社區(qū)建設(shè)中的行動者與國家-社會互動

社區(qū)建設(shè)中的行動者與國家-社會互動

一、“社區(qū)”的發(fā)展取向隨著國家權(quán)力在社區(qū)中的垂直定位，國家和社會權(quán)力在社區(qū)建設(shè)過程中相互關(guān)聯(lián)。張力與矛盾、位移與脫節(jié)等不協(xié)調(diào)因素制約著社區(qū)的良好發(fā)展。如何保證“自上而下的政權(quán)鞏固建設(shè)”與“自下而上的社會自主發(fā)育”和諧互促是社區(qū)發(fā)展的重要議題。社區(qū)建設(shè)需要回歸到依靠社會自身的力量,發(fā)揮社區(qū)的自治功能,社區(qū)中的各類組織是社區(qū)的具體行動者,宏觀層面的“國家-社會”關(guān)系的構(gòu)建最終落在社區(qū)的各類行動者身上。因此,本文擬拋開社區(qū)建設(shè)過程中對“國家-社會”關(guān)系的應然性和整體性判斷,從社區(qū)行動者理性的行為選擇出發(fā),探討“國家-社會”關(guān)系在社區(qū)建設(shè)中良性互動的實現(xiàn)路徑。二、社區(qū)建設(shè)中的“國家與社會”關(guān)系：文獻回顧(一)社區(qū)建設(shè)與“國家-社會”互動論“國家-社會”關(guān)系是社區(qū)研究的重要視角,與之相關(guān)的研究基本形成了兩種路徑。一是從社會本位出發(fā),認為相對獨立于國家的公民社會可以制衡行政擴張,因此,社區(qū)建設(shè)中應該減弱國家對社會領(lǐng)域無所不在的控制和對社區(qū)組織獨立性的干預等(DerlethJ.&KoldykDanielR.,2002;楊敏,2007);二是從國家本位出發(fā),認為政府通過自上而下的變革和規(guī)劃推動國家和社會關(guān)系的變遷,社區(qū)建設(shè)是國家推行社會管理體制變革和強化行政權(quán)力對社會整合的結(jié)果(朱健剛,2002;丁元竹,2007;徐勇,2009)。這種或者支配或者對立的研究模式逐步被“國家-社會”關(guān)系“互動論”所取代,比較典型的是從強弱對比角度提出的三種互動模式:強政府-弱社會的行政主導模式、強政府-強社會的共同主導模式、弱政府-強社會的自治主導模式(夏建中,2012;吳群剛、孫志祥,2012;楊寶,2014)?；诱撾m然揭示了“國家-社會”之間和諧互動的可能,但沒有在互動的具體實現(xiàn)上作進一步的探討,更沒有涉及到互動的微觀參與主體。Evans(1997)的“互補”(Complementarity)與“鑲嵌”(Embeddedness“互補”體現(xiàn)在“政府和非營利組織在提供公共服務方面的相互合作”(KwithG.Provan&RobinH.Lemaire,2012),公私部門之間一直存在著相互支持關(guān)系,社區(qū)組織與政府組織根據(jù)各自資源狀況和社會需求的實際情況實現(xiàn)差異化的合作等都是互補的現(xiàn)實體現(xiàn)(陳洪濤、王名,2009;方軍,2011)。鑲嵌最初產(chǎn)生于關(guān)于社會關(guān)系網(wǎng)絡中的基礎(chǔ)性因素對經(jīng)濟行為主體構(gòu)成持續(xù)性影響的研究(卡爾·波蘭尼,2007),Evans將這一概念引申至政府跨越市民和政府之間界限,建立兩者連接的紐帶。(二)多元權(quán)力的整合社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)一直以來都是國家-社會互動的關(guān)注核心。西方學者的研究或多或少地延續(xù)著Hunter的“精英論”(Hunter.F.,1953)和Dahl的“多元論”(Dahl.R.,1961)?！熬⒄摗闭J為社區(qū)的權(quán)力是掌握在少數(shù)精英和名流手中,他們掌握著社區(qū)資源和重要事務的決策權(quán),而地方政府處于輔助的地位;“多元論”則認為社區(qū)中的權(quán)力是分散在多個政治團體或者個人的集合體中,這些權(quán)力主體都有自己的權(quán)力中心,其中政府官員也獨立發(fā)揮著作用。我國學者將權(quán)力進一步細分成“割裂狀態(tài)下的三疊權(quán)力網(wǎng)絡”(朱建剛,1997)或“三重權(quán)力結(jié)構(gòu)”(李金紅,2005),社區(qū)成為國家、社會、市場多元權(quán)力角逐的場所。這些研究的關(guān)注點都在于制度層面的國家力量與社會力量對社區(qū)秩序的影響。事實上,在城市空間里,“國家”被多元行動者進一步解構(gòu),“社會”也不是一個可感知的明確實體,國家與社會的互動關(guān)系是通過具體事件中的多元行動者體現(xiàn)出來的(孫立平,2000;劉威,2010),“國家與社會之間的關(guān)系、邊界都是在行動者之間的互動中形成的”(張靜,1998),社區(qū)中代表國家或者社會的行動者是具有能動性的。因此,從動態(tài)的過程/事件角度對具體的社區(qū)行動者———社會組織進行研究,以行動者為研究視角才能真正分解“國家-社會”的互動性。由政府、居民、轄區(qū)單位、黨委等共同參與構(gòu)成的組織化的行動者,才是真正決定社區(qū)事務和權(quán)力格局的行動者(桂勇,2007)。行動者追求決策理性化和利益最大化,這就導致了國家與社會之間的競爭、合作、沖突、協(xié)調(diào)、分散、交疊等(李友梅,2003;Li,2008)。(三)國家-社會”關(guān)系與微觀社會的理性選擇能力綜上所述,對于“國家-社會”關(guān)系的研究逐步從“對立”式思維走向“互動”式思維,然而,大多數(shù)關(guān)于互動的研究尚缺乏具體化的思考,或停留于宏觀體制結(jié)構(gòu)層面,忽視了社區(qū)行動者的能動性和理性選擇能力,“使社區(qū)權(quán)力秩序變動的過程‘凝固化’而沒有深入地對互動過程進行分析”(張虎祥,2005),從而導致宏觀層面的“國家-社會”關(guān)系與微觀層面的社區(qū)行動者相互脫離。在埃文斯本人關(guān)于互補和鑲嵌的理論概括中,這種宏觀與微觀的關(guān)聯(lián)性同樣也體現(xiàn)得不甚明朗。組織化的行動者是國家與社會在社區(qū)層面互動的載體,只有依托具體的行動者,尋求現(xiàn)實中國家與社會的“互補”和“鑲嵌”,才能實現(xiàn)“自上而下的政權(quán)鞏固建設(shè)”與“自下而上的社會自主發(fā)育”和諧互促,學術(shù)界的忽視正是本文的理論價值所在,相關(guān)案例的經(jīng)驗檢視進一步驗證了理論的適用性和應用價值。三、中國社區(qū)建設(shè)的路徑：“國家與社會”的互補和嵌入(一)從行動者的角度界定國家和社會力量在社區(qū)中的存在社區(qū)建設(shè)中,“國家-社會”的互動是通過行動者實際的行為過程展現(xiàn)的,也就是說以三類主要行動者為支點,以行動者的具體行動為媒介,國家與社會進行著“互補”與“鑲嵌”(圖1)。圖中,社區(qū)黨組織是國家威權(quán)在社區(qū)的代表,社會是指國家、市場、社會三分法意義上的社會。本文用三類主要的社區(qū)組織(行動者),即黨組織、居委會和社區(qū)社會組織,來辨識國家和社會力量在社區(qū)中的存在。具體而言:1、社區(qū)黨組織:國家政權(quán)力量介入社區(qū)建設(shè)的渠道?；鶎狱h組織囿于資源短缺和組織動員能力下降等原因,試圖探索有效的行動策略深入社區(qū),重塑合法性和權(quán)威,真正成為社區(qū)建設(shè)中“國家-社會”互動關(guān)系的積極構(gòu)建者。2、社區(qū)居民委員會:國家與社會的雙重代理人?！毒用裎瘑T會組織法》明確規(guī)定居民委員會是基層群眾性組織,然而,在過去的社區(qū)建設(shè)實踐中居委會的民間性和居民代表性逐漸式微,行政化色彩日益濃厚。在國家和社會結(jié)構(gòu)重構(gòu)的背景下,居委會迫切需要超越行政化身份,回歸到群眾性和自治性。3、社區(qū)社會組織:社會的組織化存在。社區(qū)中的社會組織具有明顯的非政府性、志愿性和慈善性,活動主要涉及公益慈善、教育培訓、鄰里促進等方面,是社區(qū)中不可或缺的公共服務供給者。盡管社會組織能夠依托需求與志愿對社會力量進行廣泛的整合,但是組織運行的松散性導致資源獲取能力不穩(wěn)定。(二)互補與鑲嵌的運作邏輯在社區(qū)中,代表國家或者社會的行動者在組織拓展、職能合作和資源整合等方面實踐著“國家-社會”互補與鑲嵌的內(nèi)在邏輯,即行動者依據(jù)自身的優(yōu)勢或者劣勢進行合作與互補,同時跨越邊界相互嵌入。1.組織間嵌入、互補社區(qū)中國家和社會分別依靠不同的組織體系運行,通過社區(qū)組織邊界的拓展和重構(gòu),超越自身的組織界限,嵌入到彼此的結(jié)構(gòu)中,實現(xiàn)國家與社會的鑲嵌,當然這樣的嵌入以不遏制社會主體的主動性和靈活性為原則。組織間的嵌入,同時也意味著不同組織間可以實現(xiàn)互補。一方面,鑲嵌意味著在國家與社會之間建構(gòu)了柔性的聯(lián)系紐帶,實現(xiàn)了行政機制、志愿機制和準市場機制的協(xié)調(diào)并存,增強了公共服務的供給能力;另一方面,政府、社會組織、準市場組織在生產(chǎn)上的多種組合,使得行動者在公共服務的提供過程中實現(xiàn)了多種機制的互補。2.主體功能進行類事務及/領(lǐng)域之劃分在社區(qū)中,行動者具有很強的異質(zhì)性。本文將社區(qū)事務分為政府主導型(行政)事務和社會主導型(自治)事務,從事務性質(zhì)出發(fā)可以分為社區(qū)管理類事務與社區(qū)服務類事務。兩種維度橫縱劃分形成四個象限,不同的象限/領(lǐng)域可以代表不同主體的職能活動(見圖2)。在社區(qū)服務領(lǐng)域,國家和社會可以通過社區(qū)組織進行服務種類和覆蓋面的互補,而這種職能領(lǐng)域互補的實現(xiàn),又有賴于政府對自身職能的重新定位,讓權(quán)于社會。在社區(qū)治理領(lǐng)域,政府是起著支配地位的參與主體,多元主體互嵌的管理構(gòu)架,有助于社區(qū)治理過程中民意、規(guī)則的嵌入,而社會的這種嵌入又實現(xiàn)了其在國家制度框架內(nèi)的參與。3.社區(qū)中三種行動者的資源拓展與交換系統(tǒng)進行組織活動和提供公共服務依賴一定的資源基礎(chǔ),尤其是國家的財政資源和社會的志愿資源。從行動者角度說,這兩種資源對于實現(xiàn)組織目標、獲取組織利益都至關(guān)重要,但不同行動者對兩種資源有著不同程度的占有和依賴,具有異質(zhì)性。這一異質(zhì)性驅(qū)使著社區(qū)中三類行動者的互補,進而形成組織之間或組織與環(huán)境之間的資源拓展與交換。當前社區(qū)工作實踐主要表現(xiàn)為人與人之間面對面的接觸和私人化的交往,“人情、面子”等非制度化因素在觸動具體的政治動員和吸納資源中起著重要作用。四、杭州xy街道社區(qū)建設(shè)中“民族社會”互補性和埋深的證明研究XY街道地處杭州市繁華的老城區(qū),是全國唯一毛主席親臨視察的街道,所屬社區(qū)在落實區(qū)政府倡導的“333+X”社區(qū)大服務體系(一)三種行為者在社區(qū)建設(shè)中的實踐1.黨組織引領(lǐng)社會治理在“三位一體”的社區(qū)組織管理構(gòu)架中,黨組織通過構(gòu)建社區(qū)民意與服務平臺、共建共筑整合資源兩大創(chuàng)舉積極介入社區(qū),成為社區(qū)中聯(lián)系黨群、為民服務、黨員教育、吸納志愿、整合資源的核心平臺。社區(qū)民意與服務平臺:推出了“黨群連心港”這一黨建載體,整合了黨員資源。黨員議事會、連心港、黨員志愿者服務隊工作室三個模塊,分別承擔了組織領(lǐng)導、處理日常群眾反映事項、為群眾提供志愿服務等功能。并以連心港為組織載體和服務載體,衍生出多項覆蓋社區(qū)服務的多種功能,覆蓋了除部分市場服務以外的大部分社區(qū)服務。共建共駐:為了使轄區(qū)資源有效地投入到社區(qū)建設(shè)中,促進居民與轄區(qū)單位之間的互利互惠,推出了黨建促民生“三行動三共享”的服務機制。“三行動”致力于強化社區(qū)與轄區(qū)單位的聯(lián)系,在此基礎(chǔ)上進行“三共享”工作模式,建立特殊服務補貼賬戶,成立志愿服務團隊,開發(fā)服務產(chǎn)品等。在此過程中,黨組織成為動員社區(qū)單位的主力。由于“塊”上的社區(qū)黨組織對轄區(qū)內(nèi)“條”上的權(quán)力沒有強制權(quán)力,XY街道在街道層面開展了“雨露萬家”的區(qū)域大黨建,即“街道黨工委—社區(qū)各個黨委”兩級組織網(wǎng)絡,形成區(qū)域化黨建工作組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系,與轄區(qū)各個單位建立了緊密的聯(lián)系,成為社區(qū)黨組織整合轄區(qū)單位資源的基礎(chǔ)。2.社區(qū)自治組織“三位一體”的管理體制明確了行政事務由社區(qū)公共服務站承擔,政府對進入社區(qū)的事務實行嚴格的準入制,從制度層面上使社區(qū)居委會回歸居民自治性質(zhì)。自治情況:社區(qū)公共服務站在人員班子上和居委會重合,代表政府履行部分社區(qū)內(nèi)的行政事務。除此之外,居委會成員還承擔培育社會組織以及帶領(lǐng)居民進行自治等工作,體制內(nèi)的這種支持對于起步階段的社區(qū)自治是至關(guān)重要的。居委會自治性的回歸,特別是“四會”情理操作過程:由于社區(qū)工作大部分是與居民面對面的,能否順利開展很大程度上取決于情理操作和人情關(guān)系,居民的認可和支持很大程度上影響著居委會工作,“面子”、“個人魅力”成為社區(qū)工作者工作成效的關(guān)鍵影響因素。在社區(qū)居委會和居民溝通過程中,一些與居民有著很好的人際交情、與居委會密切配合的社區(qū)“積極分子”起著重要作用,成為居委會深入社區(qū)關(guān)系,動員群眾和尋求支持的重要途徑。3.社區(qū)社會組織“333+x社區(qū)大服務”將社會組織納入社區(qū)公共服務體系。為了鼓勵社會組織能夠承擔起更多的社區(qū)服務,區(qū)政府放寬了登記管理限制,實行“一業(yè)多會”機制,開辦和注冊資金實行減免或降低等。職能范圍:“333+x社區(qū)大服務”將社區(qū)事務分為社區(qū)行政服務、社區(qū)公益服務、社區(qū)便民服務,明確對應責任主體分別是社區(qū)公共服務站、社區(qū)公益類組織、社區(qū)經(jīng)營性組織,社區(qū)公益類組織和社區(qū)經(jīng)營性組織中的準市場組織大部分為社會組織。行政服務是由上級政府條線部門“下掛”到社區(qū)的服務,主要由公共服務站提供。其他社區(qū)服務主要由政府以外的部門完成,社會組織是主要的行動主體。組織成長:XY街道居民自發(fā)的文體類組織較多,而幫扶類的公益性組織相對缺乏。此類組織成為政府和“社區(qū)”培育的重點對象,有著特定的培育流程(見圖3)。社區(qū)社會組織發(fā)育成熟注冊后,“社區(qū)”除了因社區(qū)組織運營需要而介入進行協(xié)調(diào)和合作之外,基本不再管控其日常運營。但社會組織并非脫離了政府的監(jiān)管。街道辦事處是社區(qū)社會組織的業(yè)務指導部門,協(xié)助對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)社會組織進行監(jiān)督檢查,此外區(qū)政府還規(guī)定在申請成立登記時已具備建立黨組織條件的社會組織應同步成立黨組織,從而強化黨政監(jiān)管。XY街道的社區(qū)建設(shè)成果的取得,關(guān)鍵在于行動者踐行著不同程度和形式的國家與社會之間的互補與鑲嵌。1.國家社會的互補性國家的互補作用主要在于制度、資源、權(quán)威的供給。XY街道社區(qū)黨組織的組織體系以及街道黨政力量是社區(qū)黨組織行動的基礎(chǔ)性資源,整合社區(qū)內(nèi)部多種資源和切實為群眾服務成為黨組織主導社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵,也是國家-社會互補的體現(xiàn)。政府將居委會和公共服務站兩塊牌子分離,分別負責提供社區(qū)服務和引導居民自治,居委會和公共服務站(機構(gòu)和人員與居委會重合)成為國家為社區(qū)提供服務的主要承擔者。在黨建創(chuàng)新和居委會轉(zhuǎn)型的過程中,國家是主要的資源提供者,政府引導社會組織進行自我服務,在制度框架內(nèi)確立社會組織良好的發(fā)展環(huán)境、并提供相應資源體現(xiàn)了國家對社會的互補。增強社會對國家的互補性是“國家-社會”關(guān)系轉(zhuǎn)變重要的目標取向,國家需要社會組織幫助其完成提供社區(qū)服務和發(fā)展的政策目標。社會對國家的互補過程主要是基于服務的提供,通過社區(qū)社會組織提供社區(qū)服務,既能滿足不斷增長的居民需求,也能促成政府職能轉(zhuǎn)移。社區(qū)積極分子、居民或者社區(qū)黨員參與以黨組織和居委會為核心開展的各種服務活動,有助于擴展其服務能力和社區(qū)動員能力。2.國家社會嵌入的實現(xiàn)路徑對政府來說,鑲嵌不是權(quán)力的強勢滲透,而是要構(gòu)建柔性紐帶,這就意味著協(xié)商、服務和幫扶等。XY街道社區(qū)三類組織中,從制度層面和操作層面確立黨組織在社區(qū)的核心領(lǐng)導作用是國家嵌入社會的重要形式。黨組織通過支部擴展為社區(qū)自治提供政治保障,實現(xiàn)嵌入型控制。黨組織的組織網(wǎng)絡的拓展很大程度上是在提供服務中進行的,嵌入以及對社區(qū)資源的整合不是通過行政指令強行介入的,而是通過黨員服務群眾、凝聚群眾、帶動群眾來實現(xiàn)的。居委會通過“情理政治”,使得國家行政權(quán)力可以非正式的權(quán)力操作模式嵌入社會。社區(qū)社會組織的培育與扶持是國家嵌入社會的重要路徑,國家則通過其在社區(qū)中的代理行動者,以自身的權(quán)力、規(guī)則和資源去影響社區(qū)組織的成長,進行嵌入式干預和調(diào)控。從XY街道社區(qū)建設(shè)實踐可以看出,來自社會的嵌入很大程度上是側(cè)重民意的傳達和尋求國家制度的吸納,并沒有在組織、人員方面與國家的行政方式、組織結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)形成沖突。社會的嵌入在于利用和挖掘國家體制中既存的民主因素,進行民意嵌入。此外,社區(qū)社會組織提供社區(qū)服務,成為政府的合作伙伴,深深地嵌入了政府主導的公共服務供給鏈,優(yōu)化了社區(qū)公共服務的供給。五、社區(qū)公共服務供給的新內(nèi)涵:互補與鑲嵌Evans的互補與鑲嵌理論為促進國家與社會合作共治提供了很好的視角,本文從行動者出發(fā),對互補與鑲嵌在社區(qū)中的實現(xiàn)進行了邏輯推演,探索了“國家-社會”的互補與鑲嵌在社區(qū)中的實現(xiàn)路徑,杭州市XY街道的社區(qū)建設(shè)實踐提供了經(jīng)驗檢視。社區(qū)中的三類行動者—黨組織、居委會、社會組織是社區(qū)建設(shè)的主要參與者,是“國家-社會”之間互補與鑲嵌的踐行者。進一步地,本文認為以下幾個關(guān)鍵問題的解決有助于促進“國家-社會