西方公共事務(wù)治理的網(wǎng)絡(luò)化理論及其啟示

西方公共事務(wù)治理的網(wǎng)絡(luò)化理論及其啟示

作為西方治理理論的一個分支，網(wǎng)絡(luò)治理為加強(qiáng)公共治理提出了新的要求。我國在國家意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)等與西方國家有著巨大差異,對網(wǎng)絡(luò)化治理理論的借鑒運(yùn)用也應(yīng)有所不同。筆者擬在網(wǎng)絡(luò)化治理理論的支撐下,試對創(chuàng)新貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制提出相關(guān)思考。一、絡(luò)設(shè)計的目的戈德史密斯認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)化治理模式的成敗往往要追溯到原始的設(shè)計。網(wǎng)絡(luò)化治理的網(wǎng)絡(luò)設(shè)計主要目的就是要明確應(yīng)該什么主體融合到治理框架中來,應(yīng)選擇什么樣的合作伙伴,以什么樣的合作方式來聯(lián)結(jié)。本文認(rèn)為,在貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中,應(yīng)構(gòu)建一個政府、市場、社會組織與村民良好合作的治理格局,具體網(wǎng)絡(luò)設(shè)計如下。(一)治理目標(biāo)的多元化戈德史密斯在論述網(wǎng)絡(luò)化治理理論時,認(rèn)為要首先解決治理的使命與戰(zhàn)略,回答“為什么”的問題,特別需要回答政府機(jī)構(gòu)想要實現(xiàn)的政策目標(biāo)是什么?而這些目標(biāo)又是怎樣指揮網(wǎng)絡(luò)成員從事他們應(yīng)該做的事情?在公共管理模式未完全建立,并發(fā)揮作用的環(huán)境下,受傳統(tǒng)的科層制政府模式的制約,政府官員有時出于理性經(jīng)濟(jì)人考慮,出現(xiàn)追求私人價值的傾向,從而改變網(wǎng)絡(luò)治理初衷。樹立良好公共價值取向,則要求了政府在貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實踐中,必須始終以是否滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活需要為取向,以是否提高公共產(chǎn)品供給效率為基礎(chǔ),以是否以農(nóng)民需求、滿意、滿足為標(biāo)準(zhǔn),堅持公共性、效率性與經(jīng)濟(jì)性為政府思維與行動的出發(fā)點。因此,我們看到只有從公共性的角度考慮,才能為貧困地區(qū)農(nóng)村提供更有效的公共產(chǎn)品。(二)政府需要為提供特殊服務(wù)或產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)或產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)化治理理論認(rèn)為,選擇每一個合作伙伴都非常重要,特別是在一個為提供特殊服務(wù)或產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)中更是如此,尋找最好的潛在伙伴就是要決定他所提供的哪一種資源對政府工作最為有效。(三)貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給方式的拓展是社會力量參戈德史密斯在論述網(wǎng)絡(luò)設(shè)計的類型時,根據(jù)政府參與的程度,設(shè)計出了公私網(wǎng)絡(luò)類型,從政府參與從強(qiáng)到弱分為服務(wù)合同、供應(yīng)鏈、專門類型、渠道性伙伴關(guān)系、信息傳播、聯(lián)結(jié)交換臺等6種不同的網(wǎng)絡(luò)類型。結(jié)合到本文的分析,貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給格局的網(wǎng)絡(luò)設(shè)計中,也可根據(jù)政府參與供給程度的強(qiáng)弱來分別運(yùn)用不同的合作治理方式。一是政府直接管理的方式。在貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中,全國性農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、大型水利設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育等這些純公共產(chǎn)品應(yīng)采取政府強(qiáng)度參與的供給方式。二是政府購買的合作方式。在與社會力量合作中,可通過特許經(jīng)營、合同承包、BOT經(jīng)營等方式,引導(dǎo)社會力量參與供給。三是使用者付費(fèi)的合作方式。對外部性明顯、競爭性強(qiáng)、風(fēng)險較大、收費(fèi)容易的公共產(chǎn)品,如職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)災(zāi)害治理、農(nóng)機(jī)維修等,政府可采取輕度的參與,通過適當(dāng)財政補(bǔ)貼,由社會民間資本來經(jīng)營。四是社會互助或志愿服務(wù)的合作方式。對一定區(qū)域范圍內(nèi)具有一定的排他性或競爭性的公共產(chǎn)品,只向小范圍的成員開放,每一成員既是投資者、建設(shè)者,又是消費(fèi)者,可采取“俱樂部方式”由社會鄰里互助方式提供公共產(chǎn)品。如小型水利設(shè)施、小范圍的飲水設(shè)施等。此外還可發(fā)動社會慈善組織、愛心團(tuán)隊、高校學(xué)生組織等社會志愿組織共同參與提供公共產(chǎn)品。二、矯正價值觀念,維護(hù)組織對于網(wǎng)絡(luò)連接,戈德史密斯認(rèn)為技術(shù)可以幫助實現(xiàn)。技術(shù)是網(wǎng)絡(luò)的中樞神經(jīng)系統(tǒng),將網(wǎng)絡(luò)伙伴彼此以及公共部門連接起來。此外,連接還需要關(guān)注人力,檢驗程度,矯正價值觀念并建立信任。這些為本文提供了良好的借鑒。對于各網(wǎng)絡(luò)化治理主體的聯(lián)系,筆者認(rèn)為可通過搭建一個籌資、決策與溝通的互動平臺。(一)農(nóng)村地區(qū)的籌資制度一是政府財政性籌資制度。政府的財政支出也應(yīng)重要放在對全體民眾有益的公共產(chǎn)品的供給上,特別是應(yīng)對弱勢地位的貧困地區(qū)農(nóng)村更應(yīng)持“補(bǔ)償性”供應(yīng)。政府財政性籌資制度,主要用于貧困地區(qū)農(nóng)村純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)。二是農(nóng)村的集體性籌資制度。農(nóng)村地區(qū)集體性資金既可以是集體積累的共有財產(chǎn),也可以是由本地區(qū)的村民根據(jù)受益程度來分?jǐn)?。三是社會資本性的籌資制度。政府通過向社會組織號召,引導(dǎo)私人、民營企業(yè)的資金進(jìn)入農(nóng)村地區(qū),合作提供公共產(chǎn)品。社會資本性籌資支出的產(chǎn)品應(yīng)是具有公共產(chǎn)品特性,又具有消費(fèi)的局部排他性和競爭性,可以運(yùn)用“使用者付費(fèi)”的方式進(jìn)行收取一定費(fèi)用。如農(nóng)村地區(qū)的電影院、市場定價的自來水、有償農(nóng)業(yè)信息供應(yīng)服務(wù)等產(chǎn)品。四是金融性籌資制度。金融機(jī)構(gòu)屬于市場主體,既有一定的公共性,又追求著利潤的目的。政府應(yīng)發(fā)揮好金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢與作用,以財政為支持,引導(dǎo)金融部門進(jìn)入涉農(nóng)領(lǐng)域。(二)構(gòu)建農(nóng)民各方互動的平臺當(dāng)前在貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中,“自上而下”的決策體制強(qiáng)調(diào)上級的直接管理與提供,缺乏上下間的交流與互動,使各方主體聯(lián)系難以有效實現(xiàn)。“自上而下”的決策體制一方面造成了公共資源的浪費(fèi),效益低下,另一方面也導(dǎo)致了產(chǎn)品的供給無序,重復(fù)提供。因此,應(yīng)構(gòu)建一個能反映政府、市場、社會與農(nóng)民各方利益的決策互動平臺,而這平臺中,農(nóng)民聲音最弱,偏好性需求無法顯示,而農(nóng)民正是公共產(chǎn)品最直接的需求者、受益者。筆者認(rèn)為,應(yīng)探索結(jié)合貧困地區(qū)農(nóng)村特點,建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的決策互動制度。對一些全國性大型的基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)村九年義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等純公共產(chǎn)品應(yīng)堅持“自上而下”的決策體制,由中央政府及地方政府直接實行財政轉(zhuǎn)移,引導(dǎo)市場與社會資本參與供給。在這一體制下,政府拓寬農(nóng)民利益表達(dá)渠道,顯示其利益偏好,并由農(nóng)民集體表決公共產(chǎn)品的種類、質(zhì)量、布局等,最后由政府、市場與社會共同提供。如農(nóng)村中小型公共產(chǎn)品(如引用水井)或小型的公共文化體育場所,可實行由“自下而上”的決策體制,由民眾自主選擇,自主供給,自主管理。(三)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè),豐富網(wǎng)絡(luò)治理的形式溝通是網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的重要基礎(chǔ),正如戈德史密斯所認(rèn)為的,溝通不利是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)化治理失敗的首要原因。筆者認(rèn)為構(gòu)建良好的溝通互動平臺,一是拓寬農(nóng)村利益表達(dá)渠道,發(fā)展基層民主?；鶎诱畱?yīng)全力提高農(nóng)民文化素質(zhì),培育農(nóng)民公民意識、法制意識與主人翁精神,引導(dǎo)他們表達(dá)自身利益,積極顯示其公共產(chǎn)品的供給偏好。當(dāng)前特別是要加強(qiáng)農(nóng)村群眾自治組織的培育,鼓勵村民參與公共產(chǎn)品的供給;健全基層的選舉機(jī)制,“一事一議”制度等,使村民能自行表達(dá)自身利益偏好,參與到網(wǎng)絡(luò)治理格局中來。二是要轉(zhuǎn)變政府管理方式。改變傳統(tǒng)的單一強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)方式,大量使用經(jīng)濟(jì)與法制方式,運(yùn)用建議、勸告、鼓勵、引導(dǎo)等非強(qiáng)制性的管理模式。特別是應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村信息化,實行村村通網(wǎng)絡(luò)、通電話等,把新媒體的技術(shù)廣泛運(yùn)用到政府的溝通模式中來。三、網(wǎng)絡(luò)合作主體的界定網(wǎng)絡(luò)化治理理論認(rèn)為,責(zé)任問題面臨的最艱巨的挑戰(zhàn)。在網(wǎng)絡(luò)化治理格局中,難以繼續(xù)依靠這些手段,而應(yīng)針對網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)來對網(wǎng)絡(luò)合作主體來進(jìn)行具體的劃分。筆者認(rèn)為在貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中,應(yīng)明確各主體職責(zé)范圍、完善激勵與監(jiān)督保障機(jī)制來加以實現(xiàn)。(一)提供性的公共產(chǎn)品明確職責(zé)是責(zé)任劃分的重要前提。在分析梳理網(wǎng)絡(luò)化治理過程中各主體間權(quán)責(zé)配置,劃分政府、市場、社會組織三者間的權(quán)責(zé)關(guān)系是促成網(wǎng)絡(luò)化治理互動合作的基礎(chǔ)。一是純公共產(chǎn)品應(yīng)明確為政府職責(zé)。對于全國性純公共產(chǎn)品,難以通過市場提供或具有排他性的,主要依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行的產(chǎn)品,應(yīng)由中央政府及地方政府提供。二是準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)明確為基層政府、市場及農(nóng)村群眾自治組織職責(zé)。一些具有著消費(fèi)局部公共性與外部性的產(chǎn)品,在一定范圍內(nèi)又有排他性和競爭性的,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、農(nóng)村衛(wèi)生保健室、污染處理室等,應(yīng)明確為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村集體的職責(zé)范圍。三是農(nóng)村局部性的公共產(chǎn)品應(yīng)明確村集體及村民的職責(zé)。對于僅限于本村或某一村小組村民使用的公共產(chǎn)品,應(yīng)由本村集體或本村小組及村民自行供給,其資金來源既可是集體財產(chǎn),也可由受益村民分?jǐn)偂?二)多元主體參與市場供給的積極性網(wǎng)絡(luò)化治理理論認(rèn)為,激勵機(jī)制是非常重要的一環(huán)節(jié)。建立完善的激勵機(jī)制應(yīng)注重與結(jié)果而不是與活動掛鉤。貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給激勵機(jī)制,應(yīng)以保障有效供給為目標(biāo),以調(diào)動政府、市場主體及社會組織等多元主體的參與積極性為根本。筆者認(rèn)為主要從以下方面入手。一是建立與完善市場供給的激勵機(jī)制。對于一些投資大,回收期長,可采用使用者付費(fèi)或財政轉(zhuǎn)移支付形式的公共產(chǎn)品,如農(nóng)村基本藥品及醫(yī)療服務(wù)供應(yīng)、非義務(wù)教育等準(zhǔn)公共產(chǎn)品,政府應(yīng)出臺一些優(yōu)惠政策、財政貼息、特許經(jīng)營等方式,吸引民間資本進(jìn)入,以調(diào)動市場力量投入積極性,形成有效供給。二是建立自愿供給的激勵機(jī)制。如修改各類稅收制度,擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍。對于企業(yè)、社會組織、公民組織等向貧困地區(qū)捐獻(xiàn)的物資給予更大的優(yōu)惠政策,使更多社會力量自愿捐獻(xiàn)或提供農(nóng)村需要的公共產(chǎn)品。(三)強(qiáng)化對基層公共產(chǎn)品的監(jiān)督筆者認(rèn)為,一是建立基層政府事權(quán)財權(quán)對等的監(jiān)督體制?；鶎诱嬖谥聶?quán)財權(quán)不對等現(xiàn)象,中央政府與地方政府有必要對基層政府的職能定位進(jìn)行明確,劃分好相應(yīng)的職責(zé)范圍,配置相應(yīng)的財政設(shè)施。并由人大實行監(jiān)督,審議基層政府每年行為活動與財政支出狀況,保證相應(yīng)的財政支出額度,對謊報、虛報、支出不當(dāng)?shù)葘嵤┬姓栘?zé)。二是加強(qiáng)對涉農(nóng)資金的監(jiān)管。應(yīng)建立透明的基層財政預(yù)算制度,加強(qiáng)對貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)、使用、供給過程的監(jiān)督檢查,杜絕浪費(fèi)、挪用及腐敗行為的發(fā)生。三是發(fā)揮新聞社會媒介的監(jiān)督作用。群眾的眼睛是雪亮的,新聞的力量是強(qiáng)大的。應(yīng)讓社會民眾與新聞監(jiān)督參與進(jìn)來。政府應(yīng)主動公開各類資金、政策及行政行為動向,引導(dǎo)新聞媒體參與到各項管理中,為他們監(jiān)督提供必要的條件,形成“魚缸效應(yīng)”,使公共資金在陽光下運(yùn)轉(zhuǎn),保證貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。四、網(wǎng)絡(luò)化政府環(huán)境中網(wǎng)絡(luò)管理者的能力建設(shè)戈德史密斯認(rèn)為,政府管理者的工作曾經(jīng)是相對簡單的,就是管理一個項目或一項服務(wù),但現(xiàn)在卻不一樣。通過比較,在一個網(wǎng)絡(luò)化的政府環(huán)境中實施管理需要一系列截然不同的能力和才干。為了完成任務(wù),網(wǎng)絡(luò)管理者一定要至少擁有一定程度的談判、調(diào)解、風(fēng)險分析、信任建立、合作和項目管理的能力。他們必須具有并愿意跨部門界限和資源限制進(jìn)行工作的能力,以戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)化治理所面臨的各種棘手問題。(一)構(gòu)建適應(yīng)變化的能力培育平臺筆者認(rèn)為,一是要提升基層政府采購與說服的能力。應(yīng)加大對基層政府公務(wù)人員的培訓(xùn),積極實行“走出去”戰(zhàn)略,深入到發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,城市區(qū)域等公共產(chǎn)品供給狀況良好的地區(qū)進(jìn)行實地培訓(xùn)學(xué)習(xí),借鑒運(yùn)用他人先進(jìn)管理經(jīng)驗;開發(fā)適合新環(huán)境下的能力培育平臺,運(yùn)用新媒體的優(yōu)勢,實行實境性實訓(xùn)模式,使他們更快更好掌握相應(yīng)采購與說服能力。二是提升適應(yīng)變化的能力。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下,優(yōu)秀的政府工作人員應(yīng)該是那樣一些人,他們管理結(jié)果而不是過程,利用技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)解決問題,將自己的機(jī)構(gòu)看成是完成任務(wù)的手段而不是任務(wù)本身的終結(jié)。(二)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)管理,發(fā)揮村民自治能力農(nóng)村群眾自治組織是村民自我提供公共產(chǎn)品的又一重要主體,也是網(wǎng)絡(luò)化治理格局中不可缺少的主體。在《村民委員會組織法》中明確,村委的性質(zhì)特征,要發(fā)揮其自主性。在社會組織條例中也明確群眾自治組織具有自我管理、自我發(fā)展的功能。在貧困地區(qū)農(nóng)村中,農(nóng)村群眾自治組織,如村民委員會、村小組、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會等,