第2章財政支出的基本理論

第二章財政支出的基本理論本章內(nèi)容第一節(jié)公共物品的提供、生產(chǎn)和定價第二節(jié)財政支出效益的分析和評價第三節(jié)財政的法制化、民主化和財政監(jiān)督第一節(jié)公共物品的提供、生產(chǎn)和定價一、公共物品的提供方式（一）公共物品的市場均衡問題如何實現(xiàn)公共物品的市場均衡？一種觀點：利用需求曲線和供給曲線來解決。其難點是：公共物品的需求曲線和一般商品的需求曲線是不一樣的。（參見課本P42圖2-1）另一種觀點：認為公共物品的市場均衡問題是一個特殊問題，利用供求曲線研究不符合事實。因為,公共物品的消費者說不出自己對公共物品的需求價格，而且普遍存在“搭便車”享用公共物品的心理。（二）純公共物品的提供方式公共物品的的提供方式是確定政府提供公共物品規(guī)模和財政支出規(guī)模的基本依據(jù)。提供公共物品來滿足公共需要主要有兩個系統(tǒng)：一是市場；二是政府。其中，市場提供私人物品滿足私人需要；政府提供公共物品滿足公共需要。一般來說，純公共物品只能由政府來提供而不能由市場來提供，這是由市場運行機制和政府運行機制的不同決定的。市場是通過買賣提供商品和服務的，在市場上有錢就可以購買商品和服務，錢多多買，錢少少買，沒有錢就不能買。政府主要是通過無償征稅來提供公共物品。但每個人的納稅額與其對公共物品享用的量是不對稱的，不能說多納稅就多享用，少納稅就少享用，不納稅就不享用。由上述分析可知：市場適于提供私人物品，對提供純公共物品是失效的，而提供純公共物品恰恰是政府配置資源的領域，是政府的首要職責。財政學關心的問題是：政府提供公共物品與市場提供私人物品之間的恰當組合，政府提供公共物品所花費的成本和代價，合理地確定政府提供公共物品的范圍和財政支出規(guī)模。這里的關鍵問題是如何規(guī)范政府和市場的關系，以及如何確定提供公共物品的政治決策程序？（三）準公共物品的提供方式準公共物品的類型：一類是具有非競爭性但同時具有排他性，另一類是由外部效應引起的。對于第一類準公共物品，可以有兩種方式提供：一是提供政府征稅，免費提供；二是按照市場原則，誰使用誰交費。政府要根據(jù)成本-收益原則，對這兩種提供方式進行選擇。對于第二類準公共物品，其提供方式要根據(jù)其外部效應的大小進行判斷。當外部效應很大時（如基礎性科研項目），可視為純公共物品，可采用共給提供方式；當外部效應較大時（如醫(yī)療保健等），可采取混合方式提供，即一部分由政府提供，另一部分由市場提供。這樣既可減輕政府負擔，又可以提高公共物品的使用效率。從各國的實踐來看，準公共物品的有效提供方式主要有以下幾種方式：（1）政府授權經(jīng)營（2）政府參股（3）政府補助二、公共生產(chǎn)（一）公共生產(chǎn)的地位和類型所謂公共生產(chǎn)是指由政府出資興辦的所有權歸政府所有的工商企業(yè)和單位。既包括生產(chǎn)有形產(chǎn)品和提供服務的工商企業(yè)，也包括提供無形產(chǎn)品和服務的機關團體，如學校、醫(yī)院、文藝團體、政府機關和半政府機關的事業(yè)單位等。在我國，主要是國有工商企業(yè)，包括壟斷性國有企業(yè)等。但公共提供不等于公共生產(chǎn)。其產(chǎn)品的生產(chǎn)可以由公共部門來承擔，也可以由私人部門來承擔。同樣，私人提供也不等于私人生產(chǎn)，私人在市場上提供的產(chǎn)品也可以由公共部門來生產(chǎn)。因此，公共物品的生產(chǎn)方式和提供方式并不完全一致，兩者可以形成多種相互交錯的組合：有些公共物品是公共提供、公共生產(chǎn)，有些公共物品是公共提供、私人生產(chǎn)。（二）提供純公共物品和某些提供準公共物品的國有部門和單位，應采取國有國營模式。（三）壟斷性國有企業(yè)應采取國有國控模式。（四）競爭性的大中型國有企業(yè)應采取公司制改造模式。（五）小型國有企業(yè)的改革方向是放開搞活。三、公共定價（一）什么是公共定價所謂公共定價是指政府相關管理部門通過一定的程序和規(guī)則，制定公共物品的價格和收費標準，即公共物品價格和收費標準的確定。公共定價是政府保證公共物品供給和實施公共物品管理的一項重要職責。其定價對象不僅包括國家機關和公共部門提供的公共物品，而且包括私人部門提供的公共物品。從定價政策來看，公共定價實際上包括兩個方面：一是純公共定價，即政府直接制定自然壟斷行業(yè)的價格，如能源、通信和交通等公用事業(yè)和煤、石油、原子能等基礎行業(yè)等。二是管制定價和價格管制，即政府規(guī)定涉及國計民生而又帶有競爭性的行業(yè)，如金融、高等教育和醫(yī)藥等行業(yè)的價格。（二）公共定價的一般方法定價包括兩個方面：即定價水平和定價體系。定價水平是依據(jù)正常成本加合理報酬得到的總成本計算。定價體系是指把費用結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)考慮進來的各種定價組合。公共定價的方法一般包括成本定價法、二部定價法和負荷定價法。（詳見P51）（三）自然壟斷行業(yè)的公共定價（詳見P52）第二節(jié)財政支出效益的分析和評價一、財政支出的效率財政支出效率包括兩個方面：財政資源配置效率和公共物品的生產(chǎn)效率（一）財政支出的配置效率財政支出所取得的各種收益，包括經(jīng)濟效益和社會效益的總和。資源配置的組合是在民間部門和財政部門之間進行。財政支出的配置效率首先是財政支出占GDP比重的適度問題，也就是政府的資源配置與市場的資源配置的恰當結(jié)合問題。（參見P53圖2-3所示）政府是通過提供公共物品進行資源配置的，就是把居民的消費需求集合為“社會的（或政府的）”需求。也就是說，政府按照居民的意愿進行資源配置才是有效率的，這種有效率的政治制度就是“公共選擇”制度。然而，現(xiàn)實的困難是：公眾是一個集體的概念，公眾的愿望并不總是一致的，每個人的選擇在實際生活中存在差異，因此體現(xiàn)民主化和法制化的決策機制，就成為問題的關鍵。一般來說，為了提高公共支出的配置效率，財政部門應該達到以下幾點基本要求：（1）財政支出的來源受嚴格立法的約束；（2）財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)都有制度的嚴格規(guī)定；（3）公共部門是非營利性的部門，應以追求社會效益的最大化為目標；（4）財政資金的安排是高度透明的；（5）公民擁有對財政支出狀況的知情權。（二）財政支出的生產(chǎn)效率財政支出的生產(chǎn)效率是指如果把政府機關和公共部門看做一個通過公共物品的“生產(chǎn)部門”，這樣在資源既定的前提下，所產(chǎn)生的效率。但財政支出的效率是很難確定的，因而又稱為“X效率”。（三）社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展是財政支出效率的集中體現(xiàn)。二、財政支出效益的分析（一）財政支出效益財政支出效率具體表現(xiàn)為財政支出效益，所以衡量財政支出效率也就是分析和評價財政支出效益。提高財政支出的使用效益是財政支出管理的核心問題。（二）財政支出效益的內(nèi)涵和范圍1.財政支出內(nèi)源性效益它是指財政支出本身所產(chǎn)生的效益，具體包括直接效益和間接效益。內(nèi)源性效益又可分為以下三個方面：（1）財政支出的總量效益（2）財政支出的結(jié)構(gòu)效益（3）財政支出的項目效益2.財政支出的部門績效評價3.財政支出的單位績效評價三、財政支出效益評價方法和評價體系（一）財政支出效益的評價方法通常有兩種方法：1.成本-效益法又稱成本-收入分析法。基本思路是：求未來凈收益的現(xiàn)值（NPV）。當NPV大于或等于零時，項目是可行的；小于零時項目是不可行的。2.最低成本法又稱最低費用選擇法。其具體做法只計算項目的有形成本，并以最低作為擇優(yōu)的標準。最低成本法多用于教育、衛(wèi)生、文化以及政治、軍事等支出項目。（二）財政支出效益的評價體系1.評價指標體系設置的基本原則2.評價指標體系的設計一般而言，可設置以下指標體系：（1）規(guī)模效益指標體系（2）結(jié)構(gòu)效益指標體系（3）支出效益指標體系（4）公共部門（單位）效益指標體系第三節(jié)財政的法制化、民主化和財政監(jiān)督一、公共選擇理論簡介（一）什么是公共選擇理論（二）“公共選擇”的基本內(nèi)容（三）政府決策程序與選舉制度直接民主決策：全票通過和多數(shù)票通過間接民主決策：選民、政治家和管理者（四）公共選擇理論對我國財政法制化和民主化的借鑒意義首先，對合理解決政府與市場關系具有指導意義其次，對政治體制及行政體制的改革具有借鑒意義再次，對實現(xiàn)公共決策（政府決策）的法制化和民主化具有重要的實踐意義最后，對在政府決策過程中，正視政府行為的“經(jīng)濟人”特征具有借鑒意義二、我國財政決策的民主化和法制化（一）我國財政民主化和法制化程序貨幣投票：政治投票：（二）我國財政的法制化包括：1.財政立法2.財政執(zhí)法3.財政行政復議三、財政監(jiān)督（一）財政監(jiān)督及其作用（二）財政監(jiān)督的構(gòu)成要素（三）財政監(jiān)督流程和財政監(jiān)督方式1.監(jiān)督流程：包括檢查、調(diào)查、建議與反映。2.監(jiān)