第2章財(cái)政支出的基本理論

第二章財(cái)政支出的基本理論本章內(nèi)容第一節(jié)公共物品的提供、生產(chǎn)和定價(jià)第二節(jié)財(cái)政支出效益的分析和評(píng)價(jià)第三節(jié)財(cái)政的法制化、民主化和財(cái)政監(jiān)督第一節(jié)公共物品的提供、生產(chǎn)和定價(jià)一、公共物品的提供方式（一）公共物品的市場(chǎng)均衡問(wèn)題如何實(shí)現(xiàn)公共物品的市場(chǎng)均衡？一種觀點(diǎn)：利用需求曲線和供給曲線來(lái)解決。其難點(diǎn)是：公共物品的需求曲線和一般商品的需求曲線是不一樣的。（參見(jiàn)課本P42圖2-1）另一種觀點(diǎn)：認(rèn)為公共物品的市場(chǎng)均衡問(wèn)題是一個(gè)特殊問(wèn)題，利用供求曲線研究不符合事實(shí)。因?yàn)?公共物品的消費(fèi)者說(shuō)不出自己對(duì)公共物品的需求價(jià)格，而且普遍存在“搭便車(chē)”享用公共物品的心理。（二）純公共物品的提供方式公共物品的的提供方式是確定政府提供公共物品規(guī)模和財(cái)政支出規(guī)模的基本依據(jù)。提供公共物品來(lái)滿足公共需要主要有兩個(gè)系統(tǒng)：一是市場(chǎng)；二是政府。其中，市場(chǎng)提供私人物品滿足私人需要；政府提供公共物品滿足公共需要。一般來(lái)說(shuō)，純公共物品只能由政府來(lái)提供而不能由市場(chǎng)來(lái)提供，這是由市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和政府運(yùn)行機(jī)制的不同決定的。市場(chǎng)是通過(guò)買(mǎi)賣(mài)提供商品和服務(wù)的，在市場(chǎng)上有錢(qián)就可以購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)，錢(qián)多多買(mǎi)，錢(qián)少少買(mǎi)，沒(méi)有錢(qián)就不能買(mǎi)。政府主要是通過(guò)無(wú)償征稅來(lái)提供公共物品。但每個(gè)人的納稅額與其對(duì)公共物品享用的量是不對(duì)稱(chēng)的，不能說(shuō)多納稅就多享用，少納稅就少享用，不納稅就不享用。由上述分析可知：市場(chǎng)適于提供私人物品，對(duì)提供純公共物品是失效的，而提供純公共物品恰恰是政府配置資源的領(lǐng)域，是政府的首要職責(zé)。財(cái)政學(xué)關(guān)心的問(wèn)題是：政府提供公共物品與市場(chǎng)提供私人物品之間的恰當(dāng)組合，政府提供公共物品所花費(fèi)的成本和代價(jià)，合理地確定政府提供公共物品的范圍和財(cái)政支出規(guī)模。這里的關(guān)鍵問(wèn)題是如何規(guī)范政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以及如何確定提供公共物品的政治決策程序？（三）準(zhǔn)公共物品的提供方式準(zhǔn)公共物品的類(lèi)型：一類(lèi)是具有非競(jìng)爭(zhēng)性但同時(shí)具有排他性，另一類(lèi)是由外部效應(yīng)引起的。對(duì)于第一類(lèi)準(zhǔn)公共物品，可以有兩種方式提供：一是提供政府征稅，免費(fèi)提供；二是按照市場(chǎng)原則，誰(shuí)使用誰(shuí)交費(fèi)。政府要根據(jù)成本-收益原則，對(duì)這兩種提供方式進(jìn)行選擇。對(duì)于第二類(lèi)準(zhǔn)公共物品，其提供方式要根據(jù)其外部效應(yīng)的大小進(jìn)行判斷。當(dāng)外部效應(yīng)很大時(shí)（如基礎(chǔ)性科研項(xiàng)目），可視為純公共物品，可采用共給提供方式；當(dāng)外部效應(yīng)較大時(shí)（如醫(yī)療保健等），可采取混合方式提供，即一部分由政府提供，另一部分由市場(chǎng)提供。這樣既可減輕政府負(fù)擔(dān)，又可以提高公共物品的使用效率。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，準(zhǔn)公共物品的有效提供方式主要有以下幾種方式：（1）政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)（2）政府參股（3）政府補(bǔ)助二、公共生產(chǎn)（一）公共生產(chǎn)的地位和類(lèi)型所謂公共生產(chǎn)是指由政府出資興辦的所有權(quán)歸政府所有的工商企業(yè)和單位。既包括生產(chǎn)有形產(chǎn)品和提供服務(wù)的工商企業(yè)，也包括提供無(wú)形產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)關(guān)團(tuán)體，如學(xué)校、醫(yī)院、文藝團(tuán)體、政府機(jī)關(guān)和半政府機(jī)關(guān)的事業(yè)單位等。在我國(guó)，主要是國(guó)有工商企業(yè)，包括壟斷性國(guó)有企業(yè)等。但公共提供不等于公共生產(chǎn)。其產(chǎn)品的生產(chǎn)可以由公共部門(mén)來(lái)承擔(dān)，也可以由私人部門(mén)來(lái)承擔(dān)。同樣，私人提供也不等于私人生產(chǎn)，私人在市場(chǎng)上提供的產(chǎn)品也可以由公共部門(mén)來(lái)生產(chǎn)。因此，公共物品的生產(chǎn)方式和提供方式并不完全一致，兩者可以形成多種相互交錯(cuò)的組合：有些公共物品是公共提供、公共生產(chǎn)，有些公共物品是公共提供、私人生產(chǎn)。（二）提供純公共物品和某些提供準(zhǔn)公共物品的國(guó)有部門(mén)和單位，應(yīng)采取國(guó)有國(guó)營(yíng)模式。（三）壟斷性國(guó)有企業(yè)應(yīng)采取國(guó)有國(guó)控模式。（四）競(jìng)爭(zhēng)性的大中型國(guó)有企業(yè)應(yīng)采取公司制改造模式。（五）小型國(guó)有企業(yè)的改革方向是放開(kāi)搞活。三、公共定價(jià)（一）什么是公共定價(jià)所謂公共定價(jià)是指政府相關(guān)管理部門(mén)通過(guò)一定的程序和規(guī)則，制定公共物品的價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即公共物品價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定。公共定價(jià)是政府保證公共物品供給和實(shí)施公共物品管理的一項(xiàng)重要職責(zé)。其定價(jià)對(duì)象不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)和公共部門(mén)提供的公共物品，而且包括私人部門(mén)提供的公共物品。從定價(jià)政策來(lái)看，公共定價(jià)實(shí)際上包括兩個(gè)方面：一是純公共定價(jià)，即政府直接制定自然壟斷行業(yè)的價(jià)格，如能源、通信和交通等公用事業(yè)和煤、石油、原子能等基礎(chǔ)行業(yè)等。二是管制定價(jià)和價(jià)格管制，即政府規(guī)定涉及國(guó)計(jì)民生而又帶有競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)，如金融、高等教育和醫(yī)藥等行業(yè)的價(jià)格。（二）公共定價(jià)的一般方法定價(jià)包括兩個(gè)方面：即定價(jià)水平和定價(jià)體系。定價(jià)水平是依據(jù)正常成本加合理報(bào)酬得到的總成本計(jì)算。定價(jià)體系是指把費(fèi)用結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)考慮進(jìn)來(lái)的各種定價(jià)組合。公共定價(jià)的方法一般包括成本定價(jià)法、二部定價(jià)法和負(fù)荷定價(jià)法。（詳見(jiàn)P51）（三）自然壟斷行業(yè)的公共定價(jià)（詳見(jiàn)P52）第二節(jié)財(cái)政支出效益的分析和評(píng)價(jià)一、財(cái)政支出的效率財(cái)政支出效率包括兩個(gè)方面：財(cái)政資源配置效率和公共物品的生產(chǎn)效率（一）財(cái)政支出的配置效率財(cái)政支出所取得的各種收益，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的總和。資源配置的組合是在民間部門(mén)和財(cái)政部門(mén)之間進(jìn)行。財(cái)政支出的配置效率首先是財(cái)政支出占GDP比重的適度問(wèn)題，也就是政府的資源配置與市場(chǎng)的資源配置的恰當(dāng)結(jié)合問(wèn)題。（參見(jiàn)P53圖2-3所示）政府是通過(guò)提供公共物品進(jìn)行資源配置的，就是把居民的消費(fèi)需求集合為“社會(huì)的（或政府的）”需求。也就是說(shuō)，政府按照居民的意愿進(jìn)行資源配置才是有效率的，這種有效率的政治制度就是“公共選擇”制度。然而，現(xiàn)實(shí)的困難是：公眾是一個(gè)集體的概念，公眾的愿望并不總是一致的，每個(gè)人的選擇在實(shí)際生活中存在差異，因此體現(xiàn)民主化和法制化的決策機(jī)制，就成為問(wèn)題的關(guān)鍵。一般來(lái)說(shuō)，為了提高公共支出的配置效率，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該達(dá)到以下幾點(diǎn)基本要求：（1）財(cái)政支出的來(lái)源受?chē)?yán)格立法的約束；（2）財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)都有制度的嚴(yán)格規(guī)定；（3）公共部門(mén)是非營(yíng)利性的部門(mén)，應(yīng)以追求社會(huì)效益的最大化為目標(biāo)；（4）財(cái)政資金的安排是高度透明的；（5）公民擁有對(duì)財(cái)政支出狀況的知情權(quán)。（二）財(cái)政支出的生產(chǎn)效率財(cái)政支出的生產(chǎn)效率是指如果把政府機(jī)關(guān)和公共部門(mén)看做一個(gè)通過(guò)公共物品的“生產(chǎn)部門(mén)”，這樣在資源既定的前提下，所產(chǎn)生的效率。但財(cái)政支出的效率是很難確定的，因而又稱(chēng)為“X效率”。（三）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展是財(cái)政支出效率的集中體現(xiàn)。二、財(cái)政支出效益的分析（一）財(cái)政支出效益財(cái)政支出效率具體表現(xiàn)為財(cái)政支出效益，所以衡量財(cái)政支出效率也就是分析和評(píng)價(jià)財(cái)政支出效益。提高財(cái)政支出的使用效益是財(cái)政支出管理的核心問(wèn)題。（二）財(cái)政支出效益的內(nèi)涵和范圍1.財(cái)政支出內(nèi)源性效益它是指財(cái)政支出本身所產(chǎn)生的效益，具體包括直接效益和間接效益。內(nèi)源性效益又可分為以下三個(gè)方面：（1）財(cái)政支出的總量效益（2）財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)效益（3）財(cái)政支出的項(xiàng)目效益2.財(cái)政支出的部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)3.財(cái)政支出的單位績(jī)效評(píng)價(jià)三、財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)體系（一）財(cái)政支出效益的評(píng)價(jià)方法通常有兩種方法：1.成本-效益法又稱(chēng)成本-收入分析法。基本思路是：求未來(lái)凈收益的現(xiàn)值（NPV）。當(dāng)NPV大于或等于零時(shí)，項(xiàng)目是可行的；小于零時(shí)項(xiàng)目是不可行的。2.最低成本法又稱(chēng)最低費(fèi)用選擇法。其具體做法只計(jì)算項(xiàng)目的有形成本，并以最低作為擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。最低成本法多用于教育、衛(wèi)生、文化以及政治、軍事等支出項(xiàng)目。（二）財(cái)政支出效益的評(píng)價(jià)體系1.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置的基本原則2.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)一般而言，可設(shè)置以下指標(biāo)體系：（1）規(guī)模效益指標(biāo)體系（2）結(jié)構(gòu)效益指標(biāo)體系（3）支出效益指標(biāo)體系（4）公共部門(mén)（單位）效益指標(biāo)體系第三節(jié)財(cái)政的法制化、民主化和財(cái)政監(jiān)督一、公共選擇理論簡(jiǎn)介（一）什么是公共選擇理論（二）“公共選擇”的基本內(nèi)容（三）政府決策程序與選舉制度直接民主決策：全票通過(guò)和多數(shù)票通過(guò)間接民主決策：選民、政治家和管理者（四）公共選擇理論對(duì)我國(guó)財(cái)政法制化和民主化的借鑒意義首先，對(duì)合理解決政府與市場(chǎng)關(guān)系具有指導(dǎo)意義其次，對(duì)政治體制及行政體制的改革具有借鑒意義再次，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共決策（政府決策）的法制化和民主化具有重要的實(shí)踐意義最后，對(duì)在政府決策過(guò)程中，正視政府行為的“經(jīng)濟(jì)人”特征具有借鑒意義二、我國(guó)財(cái)政決策的民主化和法制化（一）我國(guó)財(cái)政民主化和法制化程序貨幣投票：政治投票：（二）我國(guó)財(cái)政的法制化包括：1.財(cái)政立法2.財(cái)政執(zhí)法3.財(cái)政行政復(fù)議三、財(cái)政監(jiān)督（一）財(cái)政監(jiān)督及其作用（二）財(cái)政監(jiān)督的構(gòu)成要素（三）財(cái)政監(jiān)督流程和財(cái)政監(jiān)督方式1.監(jiān)督流程：包括檢查、調(diào)查、建議與反映。2.監(jiān)