當(dāng)前農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)存在的問題及對(duì)策

當(dāng)前農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)存在的問題及對(duì)策【摘要】自上世紀(jì)90年代開始，城市化進(jìn)程不斷加快，為服務(wù)城市的規(guī)劃與建設(shè)，城市周邊大片農(nóng)村土地被征用，形成越來越多拆遷整體安置社區(qū)，南京市s小區(qū)是其中的一個(gè)典型。以s小區(qū)為例，當(dāng)前農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)中存在著諸如社區(qū)環(huán)境不穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施不健全、生活習(xí)慣不適應(yīng)等問題，它們都有深層次的原因。政府應(yīng)從解決拆遷居民就業(yè)問題、加大對(duì)拆遷安置社區(qū)的投入、開展市民教育等方面解決農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)存在的以上問題。【關(guān)鍵詞】農(nóng)村拆遷；安置社區(qū)；問題；對(duì)策一、當(dāng)前農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)的整體狀況（一）我國城市化的現(xiàn)狀美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨在世紀(jì)之初曾發(fā)表言論：“中國的城市化是影響人類21世紀(jì)進(jìn)程的兩件大事之一”。跟西方國家相比，我國的城市化雖然起步較晚，但我國城市化發(fā)展勢(shì)頭十分迅猛。從改革開放到1996年以前我國的城市化以每年不到1%的速度增長，1996年以后，每年1.3%以上的速度增長，并保持了12年的高速增長。我國的城市化率由1996年的29.4%提高到2009年的46.59%。①如果按照這個(gè)速度繼續(xù)增長，到2020年，我國的城市化率大概要達(dá)到55%-60%。②（二）農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀在高速的城市化進(jìn)程中，過多的人口涌入城市，導(dǎo)致城市用地緊張、城市周邊大片農(nóng)村土地被征用。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，1987年到2000年期間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量為226.44萬公頃（3395萬畝）③。國土資源部的《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》指出，在嚴(yán)格控制前提下，2001—2030年30年間將新占用耕地5450萬畝。④預(yù)計(jì)2001—2030年，將新增失地農(nóng)民近8000萬人，到2030年我國失地農(nóng)民總數(shù)可能超過1.3億。⑤失地農(nóng)民的安置工作關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等重大問題。經(jīng)過政府的實(shí)踐探索，一種名為“拆遷整體安置社區(qū)”的社區(qū)形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生，簡(jiǎn)單的說，就是政府通過行政性規(guī)劃征用農(nóng)村土地，并將因拆遷而失去土地的農(nóng)民集中安置到政府統(tǒng)一規(guī)劃、興建的新小區(qū)中。21世紀(jì)初，江蘇省進(jìn)行了嘗試，在蘇南較為富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)。根據(jù)2006年2月的《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制》，在未來20年至25年內(nèi)，江蘇省約25萬個(gè)自然村，將逐步撤并為4萬多個(gè)“規(guī)劃居住點(diǎn)”⑥在江蘇之后，全國各省也都開始進(jìn)行積極嘗試和探索，目前，全國范圍內(nèi)，農(nóng)村拆遷集體安置社區(qū)與日俱增。（三）南京市s小區(qū)的相關(guān)情況江蘇省南京市s小區(qū)小區(qū)是目前江蘇省規(guī)模最大的農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)。為服從、服務(wù)于城市建設(shè)，自2002年3月起，南京市棲霞區(qū)先后有十幾個(gè)村進(jìn)行了大面積拆遷，涉及拆遷人口2萬多人。2005年開始，拆遷農(nóng)民陸續(xù)入住整體安置社區(qū)——s小區(qū)。目前，s小區(qū)建筑面積達(dá)100萬㎡，共282幢，含1000套廉租房，入住拆遷群眾2萬多人，加上流動(dòng)人口接近3萬人。⑦拆遷整體安置社區(qū)與城市一般社區(qū)有巨大的差異，在建設(shè)與發(fā)展的過程中已逐漸暴露出一些問題，這些問題具有普遍性和共性，南京市的s小區(qū)便是其中的一個(gè)典型。二、農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)存在的幾個(gè)問題（一）農(nóng)民“暴富”又逐漸變窮，滋生不穩(wěn)定因素雖然由于房屋面積、家庭人口、拆遷政策等情況不一，每戶拆遷家庭得到的補(bǔ)償款不盡相同，但相同的是，對(duì)于原來一年只有幾萬元收入的農(nóng)民家庭來說，拆遷補(bǔ)償款無疑是一筆“巨款”。因財(cái)富來得太容易而且巨大，就像是“天上掉餡餅”一般，所以，盡情揮霍成為許多農(nóng)民拆遷后的主要生活。以s小區(qū)小區(qū)為例，許多拆遷居民仗著擁有“巨額”的拆遷補(bǔ)償款，而滋生懶惰情緒，開始游手好閑、不愿工作；s小區(qū)小區(qū)中寶馬、奔馳等名車、豪車也越來越多，甚至形成攀比之風(fēng)；小區(qū)內(nèi)的賭檔也越開越多，家家生意火爆，一些居民沉迷其中、難以自拔?？傊?，自拆遷至今十年左右的時(shí)間，已經(jīng)有不少因拆遷“致富”的居民因自身放縱、奢侈的生活，已經(jīng)將拆遷補(bǔ)償款揮霍一空，從“富翁變成了“負(fù)翁”。同時(shí)，拆遷居民游手好閑的生活十分容易滋生打架斗毆、偷竊賭博等不穩(wěn)定因素，阻礙小區(qū)的健康發(fā)展。（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不健全，居民生活諸多不便首先，由于拆遷安置社區(qū)一般處于城市的郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，所以，拆遷安置社區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，居民出行不便。以s小區(qū)為例，該社區(qū)距離市中心30公里，打車需要一小時(shí)左右才能到達(dá)，費(fèi)用在90元上下。建成初期，該小區(qū)只有一條公交線路與城區(qū)相連，被稱為“鬼城”。⑧經(jīng)過多年建設(shè)，目前與主城區(qū)相連的公交車線路有三條，居民出行一般要多次轉(zhuǎn)車，十分不便。其次，拆遷安置社區(qū)的菜場(chǎng)、超市、商店、健身場(chǎng)所等生活配套設(shè)施還不完善，居民生活不便。以s小區(qū)為例，該小區(qū)目前有近3萬人口居住，但只有一家社區(qū)店超市，一家便利超市，兩個(gè)規(guī)模不大的菜場(chǎng)，無法滿足居民的日常生活需求，造成居民生活上諸多不便。第三，拆遷安置社區(qū)的文化教育場(chǎng)所欠缺。s小區(qū)小區(qū)中只有一所公辦幼兒園、一所小學(xué)和一所初中，尤其是公辦幼兒園可吸收的生源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求，導(dǎo)致小區(qū)內(nèi)不正規(guī)的民辦幼兒園盛行。少年宮、文化宮、體育館等場(chǎng)所在小區(qū)中更不存在，由于交通不便，很少有孩子可以像城里的孩子有機(jī)會(huì)到少年宮、文化宮等場(chǎng)所培養(yǎng)、發(fā)展興趣愛好和特長，從這一角度看，事實(shí)上，拆遷安置社區(qū)的孩子已經(jīng)輸在了“起跑線”上。（三）生活習(xí)慣不適應(yīng)，居民身份難以轉(zhuǎn)變從農(nóng)村到城市、從一家一戶到公寓式住房，急速的轉(zhuǎn)變讓許多農(nóng)民難以適應(yīng)新型的社區(qū)生活形態(tài)、生活方式，出現(xiàn)了“水土不服”的情況。以s小區(qū)為例，首先表現(xiàn)在拆遷居民難以舍棄“種田”習(xí)慣，尤其是年齡在50歲左右的農(nóng)民，他們?cè)谵r(nóng)村種慣了地，搬遷到新居后，依舊想方設(shè)法開辟農(nóng)田，除了開墾小區(qū)周邊的荒地外，甚至有居民變草坪、花壇等地為菜地，種上不少農(nóng)作物，這不僅破壞了小區(qū)的綠化，也影響了小區(qū)的整體景觀；其次，還表現(xiàn)在許多居民私自占用小區(qū)的公共場(chǎng)所，例如，有的居民在公用地段堆放雜物，有的在樓道內(nèi)點(diǎn)煤爐，有的在小區(qū)綠化帶的樹間系上繩子，晾曬自家衣物、被子，還有居民在草坪綠地上開辟“捷徑”；再者，一些居民破壞小區(qū)公共設(shè)施，由于s小區(qū)小區(qū)建筑面積較大，一些住戶為求省事、圖方便，擅自截?cái)嘈^(qū)圍墻的護(hù)欄，以方便自己“鉆進(jìn)鉆出”，嚴(yán)重危害到小區(qū)整體安全，還有老年人不顧危險(xiǎn)，攀爬圍墻出入小區(qū)。這些不良的行為習(xí)慣十分普遍，并且屢禁不止，讓社區(qū)居委會(huì)和物管頭疼不已。三、農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)存在問題的原因（一）生活成本上升、缺乏謀生技能、強(qiáng)烈心理沖擊使拆遷居民由“富翁”變“負(fù)翁”首先，生活成本上升。拆遷居民失去土地，無法自己種蔬菜、養(yǎng)家禽，每種食物都要到菜場(chǎng)購買，生活成本急劇增長，尤其在目前通貨膨脹、物價(jià)瘋漲的大背景下，更是支出不斷增加、實(shí)際收入越來越少。同時(shí)，由于拆遷的對(duì)象都是農(nóng)民，他們?nèi)狈υ诔鞘兄\生的技能和手藝，拆遷后只能從事操作工、保潔、保安、家政等技術(shù)含量不高、收入較低的工作，但是拆遷的“一夜暴富”給居民帶來強(qiáng)烈的心理沖擊，一些居民不僅仗著有拆遷補(bǔ)償款而不愿意做掙得少、不體面的工作，而且還產(chǎn)生揮霍心理、形成奢侈之風(fēng)。沒有就業(yè)會(huì)導(dǎo)致許多居民游手好閑、生活空虛，許多人在賭博中尋求慰藉，在賭博中散盡家財(cái)。因此，由富變貧成為了拆遷安置小區(qū)中許多家庭共同的人生曲線。（二）政府對(duì)農(nóng)村拆遷整體安置小區(qū)重視不夠、投入不足導(dǎo)致社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠缺由于農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)是中國特色城市化的特殊產(chǎn)物，幾乎無法借鑒外國社區(qū)的發(fā)展模式，如此一來，政府就扮演著極其重要的角色。目前我國農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)的建設(shè)還處于起步階段，政府在中間扮演著政策的制定者、社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃者、建設(shè)者和資助者等角色，應(yīng)當(dāng)在充分考察當(dāng)?shù)貙?shí)際的基礎(chǔ)之上，制定出科學(xué)、長遠(yuǎn)、可持續(xù)的社區(qū)規(guī)劃方案。但是，就目前情況看，政府在經(jīng)濟(jì)投入和資源配置方面都嚴(yán)重偏向主城區(qū)的成熟小區(qū)，對(duì)拆遷安置社區(qū)的發(fā)展沒有給予足夠的重視和經(jīng)濟(jì)投入。政府在將大片土地變賣換取經(jīng)濟(jì)利益之后，簡(jiǎn)單地將拆遷農(nóng)民進(jìn)行集中安置，僅僅滿足于拆遷安置社區(qū)住房的建設(shè)，不關(guān)心拆遷安置居民的生活狀況，對(duì)拆遷安置社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃以及在各項(xiàng)資源的配給上嚴(yán)重脫離實(shí)際，導(dǎo)致拆遷安置社區(qū)的生活配套設(shè)施遠(yuǎn)不能滿足該社區(qū)中居民的需要。（三）“市民”未覺醒，“市民化”程度低、進(jìn)程慢，居民難以適應(yīng)新生活城市化不僅僅是從物質(zhì)層面改農(nóng)村為都市，拆遷工作也不是將農(nóng)民簡(jiǎn)單地安置在高樓中，事實(shí)上，要真正實(shí)現(xiàn)城市化，最根本的就是要實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)中暴露出的種種問題，其根源就在于“人”。由于拆遷安置的對(duì)象是農(nóng)民，雖然戶口簿上的身份迅速從“農(nóng)業(yè)人口”轉(zhuǎn)為“非農(nóng)業(yè)人口”，但是，相對(duì)于城市人，他們文化素質(zhì)普遍較低，并且由于沒有城市生活的經(jīng)驗(yàn)，他們對(duì)于城市的生活方式不了解、不習(xí)慣，可見，雖然住在高樓中，但他們的“市民”意識(shí)還未覺醒，無法真正從思想上轉(zhuǎn)變角色，適應(yīng)自己的“新市民”身份。生活空間實(shí)體上，從鄉(xiāng)村到城市的轉(zhuǎn)變，社會(huì)身份上，從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變都是巨大的，這需要很長的適應(yīng)期，絕不是一天兩天或一年兩年可以促成的。總的來說，目前，在農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)中，“市民”意識(shí)普遍尚未覺醒，“市民化”的程度還比較低、進(jìn)程比較慢。四、解決農(nóng)村整體安置社區(qū)存在問題的路徑選擇（一）著力解決拆遷集體安置居民的就業(yè)問題離開了土地的農(nóng)民，首先要解決的就是就業(yè)問題，失地農(nóng)民只有擁有了一份穩(wěn)定的工作才能維持生計(jì)，同時(shí)也保證整個(gè)社區(qū)環(huán)境的穩(wěn)定。但是失地居民的文化素質(zhì)較低，缺乏城市謀生技能，且在心理上小農(nóng)意識(shí)濃厚，心理上比較保守、自滿，行為上比較閑散、自由，所以，政府必須要重視拆遷農(nóng)民的就業(yè)問題，可以從以下角度促進(jìn)居民就業(yè)：首先，以社區(qū)為單位，對(duì)居民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，幫助拆遷居民掌握必要的工作技能和實(shí)用技術(shù)，在培訓(xùn)中要注意，一方面要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，有針對(duì)性地開展培訓(xùn)，另一方面，要根據(jù)安置居民的意愿、愛好等實(shí)際情況進(jìn)行培訓(xùn)，以提高培訓(xùn)效率。其次，社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立完善的就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，為失業(yè)居民及時(shí)提供就業(yè)信息。再者，政府在政策方面進(jìn)行一定的傾斜，采取鼓勵(lì)失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的財(cái)稅政策和制定公平合理的用工政策，例如，對(duì)于從事個(gè)體經(jīng)營、自主創(chuàng)業(yè)的拆遷居民，在一定時(shí)間內(nèi)免征營業(yè)稅，另外，對(duì)吸納失地農(nóng)民的企業(yè)，享受一定的稅收優(yōu)惠等。不過，要真正促進(jìn)拆遷居民就業(yè)，最根本的還是拆遷居民本身，只有他們自己真正轉(zhuǎn)變思想、正視現(xiàn)實(shí)、調(diào)整心態(tài)，真正認(rèn)識(shí)到教育、培訓(xùn)對(duì)自身發(fā)展的重要性，從而積極主動(dòng)增強(qiáng)自我生存、發(fā)展的能力，增強(qiáng)自己在就業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，才能真正解決拆遷居民的就業(yè)問題。（二）加大政府投入、合理配置資源，重視拆遷整體安置社區(qū)的建設(shè)在目前的條件下，政府規(guī)劃社區(qū)具有不可替代的優(yōu)越性，因?yàn)?，政府不僅掌握著本社區(qū)的基本情況，可以立足社區(qū)實(shí)際，制定規(guī)劃社區(qū)的發(fā)展方向，更為重要的是，政府具有統(tǒng)籌發(fā)展的視角與能力。⑨由于沒有自主選擇的權(quán)力，拆遷安置的居民不得不居住在城市的邊緣，加上居住群體的特殊性，他們?cè)诘乩砗臀幕隙继幱谝粋€(gè)“被邊緣化”的位置。政府應(yīng)該關(guān)心安置社區(qū)的發(fā)展，用長遠(yuǎn)的眼光將整體安置社區(qū)的發(fā)展融入到整個(gè)城市的發(fā)展之中，在經(jīng)濟(jì)投入和資源配置方面應(yīng)該適當(dāng)向拆遷安置社區(qū)傾斜，以彌補(bǔ)拆遷安置社區(qū)先天條件的落后與不足。第一，老百姓有句俗語說：要想富先修路?？梢娊煌▽?duì)于一個(gè)地方發(fā)展的重要意義。政府應(yīng)多規(guī)劃、修建拆遷安置小區(qū)與外界溝通的公路，同時(shí)，要加大公共交通的投入，增加公交線路、班次等，緩解地理位置對(duì)小區(qū)發(fā)展帶來的不利影響。第二，要擴(kuò)大菜場(chǎng)、超市、商鋪等生活配套設(shè)施的建設(shè)，滿足居民日常生活需求。第三，增加對(duì)拆遷安置社區(qū)內(nèi)部及周邊地區(qū)的文教場(chǎng)所的投入，尤其是學(xué)校、文化宮、少年宮等文化教育場(chǎng)所的投入，以平衡城區(qū)與郊區(qū)的文化資源非配。文化是拆遷安置小區(qū)的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，只有通過文化教育場(chǎng)所規(guī)模的擴(kuò)大、教育教學(xué)水平的提高，才有可能彌補(bǔ)目前拆遷安置小區(qū)的居民在文化素質(zhì)上的欠缺和教育資源上所受到的不公正待遇。（三）開展市民教育、發(fā)展社區(qū)文化，促進(jìn)居民“市民化”，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感在我國的城市化發(fā)展進(jìn)程中，“文化墮距”現(xiàn)象非常明顯，城市化改善了人們的物質(zhì)生活條件，但是，城市化進(jìn)程中人在文化、心理等非物質(zhì)層面還處于比較落后的狀態(tài)，未能跟得上物質(zhì)發(fā)展的速度。這種“文化墮距”現(xiàn)象在農(nóng)村拆遷安置社區(qū)中表現(xiàn)十分明顯，并影響著整體安置社區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，必須充分認(rèn)識(shí)到“新市民”素質(zhì)提升、意識(shí)覺醒的重要性，采取有效措施，加快拆遷居民“市民化”的進(jìn)程。社區(qū)作為城市的重要組成部分，是“新市民”生活、生存和生長的重要場(chǎng)所。“新市民”在身份、角色、行為習(xí)慣和思維方式的轉(zhuǎn)換過程中呼喚社區(qū)教育的“到場(chǎng)”并有所作為⑩所以，面對(duì)農(nóng)村拆遷安置社區(qū)暴露的種種問題，應(yīng)該以社區(qū)為載體，一方面，開展文明市民教育，提高新市民的公共道德素質(zhì)，進(jìn)行現(xiàn)代市民文明準(zhǔn)則和社區(qū)行為規(guī)范養(yǎng)成教育，引導(dǎo)他們樹立現(xiàn)代城市文明的規(guī)則意識(shí)、城市公共生活意識(shí)、環(huán)保意識(shí)等，使這種文明市民的角色規(guī)范滲透到每一位社區(qū)新市民的內(nèi)心中，上升到思想觀念、道德意識(shí)層面，通過觀念指引和道德自律，逐漸養(yǎng)成具有高度社會(huì)公共意識(shí)的文明行為，使社區(qū)的人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境更加和諧，從而提高整個(gè)社區(qū)的公共生活質(zhì)量。{11}另一方面，社區(qū)應(yīng)當(dāng)多組織、開展社區(qū)文化活動(dòng)，以社區(qū)的文化活動(dòng)契機(jī)，提供社區(qū)居民的交往、溝通的平臺(tái)，讓社區(qū)居民在參加活動(dòng)的過程中敞開心扉、溝通思想、交流情感，建立并鞏固友誼，在此基礎(chǔ)上，必將形成和睦的鄰里關(guān)系與和諧的社區(qū)文化，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)新社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感。歷史上，我國廣大的農(nóng)村為城市的發(fā)展作出過巨大貢獻(xiàn)，今天，輝煌的城市化數(shù)據(jù)也是以大量農(nóng)民失去他們賴以生存的土地為代價(jià)的。國家和政府應(yīng)當(dāng)深刻意識(shí)到，拆遷不是簡(jiǎn)單的居住空間的轉(zhuǎn)移，更是一系列生產(chǎn)、生活方式的變遷。解決失地農(nóng)民的安置問題，不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行安置社區(qū)的住房建設(shè)，而是應(yīng)該關(guān)