金華江流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償利益相關(guān)者剖析

金華江流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償利益相關(guān)者剖析

目前，由于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償政策的建設(shè)性缺失，服務(wù)提供商（受益人）之間沒(méi)有直接關(guān)系，導(dǎo)致該地區(qū)環(huán)境服務(wù)的利益相關(guān)者之間的利益差異，導(dǎo)致環(huán)境服務(wù)的“供應(yīng)不足”。如何協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系,以保證環(huán)境服務(wù)的有效供給成為生態(tài)補(bǔ)償研究和實(shí)踐的重要內(nèi)容。為此,筆者在利益相關(guān)者理論探索的基礎(chǔ)上,通過(guò)對(duì)金華江流域利益相關(guān)者的分析,剖析不同利益相關(guān)者在流域管理中的利益、權(quán)力、地位和參與性,構(gòu)建流域利益結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)體系,并分析其對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建和政策執(zhí)行的影響。1市林業(yè)用地減少,河流生物多樣性增加金華江發(fā)源于磐安縣,由磐安經(jīng)東陽(yáng)、義烏最后進(jìn)入金華市區(qū),是東陽(yáng)、義烏和金華市的主要飲用水、灌溉用水與工業(yè)用水源(圖1)。源頭有西溪、文溪2條主要支流,文溪流入東陽(yáng)市南江水庫(kù),西溪注入東陽(yáng)市橫錦水庫(kù)。作為錢(qián)塘江、甌江、靈江、曹娥江4大水系發(fā)源地之一,上游磐安縣森林覆蓋率達(dá)到74.6%,中下游東陽(yáng)市、義烏市和金華市林業(yè)用地逐漸減少,所占比例分別為:63.30%、44.54%、19.01%。同時(shí),上游磐安縣也是“生態(tài)脆弱”、“貧困”和“特殊生態(tài)價(jià)值”的“三位一體”地區(qū),是整個(gè)流域的重要功能區(qū)和保護(hù)地,對(duì)上游地區(qū)所提供的“優(yōu)質(zhì)水源”、“調(diào)節(jié)流量和氣候”、“調(diào)節(jié)地下水位”以及“生物多樣性”等生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償,對(duì)于整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)都具有十分重要的意義。由于處于水源地區(qū),磐安縣的工業(yè)發(fā)展受到限制,各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)基本上均處于金華所轄縣市的最末位。2003年人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅8007元,而金華各縣市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均達(dá)到17831元,流經(jīng)的2個(gè)縣市東陽(yáng)市和義烏市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都很高,人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到17973、27783元。磐安縣農(nóng)村住戶(hù)家庭人均純收入為3029元,東陽(yáng)市、義烏市和金華市轄區(qū)的農(nóng)民人均純收入分別為5782、6147和4387元。磐安縣第一、二、三產(chǎn)業(yè)之比為1∶2.33∶1.17,與東陽(yáng)市與義烏市的1∶8.76∶3.06和1∶8.58∶7.37相比,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯落后,許多工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目因?qū)Νh(huán)境有不利影響而被拒批。2生態(tài)服務(wù)用戶(hù)受益人流域水權(quán)交易有2種類(lèi)型:一種是全球或大區(qū)域范圍內(nèi),利用市場(chǎng)手段進(jìn)行流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償,所提供的生態(tài)服務(wù)包括生物多樣性保護(hù)、景觀美麗、碳儲(chǔ)存等,生態(tài)服務(wù)用戶(hù)(受益者)不僅僅局限在流域所處的某一地區(qū);第二種類(lèi)型是中小區(qū)域范圍內(nèi)的補(bǔ)償,通過(guò)地方市場(chǎng)進(jìn)行生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償,生態(tài)服務(wù)的用戶(hù)(受益者)僅局限在某一地理區(qū)域內(nèi),生態(tài)服務(wù)的提供者和接收者是在相對(duì)封閉的區(qū)域。生態(tài)服務(wù)政策的執(zhí)行相對(duì)容易,信息容易共享,交易成本也相對(duì)較低。金華江流域是中小流域,屬于區(qū)域范圍內(nèi)的流域補(bǔ)償模式。金華江流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償模式包括水權(quán)交易、異地開(kāi)發(fā)、退耕還林、封山育林、植樹(shù)造林、地方政府投資(圖2)。(1)水權(quán)交易的市場(chǎng)機(jī)制—水權(quán)交易模式。在中游的東陽(yáng)市和義烏市之間進(jìn)行,是中國(guó)首例水權(quán)交易協(xié)議,東陽(yáng)市以2億元的價(jià)格一次性把橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)m3水的永久用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市,并保證水質(zhì)達(dá)到國(guó)家現(xiàn)行一類(lèi)飲用水標(biāo)準(zhǔn)。除此之外,義烏市向供水方支付當(dāng)年實(shí)際供水0.15元/m3的綜合管理費(fèi)(含水資源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤(rùn)等所有費(fèi)用)。水權(quán)交易實(shí)際上是水權(quán)的二次分配,最大動(dòng)力和基本前提就是市場(chǎng)需求。義烏市為解決水資源緊缺的問(wèn)題提出了3個(gè)方案:一是擴(kuò)建原來(lái)的水庫(kù),二是新建水庫(kù)并通過(guò)管道向義烏城區(qū)供水,三是以投資的方式實(shí)施境外引水?？陀^條件表明,由于過(guò)境水少,水污染嚴(yán)重,新建、擴(kuò)建水庫(kù)并凈化水資源的成本可能遠(yuǎn)高于水權(quán)交易的成本,境外引水就成了唯一的可行方案,這也是促進(jìn)水權(quán)交易的最重要的動(dòng)力之一。橫錦水庫(kù)的水資源來(lái)源于上游西溪,義烏市對(duì)東陽(yáng)市支付的2億元也可以看作對(duì)東陽(yáng)市永久性地保護(hù)水源并節(jié)約水資源的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。水權(quán)交易打破了行政手段壟斷水權(quán)分配的傳統(tǒng),標(biāo)志著我國(guó)水權(quán)市場(chǎng)的正式誕生。東陽(yáng)義烏水權(quán)交易打破了水權(quán)市場(chǎng)的空白,率先以平等、自愿的協(xié)商方式達(dá)成交易,第一次形成一個(gè)跨城市的水權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。水權(quán)交易證明了市場(chǎng)機(jī)制是水資源配置的有效手段。東陽(yáng)和義烏運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制交易水權(quán),雙方的利益都得到了增加。東陽(yáng)通過(guò)節(jié)水工程和新的開(kāi)源工程得到的豐余水,其成本尚不足1元/m3,轉(zhuǎn)讓給義烏后卻得到4元/m3的收益,而義烏購(gòu)買(mǎi)水權(quán)雖然付出4元/m3的代價(jià),但如果自己建水庫(kù)至少要花6元/m3。水交易將促使東陽(yáng)和義烏雙方都更加節(jié)約用水和保護(hù)水資源,市場(chǎng)起到了優(yōu)化資源配置的作用。(2)金巖地區(qū)的生態(tài)保護(hù)功能。在金發(fā)生在上游磐安縣和金華市之間。由于上游水源區(qū)磐安縣與中下游的東陽(yáng)市、義烏市均屬于金華市所轄范圍,他們之間在財(cái)政和經(jīng)濟(jì)上易于協(xié)調(diào)與合作,尤其上游磐安縣與金華市屬于上下級(jí)關(guān)系。磐安縣位置相對(duì)偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后,同時(shí)又是生態(tài)屏障的重要功能地區(qū)。1996年金華市為了解決磐安縣經(jīng)濟(jì)貧困問(wèn)題,并保護(hù)水源區(qū)環(huán)境和水質(zhì),在金華市工業(yè)園區(qū)建立一塊屬于磐安縣的“飛地”——金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū),一期占地1km2。2004年開(kāi)始二期開(kāi)發(fā),增加1km2。相應(yīng)地要求磐安縣拒絕審批污染企業(yè),并保護(hù)上游水源區(qū)環(huán)境,使上游水質(zhì)保持在Ⅲ類(lèi)飲用水標(biāo)準(zhǔn)以上。開(kāi)發(fā)區(qū)所得稅收全部返還給磐安,作為下游地區(qū)對(duì)水源區(qū)的保護(hù)和發(fā)展權(quán)限制的補(bǔ)償。2002年開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入4033萬(wàn)元,占磐安全縣稅收的近1/4。2004年達(dá)到了5300萬(wàn)元?！爱惖亻_(kāi)發(fā)”模式以政府推動(dòng)為主,市場(chǎng)參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)過(guò)程,通過(guò)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得的稅收作為對(duì)上游水域生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償。(3)央地糧食補(bǔ)貼磐安縣的退耕還林項(xiàng)目開(kāi)始于2001年,中共中央政府給予參與的農(nóng)戶(hù)糧食和現(xiàn)金補(bǔ)貼,浙江省財(cái)政同時(shí)給予補(bǔ)貼配套。退耕還林在磐安縣屬于小項(xiàng)目,占地面積在2002年僅為51.8hm2。(4)封山育林面積增加是磐安縣保護(hù)上游水源的主要項(xiàng)目,以生態(tài)公益林為主。封山育林面積沿公路兩側(cè)從1996年的23333hm2增加到2003年的53333hm2。參與者每年可以得到75元/hm2的補(bǔ)助。(5)補(bǔ)貼樹(shù)種的種植是同封山育林項(xiàng)目一起開(kāi)展的,參與農(nóng)戶(hù)可以從中央政府手中拿到4500元/hm2的補(bǔ)助,用于購(gòu)買(mǎi)種苗和種植樹(shù)木。此項(xiàng)目包括生態(tài)效益林和經(jīng)濟(jì)林。(6)地方政府巖安縣的投資主要來(lái)自于磐安縣,其主要活動(dòng)是水質(zhì)監(jiān)測(cè)、環(huán)境清潔、水土流失控制等,1996年以來(lái)此項(xiàng)投資逐年增加。3基于利益相關(guān)者問(wèn)卷利益相關(guān)者分析是“通過(guò)確定一個(gè)系統(tǒng)中的主要角色或相關(guān)方,評(píng)價(jià)他們?cè)谠撓到y(tǒng)中的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益或興趣,以獲取對(duì)系統(tǒng)的了解的一種方法和過(guò)程”,20世紀(jì)90年代中期以后這種方法開(kāi)始廣泛應(yīng)用于自然資源管理的實(shí)踐。該方法的主要目的是找出并確認(rèn)系統(tǒng)或干預(yù)中的“相關(guān)方”,并評(píng)價(jià)其利益,這里的利益包括經(jīng)濟(jì)利益及其在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的利益。利益相關(guān)者分析的核心內(nèi)容是明確各利益相關(guān)方的利益性質(zhì)、地位和在發(fā)展干預(yù)中的作用及其互動(dòng)方式。政策的利益相關(guān)者指在某項(xiàng)政策中有利益關(guān)系的個(gè)人或群體。在公共政策分析中,利益相關(guān)者扮演著重要的角色,他們是公共政策系統(tǒng)中的元素之一。利益相關(guān)者分析是一個(gè)系統(tǒng)地收集和分析相關(guān)個(gè)人和群體信息的過(guò)程,目的是決定誰(shuí)的利益在制定政策時(shí)應(yīng)該予以考慮。利益相關(guān)者分析法考慮了不同利益相關(guān)者對(duì)政策的了解程度、他們與該政策有哪些相關(guān)利益、他們對(duì)政策的態(tài)度、他們與其他利益相關(guān)者潛在的聯(lián)合情況以及他們影響政策的能力。政策制定者可以利用利益相關(guān)者分析法辨別政策制定過(guò)程中的不同利益相關(guān)者,評(píng)估他們的知識(shí)、利益、態(tài)度、聯(lián)合情況以及他們對(duì)政策的重要程度。這使得政策制定者可以有效地與關(guān)鍵的利益相關(guān)者互動(dòng),獲得他們對(duì)政策的支持。利益相關(guān)者分析可以通過(guò)對(duì)個(gè)體、主要知情人、小組、焦點(diǎn)訪談的形式獲取數(shù)據(jù),也可以通過(guò)對(duì)利益相關(guān)主體進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的方式獲取。該研究所采用的問(wèn)卷調(diào)查有2種:①機(jī)構(gòu)問(wèn)卷調(diào)查。從政府機(jī)構(gòu)的角度探討流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償對(duì)流域保護(hù)、水質(zhì)改善和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,同時(shí)分析政府在流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償中的作用。該研究通過(guò)對(duì)環(huán)保和水利等職能部門(mén)負(fù)責(zé)人的訪談和30份問(wèn)卷獲得政府部門(mén)對(duì)流域補(bǔ)償與保護(hù)等問(wèn)題的觀點(diǎn)。②農(nóng)戶(hù)問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)題集中在了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、漁民和其他居民在流域保護(hù)和補(bǔ)償中的利益關(guān)系、地位與作用及對(duì)上下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)、態(tài)度和愿望等,涉及到流域上下游不同利益相關(guān)者。由于金華市是磐安縣的上級(jí)主管部門(mén),不僅具有流域上下游水資源保護(hù)和利用的利益關(guān)系,也具有協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展的行政管理職能,這也使其有更多的責(zé)任、更好的條件和權(quán)力對(duì)上游磐安縣境內(nèi)的水源區(qū)進(jìn)行流域補(bǔ)償和保護(hù)。問(wèn)卷調(diào)查地點(diǎn)在金華市婺城區(qū)和金東郊區(qū)的葉宅、王坦、戴店3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上游磐安縣城區(qū)、深澤鄉(xiāng)、雙溪鄉(xiāng)和窈川鄉(xiāng),共回收有效問(wèn)卷104份,問(wèn)卷內(nèi)容主要涉及對(duì)流域補(bǔ)償和保護(hù)的認(rèn)識(shí)與態(tài)度、利益關(guān)系、權(quán)力地位、參與程度、被調(diào)查者的基本情況如性別、年齡、職業(yè)、收入、居住年限等。通過(guò)對(duì)關(guān)鍵人物訪談、機(jī)構(gòu)問(wèn)卷調(diào)查和農(nóng)戶(hù)問(wèn)卷調(diào)查等方式對(duì)利益相關(guān)群體在流域生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)利、利益關(guān)系進(jìn)行分析,以對(duì)流域保護(hù)和補(bǔ)償?shù)挠绊懠捌浔挥绊懙某潭葹楹诵?將利益相關(guān)群體分為核心利益相關(guān)者、次核心利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者3大類(lèi)、12個(gè)利益相關(guān)群體(表1)。核心利益相關(guān)者是生計(jì)直接受到流域補(bǔ)償政策影響的群體,他們是直接影響或生計(jì)被直接影響的核心利益相關(guān)者,同時(shí)也直接決定了政策執(zhí)行的程度和效果。但是,他們多是弱勢(shì)群體,對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和不公平現(xiàn)象無(wú)改善的權(quán)利和能力,如果補(bǔ)償不能夠達(dá)到他們的預(yù)期愿望,他們更愿意選擇經(jīng)濟(jì)利益而不是流域保護(hù)與補(bǔ)償。由于目前流域生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額較低,因此,多數(shù)情況下他們保護(hù)流域生態(tài)服務(wù)的動(dòng)力和積極性較低,這就造成了流域保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行難的問(wèn)題。流域保護(hù)政策對(duì)次核心利益相關(guān)者的生計(jì)沒(méi)有造成直接影響,但也是密切相關(guān)的群體,主要是流域上下游地方政府部門(mén),包括相關(guān)環(huán)保部門(mén)、林業(yè)部門(mén)。這些部門(mén)是流域生態(tài)補(bǔ)償政策的管理者和決策者,存在機(jī)構(gòu)職責(zé)和生態(tài)效益等多方面的利益,但是流域生態(tài)效益的改善并沒(méi)有直接影響到他們的生計(jì)問(wèn)題,政治利益是他們執(zhí)行流域生態(tài)補(bǔ)償政策的動(dòng)力。他們具有絕對(duì)的管理權(quán)和決策權(quán),流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?、?biāo)準(zhǔn)、原則和補(bǔ)償對(duì)象等基本上由他們決定,這種現(xiàn)象導(dǎo)致了流域生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中利益和權(quán)力的錯(cuò)位。邊緣利益相關(guān)者包括上級(jí)政府部門(mén)和環(huán)保等非政府組織,他們?cè)诹饔蜓a(bǔ)償過(guò)程中沒(méi)有直接的利益關(guān)系,但起到宏觀調(diào)控和宣傳的作用,也在很大程度上影響和推動(dòng)著流域生態(tài)補(bǔ)償政策的執(zhí)行。把上述12個(gè)利益相關(guān)者從流域生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)其影響或被影響程度、對(duì)該政策支持的積極性、參與性以及在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)力4個(gè)方面進(jìn)行專(zhuān)家調(diào)查,得到34份有效問(wèn)卷。調(diào)查的專(zhuān)家包括磐安縣、金華市環(huán)保局的科研和管理人員,流域管理專(zhuān)家、環(huán)境經(jīng)濟(jì)問(wèn)題專(zhuān)家等。對(duì)調(diào)查所得到的34份問(wèn)卷平均后得到各利益相關(guān)者相對(duì)重要程度得分(表2)。上游水源區(qū)農(nóng)戶(hù)是最直接受到影響的群體,他們是生態(tài)補(bǔ)償政策最直接的執(zhí)行者,需要執(zhí)行退耕還林、植樹(shù)造林、封山育林等政策措施,也是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯訉?duì)象。在生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行過(guò)程中,他們也是最大的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者,受到的影響和損失最大。因此,他們不愿意承擔(dān)“失地”的風(fēng)險(xiǎn),仍然選擇在25°以上的山上種植藥材或香菇等經(jīng)濟(jì)作物,對(duì)退耕和流域保護(hù)政策只是被動(dòng)執(zhí)行,缺乏積極性和主動(dòng)性(表2)。自來(lái)水公司、下游漁民、下游農(nóng)戶(hù)和下游市民也是受流域補(bǔ)償政策影響較大的群體,他們是流域保護(hù)的最大受益者,也理應(yīng)是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ц墩摺Ｉ嫌蔚貐^(qū)的污染企業(yè)或竹木制品加工廠則是“雙刃劍”,一方面可能會(huì)因?yàn)榕盼刍蚩撤ブ脖挥绊懥饔虮Ｗo(hù),另一方面也可能會(huì)因?yàn)榱饔虮Ｗo(hù)或補(bǔ)償限制生產(chǎn)規(guī)模,甚至面臨被關(guān)閉的風(fēng)險(xiǎn)。上游、下游林業(yè)和環(huán)保等相應(yīng)政府部門(mén)和上級(jí)政府部門(mén)是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碚吆蛥f(xié)調(diào)者,他們的直接利益受到的影響不大,但是決定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式的權(quán)力卻很大,積極性和參與性也較高。上級(jí)政府部門(mén)還可以通過(guò)政策制定或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式影響流域保護(hù)和補(bǔ)償政策的執(zhí)行。受流域補(bǔ)償影響最小的是環(huán)保非政府組織,他們只是間接受到影響,但是他們卻可以通過(guò)宣傳和直接參與等形式影響和推動(dòng)流域保護(hù)和補(bǔ)償。為了進(jìn)一步分析利益相關(guān)者的影響程度、積極性、參與性和權(quán)利4個(gè)維度之間的關(guān)系,進(jìn)一步進(jìn)行相關(guān)系數(shù)分析,結(jié)果見(jiàn)表3。從表3可以看出,由于流域管理的決策權(quán)與利益的錯(cuò)位,利益的影響程度與積極性、參與性和權(quán)力都不具有相關(guān)性,僅積極性和參與性這2個(gè)維度在0.01水平上具有顯著相關(guān)性。這反映了在金華江流域補(bǔ)償中利益分配與成本承擔(dān)之間尚沒(méi)有形成利益激勵(lì)機(jī)制。為了從總體上進(jìn)行比較,計(jì)算出每一個(gè)利益相關(guān)者在影響或被影響程度、積極性、參與性、權(quán)力4個(gè)方面的綜合得分,稱(chēng)為綜合相關(guān)度(Zi),反映了各利益相關(guān)群體在生態(tài)補(bǔ)償政策中的綜合實(shí)力和權(quán)利,計(jì)算公式如下:Zi=∑j=14Wij×DijΖi=∑j=14Wij×Dij式中,Dij為各利益相關(guān)者在4個(gè)維度上的單要素平均得分;Wij分別為4個(gè)維度的權(quán)重,依據(jù)上述分析分別選取0.30、0.20、0.25、0.25。計(jì)算12個(gè)利益相關(guān)者綜合相關(guān)度可以看出,綜合相關(guān)度較大的群體是上游林業(yè)部門(mén)、下游政府部門(mén)、上游環(huán)保部門(mén)、上級(jí)政府部門(mén),而核心利益相關(guān)者下游農(nóng)戶(hù)、下游市民、下游漁民和環(huán)保非政府部門(mén)的綜合相關(guān)度很低(圖3)。這是一種非常不正常的現(xiàn)象,另一方面也反映了核心利益相關(guān)者對(duì)流域保護(hù)和補(bǔ)償決策的參與程度、影響能力(權(quán)力)極低的現(xiàn)實(shí)。4結(jié)論和建議4.1流域補(bǔ)償上的利益相關(guān)因素(1)從核心利益相關(guān)者、次核心利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者3個(gè)層次,將金