論中國二元戶籍制度弊端與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

4/6論中國二元戶籍制度弊端與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展摘要:中國城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的落后導(dǎo)致的社會問題已越來越突出并嚴重制約著中國整體經(jīng)濟的發(fā)展步伐。中國亟待轉(zhuǎn)變這種發(fā)展模式，推行一系列制度改革，特別是采取措施推動三農(nóng)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以為中國經(jīng)濟的發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。而其中戶籍制度的改革首當其沖。這種城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴格控制戶口遷移，嚴重制約了人口的合理流動，大大減緩了我國的城市化進程，而城市化是擴大內(nèi)需促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長的持久動力，戶籍制度改革勢在必行。戶籍制度的改革，關(guān)鍵詞:戶籍制度城市化農(nóng)村發(fā)展城鄉(xiāng)一體化新中國戶籍制度是在計劃經(jīng)濟條件下建立起來的，在歷史上曾支持了中國工業(yè)化的最初起步，但也為此付出了高昂的社會成本。國家通過這一制度的實施，最大程度地掌握了社會資源，在“一窮二白”的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上，迅速完成了工業(yè)化起步的特殊歷史階段；同時，這一制度也使人口流動長期處于凝固狀態(tài)，抑制了社會有機的活力。這一制度實行城鄉(xiāng)人口的二元管理，控制了城市人口的膨脹，具有保護城市的功能，但同時也造成了城市化進程的遲滯，并造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，農(nóng)村人口貧困化，城鄉(xiāng)差距拉大，以及“戶籍崇拜”等一系列問題。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端開始全面顯現(xiàn)出來，有悖于現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律和社會主義的平等原則，已成為嚴重影響中國現(xiàn)代化進程的一項制度性障礙。一：新中國戶籍制度沿革與現(xiàn)狀我國的戶籍制度從允許自由遷移政策到到嚴格控制再到目前的松動，大致經(jīng)歷了一下發(fā)展階段：一、國家工業(yè)化戰(zhàn)略和新中國戶籍制度安排《共同綱領(lǐng)》和1954年第一部憲法都明文規(guī)定:中華人民共和國公民有居住、遷徙的自由權(quán)。1958年以后，新中國最終將限制人口自由遷徙的功能納入戶籍管理，則是國家實施計劃經(jīng)濟和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略帶來的制度效應(yīng)，是在短缺經(jīng)濟下的被動選擇。新中國所處的相對封閉的國際環(huán)境，使國家工業(yè)化起動主要來自內(nèi)部積累，農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)，為國家工業(yè)化提供原始積累。重工業(yè)資金投入大，而吸納勞動力的能力較弱。隨著重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略開始起動，城市糧食供應(yīng)出現(xiàn)嚴重緊缺，國家由此實行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。該制度的實行，驟然拉大了工農(nóng)業(yè)剪刀差，形成了農(nóng)村人口涌入城市強烈的利益驅(qū)動。大量農(nóng)村勞動力進入工業(yè)領(lǐng)域，城市壓力增大，國家開始將控制人口流動的功能引入戶籍管理，并從戶口管理、糧油供應(yīng)、勞動用工和社會保障等方面對農(nóng)民盲目流入城市進行控制。在國民經(jīng)濟調(diào)整時期，國家還先后制定了一系列與戶籍制度相配套的、在利益指向上向城市傾斜的成文與非成文的輔助性制度，戶籍因素向社會生活的各個領(lǐng)域全面滲透。城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度由此得到固化。這樣，以戶籍制度為中心，附著了住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制度、婚姻生育制度等十幾項制度，構(gòu)成了維護中國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度壁壘。城市居民可以享受較高的生活福利和行政性硬性劃給的就業(yè)機會，農(nóng)民則被束縛在土地上，實際上沒有得到與城市居民同等的國民待遇，從而演化為兩種不同的身分制度，形成不平等的兩個社會集團。它和農(nóng)村人民公社體制與城市單位體制互為表里，行政性管理功能日益強化，成為強有力的社會控制手段，不僅限制了農(nóng)村人口向城市的流動，也限制了城市間的流動?！拔幕蟾锩敝校瑧艏贫瘸幸u既往的框架，附著的限制性功能更加強化。總之，當代戶籍制度形成于國家工業(yè)化戰(zhàn)略的實施，固化于國家工業(yè)化戰(zhàn)略的受挫。它不僅是計劃體制下短缺經(jīng)濟的產(chǎn)物，而且是把生產(chǎn)和消費對立起來的片面工業(yè)化思維的產(chǎn)物。反映在國家發(fā)展戰(zhàn)略上，則是應(yīng)對人口壓力巨大而資源匱乏，地域經(jīng)濟極大不平衡國情的一種制度選擇。所產(chǎn)生的負面制度效應(yīng)是，客觀上割裂了城市化與工業(yè)化過程，使中國的城鎮(zhèn)化一直滯后于工業(yè)化。二、文革后戶籍制度的調(diào)整和初步改革“文化大革命”結(jié)束后，中國的現(xiàn)代化開始重新起動。在工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略還沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，為了穩(wěn)定城鄉(xiāng)社會，國家繼續(xù)執(zhí)行了嚴格控制農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)的政策。改革開放以后，國家的發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了根本的改變。國家出臺了一些政策，對戶籍制度進行了一些局部性的調(diào)整，人員調(diào)動和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策有所放寬。進入80年代以后，隨著以市場經(jīng)濟為取向的體制改革的逐步開展，中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。城鄉(xiāng)二元對立的社會結(jié)構(gòu)開始松動，城鄉(xiāng)人口流動日益頻繁。80年代后期，“民工潮”出現(xiàn)說明現(xiàn)行戶籍制度的存在根據(jù)已經(jīng)發(fā)生了根本性的動搖。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，人才流動和人口流動速率日益加快，規(guī)模越來越大，戶籍制度開始松動。三、社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與戶籍制度的改革和制度創(chuàng)新進入90年代以后，特別是確立了市場經(jīng)濟體制的改革目標以來，中國出現(xiàn)了向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)型的趨勢，城市化步驟加快，人口流動的規(guī)模空前增大。附著在戶籍制度上的其他各項制度已逐漸失去其原有功能，制度的負效應(yīng)全面顯現(xiàn)。國家圍繞著建立市場經(jīng)濟體制，戶籍制度進行了一些漸進改革，促進了人口的公平、有序、自由流動，促進了勞動力市場的發(fā)展，對我國經(jīng)濟增長起了巨大作用。當前，全國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的工作正在積極穩(wěn)步地進行，改革城鄉(xiāng)分割體制方面已有重大進展。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革已經(jīng)全面推開，基本到位。大中城市的戶籍制度改革也相繼采取了大的動作，有了一些實質(zhì)性的突破，并由此推動了城市就業(yè)、就學(xué)、勞動力與社會保障等諸多方面的改革。這對于解決“三農(nóng)”問題，全面推進小康社會建設(shè)具有積極的制度創(chuàng)新的效益。二：外國戶籍制度借鑒歐洲許多國家都有人的犯罪記錄管理，很有效。這些國家表面看起來戶口管理很松，其實很嚴，這與人口登記管理特別是"人號"管理有直接的關(guān)系。法國：戶籍管理內(nèi)容十分詳盡，不僅有公民出生年月、性別、單雙胞胎等內(nèi)容，而且還有其父母的職業(yè)、經(jīng)濟收入、國籍、宗教信仰等相關(guān)內(nèi)容。法國人的戶籍信息與他們的就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關(guān)，一旦變動，意味著整個生活將發(fā)生較大變化，可謂牽一發(fā)而動全身。對于跨地區(qū)的人口流動—不論是城里人下鄉(xiāng)，還是農(nóng)村人進城，法國政府都沒有任何強制性的行政措施，只要本人愿意，到哪兒扎根都沒有人攔著。搬家的話，只需通知以前的社會保險機構(gòu)，將其個人資料轉(zhuǎn)到新住址所在地的相應(yīng)機構(gòu)即可。美國：實行的是“出生死亡登記大綱”。因為實行“戶口登記”美國法律通不過，美國法律認為這樣侵犯人權(quán)，故只進行公民出生、死亡登記，平時公民可以自由遷移、移民。但公民遷移和移居某地，其生活狀態(tài)必須符合該城市衛(wèi)生及相關(guān)法律規(guī)定，如有一定的住房面積，有穩(wěn)定的收入能呆在該地。否則，有關(guān)部門將出面予以法律制裁，用這種方法維護一個城市的和諧和發(fā)展。日本：實行的是“戶口隨人走”的制度，它以家庭為單位標明每個人的身份、夫妻關(guān)系、父子關(guān)系等。孩子在20歲的法定成人之前，無權(quán)獨立設(shè)立自己的戶籍，一旦成人，完全自由。但是日本最常用的戶籍文本稱為“住民票”，它以每個人的居住地為基礎(chǔ)設(shè)立，標有此人的姓名、出生年月日、性別、與戶主的關(guān)系等。三：戶籍制度改革迫切性中國戶籍制度通過名稱符號與資源權(quán)利相結(jié)合，強化身份價值的等級性，加上資源的高度集中控制，導(dǎo)致了城市與鄉(xiāng)村鮮明分割和分治以及社會結(jié)構(gòu)的層次化，而結(jié)構(gòu)斷裂和分割則增加社會整合成本進而制約了社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會績效。中國當今的戶籍制度與當今社會發(fā)展的的不適性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1戶籍制度剝奪了“公民有居住遷徙的自由”這一基本權(quán)利戶籍制度帶來的歧視性成為社會不公平的重要誘因。只有改革甚至最終廢除這種戶籍制度換遷徙自由以應(yīng)有地位，才能激發(fā)人們的生產(chǎn)熱情，才能調(diào)動人們的生產(chǎn)積極性，才能恢復(fù)社會的生機和活力，才能建立起公平的社會經(jīng)濟秩序。2戶籍制度戶籍制度嚴重制約了我國城市化進程，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立。中國的問題在于過去沒有正確認識到人口移動的必然性。中國在國家戰(zhàn)略、政策、和制度上沒有積極認可和應(yīng)對人口移動。中國今天出臺的絕大部分城市規(guī)劃，都是還沒有考慮人口移動的前提下制定的。城市還遠沒有做好接納大規(guī)模外來人口遷入的準備。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家托達羅認為，在城市存在大量失業(yè)人口的情況下，仍有許多農(nóng)村勞動力前往城市的原因在于：決定農(nóng)村向城市遷移流量的，不是城鄉(xiāng)實際收入的差別，而是城鄉(xiāng)實際收入的差別。四：戶籍制度改革與創(chuàng)新1.轉(zhuǎn)換戶籍制度管理的功能2消除城鄉(xiāng)戶口劃分，推進公民身份證制度3改革戶口遷移和轉(zhuǎn)變的行政性控制4剝離身份上的特權(quán)和不平等分配原則5把戶籍制度改革同勞動就業(yè)、土地產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度等各項社會改革結(jié)合起來，建立適應(yīng)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的健全統(tǒng)一的社會保障體系。6完善對戶籍管理的立法，促進戶口管理的法治化現(xiàn)代社會，身份的平等已經(jīng)不僅僅是一種政治理念，而且是現(xiàn)實的社會需要問題。平等并不簡單指個人成就最終完全一樣，而是指一種交換和選擇的均等權(quán)利和機會。正如法人行動者理論所解釋，社會生活中的權(quán)力是可以細分的，不論政府、團體或個人，都可以通過平等交換來達到關(guān)系的均衡。所以，秩序的構(gòu)建并非要通過一種力量強行控制另一種力量來達到均衡和穩(wěn)定，力量之間的呼喚同樣可以達到均衡，而且還可能緩解力量間的對抗性。平等的機制在競爭激烈的市場經(jīng)濟社會，將有助于社會風(fēng)尚走向溫和與協(xié)調(diào)，同時，平等機制也是市場經(jīng)濟的必然機制。然而，以人為劃分人們之間差異、并強化個人之間差別為特點的戶籍制度，顯然是普遍主義的社會秩序和社會平等機制的重要障礙。改革戶籍制度不僅是處在劣勢身份地位的人們的要求，也是社會價值發(fā)展的共同趨勢。真正的和諧、穩(wěn)定、有利于社會可持續(xù)發(fā)展的社會秩序，因此，戶籍制度的改革也將促進穩(wěn)定、促進發(fā)展。