天下以為三十六郡”,在全國范圍內用郡縣制取代了分封制。分封制與郡縣制都有存在的合理性。西周之所以實行分封制,是由當時的歷史條件所決定的。周族是我國西北部的一個新興民族,它聯(lián)合許多方國滅商。為了鞏固新建立的西周政權,不得不實行分封制。一方面承認當時邦國林立的現(xiàn)狀,另一方面用分封同姓子弟、異姓姻親的方法來屏衛(wèi)周王室。分封制是把宗法血緣關系與政治關系緊密結合起來的政治體制。周初的大分封不僅從根本上解決了武王以來殷人復辟的問題,而且把最可靠和最有力量的親屬分封到最要害的地區(qū),鞏固了新生的政權。因此,分封制在當時的歷史條件下是行之有效的制度。但是,在分封制條件下,周王室與各諸侯國的關系,主要靠宗法血緣、姻親紐帶和周王室的威望與實力來維系。隨著時間的推移,分封之初的宗法血緣關系逐漸淡化。這樣,維系周王室與各諸侯國的關系主要靠周王室的實力。當周王室強大時,各諸侯國尚能臣服;當周王室衰微時,各諸侯國就會出現(xiàn)不服之勢,割據(jù)一方,與周王室抗衡。一旦周王室對各諸侯國失去了控制,則各諸侯國便成為一種離心力量,周王室與各諸侯國之間以及各諸侯國之間的矛盾沖突必然加劇,整個社會呈現(xiàn)出無序狀態(tài)。春秋戰(zhàn)國時代的歷史證明,西周那種宗法血緣與政治關系互補型的國家形態(tài)——分封制已失去了存在的根據(jù)。人們?yōu)榱俗陨淼纳?必須對它進行改造,并作結構性的整體轉換,使之向純粹的以地緣關系為基礎的政治社會過渡,否則新的穩(wěn)定的社會秩序就無法建立。這就是當時的大趨勢,而郡縣制正是順應這種大趨勢創(chuàng)造并選擇的一種新的國家管理方法。秦統(tǒng)一后,首要考慮的是用何種手段控制這個版圖遼闊的大帝國。秦始皇獨許李斯推行郡縣制而否定王綰等人提出的分王子弟的建議,固然出于集權的需要,同時也是接受歷史教訓。秦始皇加強皇權的個人意志與歷史發(fā)展的大趨勢互相吻合,因此,郡縣制的推行如順水行舟,沒有遇到任何阻礙。二、關于分封制的認識由于秦朝是一個短命的封建王朝,因此,秦朝實行郡縣制的合理性受到后人的懷疑。踵秦之后的西漢帝國懲戒亡秦孤立之敗,部分恢復分封制,實行郡國并行的雙軌制。但是,隨著諸侯王勢力的不斷強大,逐漸形成了與漢中央政府抗衡的割據(jù)勢力。從文帝開始,采納賈誼“眾建諸侯而少其力”(《漢書》,卷四十八,《賈誼傳》)的建議,將諸侯王國剖分化小。景帝時,晁錯建議對諸侯王采取更加強硬的“削藩”政策,結果引起吳楚七國之亂。景帝派太尉周亞夫等率軍很快平定了這次叛亂,并下令取消諸侯王在其封國內的治民權,削減諸侯王的官屬,從此,諸侯王實際上變成“惟得衣食租稅,不與政事”(《漢書》,卷十四,《諸侯王表》序)的封君。武帝時,實行主父偃的“推恩”政策,又作“左官之律”,設“附益阿黨之法”,諸侯王勢力進一步受到打擊。武帝以后至東漢末,盡管保留著郡國并行的雙軌制格局,但分封制的性質卻發(fā)生了根本的變化。分封制在政治上已不起任何作用,形式上存在的王國和侯國已形同郡縣。但是,分封制又不能完全廢除。因為歷代大多數(shù)皇帝都信任自己的家族成員,把他們視為鞏固統(tǒng)治的屏藩。又由于皇位惟一合法繼承人是太子,而其他家族成員無不覬覦皇位。為了安撫同姓子弟,避免禍起蕭墻,皇帝又不得不分封同姓子弟為王侯。因此,分封制作為調節(jié)皇家內部矛盾、優(yōu)待宗室和功臣的工具,一直延續(xù)到明清。曹魏時期,雖然分封宗室為王,但史稱“封建侯王,皆使寄地空名,而無其實。王國使有老兵百余人,以衛(wèi)其國。雖有王侯之號,而乃儕為匹夫”(《三國志》,卷二十,《武文世王公傳》評注)。宗室曹有感于此,曾上書《六代論》,追述周以下六代興亡的歷史,公開為分封制辯護。目的是讓曹魏統(tǒng)治者吸取歷史教訓,加強宗室子弟的權力,從而鞏固曹魏政權。但是,當時司馬氏已掌握了曹魏的軍政大權,復興曹魏宗室已不可能。所以,曹的上書并沒有引起任何反響。晉時陸機又著《五等論》,也要求恢復古代的分封制,他認為實行分封制可以“使萬國相維,以成磐石之固;宗庶雜居,而定維城之業(yè)”(陸機:《五等論》)。司馬氏代魏以后,鑒于曹魏宗室孤弱的教訓,大力加強宗室諸王的權力。西晉諸王不僅掌握封國中的行政大權,而且控制部分軍隊。西晉分封諸王的目的本來是為了藩衛(wèi)皇室,但后來隨著統(tǒng)治集團內部矛盾的發(fā)展,諸王大都卷入了爭奪皇權的競爭。惠帝時發(fā)生的“八王之亂”嚴重削弱了中央集權,最終導致了西晉的滅亡。經(jīng)過魏晉南北朝長達四百多年的分裂割據(jù),至隋唐時期,國家又恢復統(tǒng)一局面,中央集權制度進一步鞏固和發(fā)展,與此相應的郡縣制已實行幾百年,分封制的殘余形式雖然亦長期保留,但在政治上已不起什么大的作用。因此,唐初關于分封制和郡縣制的爭論幾乎是一邊倒,力主分封者僅蕭一人而已,而魏征、李百藥、顏師古等人皆主郡縣制。貞觀初,唐太宗問蕭:“朕欲長保社稷,奈何!”曰:“三代有天下所以能長久者,類封建諸侯以為藩屏。秦置守令,二世而絕。漢分王子弟,享國四百年。魏晉廢之,亡不旋跬。此封建之有明效也?！?《新唐書》,卷一百,《蕭傳》)唐太宗讓群臣討論分封之事。魏征以為:“若封建諸侯,則卿大夫咸資俸祿,必致厚斂。又,京畿賦稅不多,所資畿外,若盡以封國邑,經(jīng)費頓闕。又,燕、秦、趙、代俱帶外夷,若有警急,追兵內地,難以奔赴?！?《資治通鑒》,卷一百九十三,《唐紀九》)李百藥上《封建論》,認為周代實行分封制數(shù)世之后,即出現(xiàn)“王室浸微,始自藩屏,化為仇敵。家殊俗,國異政,強凌弱,眾暴寡”的現(xiàn)象,導致“春秋二百年間略無寧世”;同時指出“祚之長短,必在天時,政或盛衰,有關人事”(《舊唐書》,卷七十二,《李百藥傳》)。顏師古也認為“古今異俗,文質不同”,所以大舉分封,不僅“于理不合”,而且“制度難成”,故封國不宜過大,“間以州縣,雜錯而居”,“使各守其境,而不能為非,協(xié)力同心,則足扶京室”,對諸王“為置官僚,皆一省選用,法令之外,不得擅作威刑”(顏師古:《論封建表》,《全唐文》卷一四七)。唐太宗聽取群臣的意見,雖然也分封了一些王侯,但他們沒有治民權,僅衣食租稅。自從秦統(tǒng)一后在全國范圍內確立郡縣制以來,分封制雖然在西漢初和西晉曾兩次部分恢復,但已經(jīng)不是政治的主流。實行郡縣制已經(jīng)成為大勢所趨,這是與君主專制的中央集權政治密切相關的。但是,歷史上封建王朝的治亂興衰又給古人造成了某種錯覺。秦朝廢封建、行郡縣,二世而亡,而周朝實行分封制,享國八百載。實際上,實行郡縣制或分封制與國祚的長短沒有直接的必然的聯(lián)系。秦朝二世而亡不在于實行郡縣制,而是由于秦的暴政。柳宗元在《封建論》中指出秦“有理人之制而不委郡邑是矣,有理人之臣而不使守宰是矣,郡邑不得正其制,守宰不得行其理,酷刑苦役而萬人側目,失在于政,不在于制”(柳宗元:《封建論》)。秦以后,兩漢基本上實行郡縣制,國祚前后長達四百年,而西晉曾恢復分封制,國祚并不長,唐朝完全實行郡縣制,享國近三百年。實行郡縣制或分封制與國家治亂的關系,也是雙方爭論的一個焦點問題。曹、陸機等人認為分封制有利于國家的治理。陸機說:“五等之君,為己思政;郡縣之長,為吏圖物。”分封制下的國君,由于是世襲制,因此“知國為己土,眾其我民,民安己受其利,國傷家嬰其病。故前人欲以垂后,后嗣思其堂構,為上無茍且之心,群下知膠固之義”。而在郡縣制下,民無常主,官無常人,為了功名利祿,“侵百姓以利己者,在位所不憚;損實事以養(yǎng)名者,官長所夙慕也。君無卒歲之圖,臣挾一時之志”(陸機:《五等論》)。柳宗元則認為“天下之道,理安斯得人者也。使賢者居上,不肖者居下,而后可以理安。今夫封建者,繼世而理,繼世而理者,上果賢乎?下果不肖乎?則生人之理亂未可知也”。而實行郡縣制,地方長官“有罪得以黜,有能得以獎。朝拜而不道,夕斥之矣。夕受而不法,朝斥之矣”(柳宗元:《封建論》)。分封制的各國諸侯由于實行世襲制,很可能因子孫不肖而給生民帶來災難?？たh制的地方行政長官由于實行選舉制,雖然也可能因用人不當而給生民帶來災難,但要相對小一些,因為郡縣制的官員是非世襲的,可以隨時調動或免職。因此,從行政體制上看,郡縣制與分封制相比較,是進步的,有利于國家的治理。實行郡縣制或分封制與私天下、公天下的關系,又是雙方爭論的另一個重要問題。曹說:“三代之君,與天下共其民,故天下同其憂。秦王獨制其民,故傾危而莫救。”(曹:《六代論》)也就是說分封制是公天下,郡縣制是私天下。李百藥則指出,“設官分職,任賢使能”,這也是“共治”而非“獨治”(《舊唐書》,卷七十二,《李百藥傳》)。柳宗元也認為殷周實行分封制是不得已而為之,“夫不得已,非公之大者也,私其力于己也,私其衛(wèi)于子孫也。秦之所以革之者,其為制,公之大者也,其情私也,私其一己之威也,私其盡臣蓄于我也。然而公天下之端,自秦始”(柳宗元:《封建論》)。這就是說,分封制是私天下,而郡縣制是公天下,并由秦首創(chuàng)。實際上,自夏商周三代以來,家天下(即私天下)已經(jīng)成為中國古代社會一個牢不可破的傳統(tǒng)。所謂家天下,即國家成為王或皇帝一家一姓的私有物。秦統(tǒng)一后,秦始皇說:“朕為始皇帝,后世以計數(shù),二世、三世至于萬世,傳之無窮?！?《資治通鑒》,卷七,《秦紀二》)既然王或皇帝把天下視為自己的私有財產,自然想方設法永遠保住這份家業(yè)。在分封制條件下,周天子一方面以嫡長子繼承形式保持天子世代獨尊地位,另一方面分封同姓子弟和異姓姻親為諸侯國君,與之共治天下。在郡縣制條件下,首先確認皇帝具有至高無上的權力,國家各級政府和大小官員都是皇帝的辦事機構和家奴,不過是在為皇帝一家一姓管理私人家業(yè)。因此,分封制和郡縣制都是為王或皇帝的“私天下”服務的。“封建、郡縣,皆所以分土治人,未容遽曰此公而彼私也”(《文獻通考》,卷二百六十五,《封建六》)。郡縣制并沒有改變皇帝以天下為私的根本性質。古人沒有從本質上認清分封制和郡縣制的實質,所以此公彼私的爭論始終沒有結果。三、關于分封制與郡縣制北宋以后,中央集權進一步加強,郡縣制已經(jīng)成為歷史定式。宋太祖趙匡胤為了加強皇權,不僅層層削弱地方的權力,而且剝奪朝廷大臣的權力,造成“一兵之籍,一財之源,一地之守,皆人主自為之”,“百年之憂,一朝之患,皆上所獨當,而群臣不與”的局面(《宋史·太祖紀》)。至明清兩朝,中央集權的統(tǒng)治達到了登峰造極的地步。明太祖朱元璋取消三省,廢除宰相,由六部分管全國政務,直接對皇帝負責,真正是天下事無大小皆決于上。隨著中央集權向極權的發(fā)展,作為中央集權產物郡縣制的弊端開始顯露出來。集權制容易忽視地方利益與需要,失去因地制宜的效果。集權制層層節(jié)制,地方官員惟上是從,例行公事,態(tài)度消極,行政效率低。高度集權帶來的直接嚴重后果是國力的衰弱。北宋建立不到幾十年就出現(xiàn)積貧積弱的局面,最后被北方游牧民族金朝滅掉。南宋偏安江南半壁河山,又被蒙古族所滅。龐大的明帝國竟被新興的滿族推翻。這些現(xiàn)象不能不引起一些思想家的反思。因此,至明末清初,關于分封制與郡縣制的爭論又掀起第三次高潮。顏元、李剛主等力倡恢復古代的分封制,這實際上是行不通的,持這種觀點的人是極少數(shù)。多數(shù)人在肯定郡縣制的前提下,也指出郡縣制的弊病。如顧炎武認為:“封建之失,其專在下;郡縣之失,其專在上。”(顧亭林:《郡縣論》,載《顧亭林詩文集》)。這就是說,分封制是地方分權,郡縣制是中央集權,二者各有利弊。這說明這個時期關于分封制與郡縣制的爭論已上升到一個新的高度,即從分權與集權的高度去認識分封制與郡縣制。明末清初的思想家們?yōu)閳D找出一種新的模式來代替已經(jīng)陳舊的制度。他們跳出加強皇權的狹小天地,不把分權和集權放到絕對對立的兩極,而像黃宗羲所說“欲去兩者之弊,使其并行不?！?黃宗羲:《明夷待訪錄·辟方鎮(zhèn)》),即兼采分封制與郡縣制兩者之長處,使其并存互補,以期達到振興國家之目的。顧炎武提出一個折中方案:“寓封建之意于郡縣之中”,即“尊令長之職,而予之以生財治人之權,罷監(jiān)司之任,設世官之獎,行辟屬之法”(顧亭林:《郡縣論》,載《顧亭林詩文集》),即加強地方政府權力,調動地方官員積極性,利用他們的“小私”以成天下之“大公”。王夫之在《讀通鑒論》中指出:分封制的出現(xiàn)有其歷史的合理性,郡縣制取代分封制也是大勢所趨,并已實行了兩千多年。分封制和郡縣制雖各有利弊,但分封之害要大于郡縣之害。黃宗羲從限制君主極權出發(fā),提出“復方鎮(zhèn)”,使方鎮(zhèn)與州縣并行,把中央的部分權力下放給方鎮(zhèn),使其有分治之權,在政治、經(jīng)濟、軍事方面各有其權,各負其責。這樣既可限制過分膨脹的君主權力,又可以防止封建割據(jù)之害。但是,由于歷史條件的限制,他們不能完全跳出分封制與郡縣制的框架,提出一種新的地方行政制度。綜觀歷史上關于分封制與郡縣制的爭論,原因是復雜的,多方面的。首先,應當認識到分封制與郡縣制都有其存在的歷史合理性,并各有利弊,不能絕對地判定孰劣。分封制與郡縣制都是君