對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的再思考

對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的再思考

近年來，小二企業(yè)、信貸擔(dān)保公司、融資租賃公司（除金融租賃公司外）、pe和vc等主權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)板基金、典當(dāng)行、陽光私營部門、清算基金等機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展。這些機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)具有金融性質(zhì)和創(chuàng)新價值。它們在提供金融服務(wù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，尤其是在為中小企業(yè)提供金融服務(wù)方面。推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)地方金融發(fā)展，積極發(fā)揮積極作用，在中國金融發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。這一類機(jī)構(gòu)具有以下共性:一是金融創(chuàng)新,不同于傳統(tǒng)的銀行、保險、證券業(yè)務(wù),沒有金融牌照,但是從事的業(yè)務(wù)屬于金融業(yè)務(wù);二是監(jiān)管架構(gòu)特別,不受人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會直接監(jiān)管,而是下放到地方政府;三是投資者具有較強(qiáng)的風(fēng)險識別能力和損失承擔(dān)能力,產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性較小;四是資金來源為私募而非公募,涉眾面相對較窄,涉及公眾利益有限;五是對民營資本的進(jìn)入持開放態(tài)度。綜合多次調(diào)研和國內(nèi)外資料的整理,本文對以上各種機(jī)構(gòu)稱之為“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”,它是與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有密切關(guān)系,未納入國家金融監(jiān)管部門監(jiān)管范圍的,不具備金融監(jiān)管部門發(fā)放的“金融許可證”,但從事金融業(yè)務(wù)(金融服務(wù))的機(jī)構(gòu)。一、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)目前我國尚未對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)形成成熟的監(jiān)管框架,對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是我國金融監(jiān)管中的新問題。本文將準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)歸納為由國家監(jiān)管部門和地方政府共同行使,可以分為制定金融監(jiān)管規(guī)則和執(zhí)行金融監(jiān)管規(guī)則兩個方面,監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)由國家金融監(jiān)管部門行使,金融監(jiān)管執(zhí)行權(quán)由地方政府履行。但是從更為具體的層面來看,這種監(jiān)管框架并不完全統(tǒng)一和成熟,具體表現(xiàn)為:(一)風(fēng)險難以控制對于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu),從政府角度面臨兩種任務(wù),既要推動其發(fā)展,又要防范其潛在的金融風(fēng)險。目前地方政府在監(jiān)管中的導(dǎo)向是更為強(qiáng)調(diào)積極促進(jìn)這些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展,而對金融風(fēng)險的防范和控制關(guān)注不夠。對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管帶有明顯的地方化色彩,隨意性較大,監(jiān)管不到位的情況非常普遍。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)相比,雖然一般不會產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險,風(fēng)險相對較小,但是不管是小額貸款公司還是融資擔(dān)保公司,如果監(jiān)管不力,均可能產(chǎn)生涉眾金融風(fēng)險,而對于PE,由于資金數(shù)額巨大,潛在風(fēng)險亦不可忽視,隨著其規(guī)模的急速膨脹,也存在非法發(fā)行、非法募集資金等違規(guī)違法行為和隱患。隨著準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展加速,在實體經(jīng)濟(jì)或者金融市場出現(xiàn)大幅波動時,對金融穩(wěn)定將形成新的壓力。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險內(nèi)控制度對風(fēng)險預(yù)防和控制具有重要意義。但是由于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)客戶資信信息具有離散度高、透明度低、規(guī)范性差等特點,其信用風(fēng)險相對較大。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)尚未具備足夠的風(fēng)險評估技術(shù),存在較為嚴(yán)重的信息不對稱情況。特別是目前準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)無法共享征信資源。(二)稅收優(yōu)惠政策以小額貸款公司為例,一是根據(jù)規(guī)定,小額貸款公司的貸款利率最高可以為人民銀行的同期貸款基準(zhǔn)利率的4倍,給小額貸款公司一定的風(fēng)險補(bǔ)償手段,但是同時又對小額貸款公司按照一般工商企業(yè)征收5.6%的營業(yè)稅及附加、25%的所得稅以及0.05%的合同印花稅,在開業(yè)的前期也無任何的減免和優(yōu)惠。這對于單靠資本金運(yùn)作獲利的小額貸款公司而言負(fù)擔(dān)較重,對沖了小額貸款公司的盈利能力,小貸公司將趨向于選擇高利率貸款,根本上不利于借款人。二是依據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》,小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行必須有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人,發(fā)起人持有的股份不低于20%,這就意味著小額貸款公司若要升格為村鎮(zhèn)銀行,就必須將控股權(quán)轉(zhuǎn)讓給體制內(nèi)的金融機(jī)構(gòu),這顯然與鼓勵發(fā)展小額貸款公司的初衷有所背離。此外,小額貸款公司風(fēng)險撥備稅前列支尚無明確規(guī)定,列支比例各地不一;向商業(yè)銀行融資時,基本上是按照貸款利率執(zhí)行,融資成本較高。二、傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮制約了金融專業(yè)監(jiān)管的發(fā)展準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制的一個基本特征是地方政府在監(jiān)管中扮演了重要角色。國家金融監(jiān)管部門將對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)行權(quán)下放地方政府,從而加大了地方政府在金融領(lǐng)域的話語權(quán)。但是這種履行監(jiān)管職能的要求對地方政府帶來了不小的挑戰(zhàn)。首先,金融監(jiān)管職責(zé)對人員監(jiān)管能力要求更高。目前,“一行三會”的人員配置強(qiáng)調(diào)專業(yè)性,對人員的專業(yè)素養(yǎng)要求較高;而傳統(tǒng)政府的特點是綜合性,從金融監(jiān)管的角度,需要通才,但是更加需要專才。由于以前地方政府在金融領(lǐng)域的職能并不涉及金融監(jiān)管權(quán),因此在人員配置和人員安排上并不適應(yīng)專業(yè)監(jiān)管的要求。其次,對地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)定位之挑戰(zhàn)。地方政府機(jī)構(gòu),扮演的角色可歸納為三種,一是政府公共服務(wù);二是金融國資出資人;三是金融專業(yè)監(jiān)管。雖然權(quán)能行使的相對方并不多,但是其角色多重,職能豐富。這幾項職責(zé),任何一項之履行都非易事,甚至需要各自單獨(dú)成立一個部門。同時這幾項職責(zé)性質(zhì)差異相當(dāng)大,金融發(fā)展環(huán)境營造是傳統(tǒng)政府職責(zé);出資人管理是做企業(yè)老板;準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管是專業(yè)性較強(qiáng)的金融監(jiān)管職責(zé)。將這幾種職能集中于地方政府機(jī)構(gòu)一身的確需要關(guān)注。對地方政府在金融管理中的三種職責(zé),應(yīng)當(dāng)如何有效配置,是一個全新的課題,將其分由三個部門分別行使,顯然會造成機(jī)構(gòu)龐大,效率低下之后果;而統(tǒng)一行使又會造成多重定位,顧此失彼。對此需要從更高的層面來研究,從金融監(jiān)管的角度和從地方政府自身的角度來看這個問題,結(jié)果應(yīng)該會截然不同。三、防范金融風(fēng)險的建議對于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管核心內(nèi)容就是要在促進(jìn)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時防范潛在的金融風(fēng)險目前準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管尚處于初構(gòu)階段,本文提出以下建議:(一)監(jiān)管目標(biāo)不清金融監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)定是建立金融監(jiān)管體制的前提。一般來說,金融監(jiān)管的目標(biāo)具有多重性,包括金融體系的穩(wěn)健性、金融市場的競爭性、金融活動的公平性等。金融監(jiān)管目標(biāo)的確定還不可避免受到金融監(jiān)管以外因素的影響,例如目前對中小企業(yè)融資難的解決必然將對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提出迫切要求,進(jìn)而犧牲穩(wěn)健性。而監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也將隨監(jiān)管目標(biāo)的變化而調(diào)整。從我國準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展來看,監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)存在不夠清晰的問題。以小額貸款公司為例,國際上的發(fā)展和監(jiān)管經(jīng)驗表明,凡是小額信貸發(fā)展較好的地方,一般具備比較清晰的監(jiān)管思路和法律框架;相反,凡是小額信貸發(fā)展不好的國家,一般而言不具備對于小額信貸機(jī)構(gòu)的明確法律框架。又如,股權(quán)投資企業(yè)目前主要包括國有股權(quán)投資企業(yè)、外資股權(quán)投資企業(yè)、純民間股權(quán)投資企業(yè)等不同資金來源的投資機(jī)構(gòu),但在監(jiān)管上并未予以區(qū)分。鑒于有些股權(quán)投資企業(yè)的資金部分是來自于金融機(jī)構(gòu),應(yīng)按照金融機(jī)構(gòu)資金使用的有關(guān)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管,不過監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)以金融機(jī)構(gòu)的主管機(jī)構(gòu)為主為妥。另外,對外資股權(quán)投資機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)以防止熱錢和限制投資方向為主,而不應(yīng)過多干預(yù)實際業(yè)務(wù)經(jīng)營自主權(quán)。而對無國資參與、無外資背景的純民間股權(quán)投資機(jī)構(gòu),應(yīng)主要防范非法集資。(二)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管本文認(rèn)為,準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目前是國家金融監(jiān)管部門和地方政府共同監(jiān)管的體制。國家金融監(jiān)管部門主要承擔(dān)監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則的制定,即監(jiān)管立法,而地方政府主要承擔(dān)具體的監(jiān)管職能,并有一定的監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)。提高立法層級,嘗試地方立法是準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急。目前對諸多準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu),尚無有行政法規(guī)以上立法予以規(guī)范,對于小額貸款公司,僅有人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合制定的部門規(guī)范性文件作為審批依據(jù),對于融資擔(dān)保公司有銀監(jiān)會部門規(guī)章予以調(diào)整,對于典當(dāng),也只有國家商務(wù)部和公安部聯(lián)合制定的部門規(guī)章規(guī)范。對于股權(quán)投資企業(yè),則缺乏國家層面相應(yīng)制度規(guī)定。對于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu),目前國家和地方共同監(jiān)管體制基本確立,國家層面制定規(guī)則,地方具體執(zhí)行。本文認(rèn)為,從國家整體來看,為防止?jié)撛诘慕鹑陲L(fēng)險,時機(jī)成熟時,應(yīng)當(dāng)在國家層面對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制定立法,至少為行政法規(guī)以上層級,就監(jiān)管的重大問題作出規(guī)定。各地政府作為相關(guān)立法的執(zhí)行者和實際的監(jiān)管者,可以在不違背國家立法的原則下,對于立法空白或尚不具備條件予以明確規(guī)定時,通過地方立法先行規(guī)范。(三)統(tǒng)一監(jiān)管,統(tǒng)一監(jiān)管,規(guī)范監(jiān)管準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)目前由地方政府的不同部門在監(jiān)管,本文認(rèn)為,對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也有一個功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題,應(yīng)當(dāng)將對不同準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的同類型業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管,地方政府應(yīng)當(dāng)將對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)一由一個部門來行使。原因是金融監(jiān)管是一項專業(yè)性較強(qiáng)的工作,分散的監(jiān)管模式必然帶來公共資源的浪費(fèi)和效率低下,并且不利于地方政府與國家金融監(jiān)管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)溝通。(四)登記審批難度與地方金融機(jī)構(gòu)不同,目前很多準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)尚未建立規(guī)范高效的業(yè)務(wù)運(yùn)行系統(tǒng),相關(guān)監(jiān)管部門難以及時獲取有效的監(jiān)管信息。例如,各小額貸款公司業(yè)務(wù)流程差別較大,財務(wù)報表不統(tǒng)一不規(guī)范,導(dǎo)致數(shù)據(jù)匯總難度較大;另外,融資租賃的業(yè)務(wù)發(fā)展很快,已具有相當(dāng)規(guī)模,但也缺少一個標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)平臺,對監(jiān)管者及時掌握有效信息造成不便;再如,股權(quán)投資企業(yè)由于無需準(zhǔn)入審批,除主動注冊為“股權(quán)投資”類的,無法掌握此類企業(yè)實際數(shù)量,等等。此外,對于需要行政審批的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu),部分審批部門尚未建設(shè)網(wǎng)上審批系統(tǒng)或未與相關(guān)部門進(jìn)行信息連網(wǎng),不僅對行政相對人而言較為不便,而且也不利于政府部門之間信息共享,信息較為不暢。為此,國家有關(guān)部門應(yīng)牽頭聯(lián)合相關(guān)行業(yè)協(xié)會,開發(fā)完善相關(guān)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)系統(tǒng),改善監(jiān)管工作的基礎(chǔ)條件。(五)設(shè)置地方準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本太高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須具有充裕的監(jiān)管資源和監(jiān)管能力。如果要按照人民銀行、銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局的模式來設(shè)置地方準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門,難度很大而且成本太高。但是可以通過提高相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的級別和設(shè)置的辦法改進(jìn),應(yīng)當(dāng)將其區(qū)別于傳統(tǒng)的政府機(jī)關(guān),即使目前不可能將其設(shè)置為獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的專業(yè)監(jiān)管部門,也可以賦予其相對較高的機(jī)構(gòu)級別和專業(yè)化要求,同時應(yīng)當(dāng)通過地方立法賦予其行政處罰權(quán)。(六)建立行業(yè)協(xié)會準(zhǔn)