疫情防控期間刑事執(zhí)行巡回檢察監(jiān)督的困境與出路

疫情防控期間刑事執(zhí)行巡回檢察監(jiān)督的困境與出路

對監(jiān)獄、監(jiān)獄和其他監(jiān)督機構(gòu)的檢察官監(jiān)督是中國刑事訴訟最傳統(tǒng)、最重要的一項工作。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，它逐漸演變?yōu)椤耙苿雍腿蚊嘟Y(jié)合”的移動檢察官制度。然而，新冠肺炎疫情期間，巡回檢察面臨困境，如何破解難題，有必要研究解決。一、檢察官辦公室檢察官制度的發(fā)展（一）逮捕檢察官的方法1957年，檢察機關(guān)為貫徹黨中央提出的“對勞動改造單位的檢察工作要經(jīng)常化”指示，開始對勞改場所實行“駐場檢察”，成為派駐檢察的開端。（二）檢察官辦公室的巡邏方法巡視監(jiān)督是許多國家對監(jiān)管場所刑事執(zhí)行監(jiān)督的通用做法。2002年聯(lián)合國通過了《禁止酷刑公約任擇議定書》（OPCAT),（三）巡回檢察制度的構(gòu)建在巡回檢察改革初期，曾有過取消派駐檢察、撤回派駐檢察人員的聲音。隨著改革的推進，采用“派駐+巡回”的檢察模式，既發(fā)揮“駐”的便利，又發(fā)揮“巡”的優(yōu)勢成為改革共識。通過巡回檢察的“動態(tài)監(jiān)督”補益派駐檢察的“靜態(tài)監(jiān)督”，中國特色的巡回檢察制度構(gòu)建顯得更加完整立體。巡回與派駐檢察的結(jié)合點在于派駐檢察室。2019年1月施行的人民檢察院組織法把設(shè)立派駐檢察室作為派駐檢察工作的法定形式。二、在疫情控制下，檢察官辦公室面臨的經(jīng)驗（一）監(jiān)管場所：取消輪班執(zhí)勤，取消輪班執(zhí)勤監(jiān)管場所因在押人員高度聚集，礙于監(jiān)管力量和場地空間限制，一旦發(fā)生疫情很可能出現(xiàn)“星火燎原”的蔓延之勢。為防止疫情輸入，監(jiān)管場所通常進行封閉管理，目前浙江地區(qū)的監(jiān)管場所就是采用禁止人員出入，取消輪班執(zhí)勤的全封閉式管理模式。從現(xiàn)實防控考量，實地式的巡回檢察會帶來較多人員流動，存在輸入型疫情隱患，固定人員、減少流動、避免接觸，規(guī)定“檢察人員原則上不再進入監(jiān)管場所”成為最優(yōu)選擇。（二）監(jiān)管場所疫情防控范圍不同一是監(jiān)管場所檢察人員既要外防又要內(nèi)控。派駐檢察室不屬于監(jiān)管場所管理，但屬于監(jiān)管場所疫情防控范圍，成為“外防輸入”和“內(nèi)防擴散”的雙重防控對象，有些地區(qū)對檢察人員的防控要求甚至高于監(jiān)管場所的民警。二是監(jiān)管場所不是疫情真空地帶。截至2020年2月25日，全國已有湖北、山東以及浙江三個省5所監(jiān)獄發(fā)生疫情感染，確診新冠肺炎病例555例，（三）事故檢察主體責任重首先，擔負疫情防控檢察相關(guān)責任。監(jiān)管場所的大門出入、安全防范、生活衛(wèi)生、民警的監(jiān)管執(zhí)法等是違法違規(guī)的多發(fā)點，并可能造成嚴重后果，相應(yīng)成為檢察監(jiān)督的重點。其次，擔負監(jiān)管事故調(diào)查處置責任。管控措施的升級，使監(jiān)管更為嚴格，少數(shù)在押人員的抗拒改造心理也會增強，發(fā)生破壞監(jiān)管秩序、脫逃、傷殘及出現(xiàn)疫情傳播等監(jiān)管事故的可能性增大，檢察機關(guān)作為事故檢察主體，承擔著監(jiān)管事故調(diào)查的壓力。最后，擔負民警瀆職侵權(quán)違法犯罪查處責任。監(jiān)管場所采取封閉執(zhí)勤模式后，監(jiān)區(qū)一線的民警長期在崗執(zhí)勤，長達幾十天甚至數(shù)月，身心瀕臨極限考驗，可能因責任心不強或存在僥幸心理，發(fā)生玩忽職守、濫用職權(quán)等失職瀆職行為，或者借疫情防控之機體罰虐待被監(jiān)管人亦或采取不及時救治、故意使被監(jiān)管人受感染等違法犯罪行為，檢察機關(guān)須履行好調(diào)查核實乃至立案偵查職責。（四）監(jiān)督控制責任履職的壓力一是黨委和主管部門高度重視。從中央到地方各級黨委、政法委更加重視監(jiān)管場所疫情防控，不少地方黨委或政法委主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭深入監(jiān)管場所一線檢查，給檢察機關(guān)的疫情防控監(jiān)督責任履職是否到位帶來壓力。二是新聞媒體的輿論關(guān)注。監(jiān)管場所因其敏感特殊，在公眾眼中有一定“神秘感”，多所監(jiān)獄發(fā)生疫情感染的信息成為新聞熱點，受輿論廣泛關(guān)注。三是包括在押人員家屬在內(nèi)的群眾監(jiān)督。疫情防控期間，在押人員與家屬親情會見暫停，聯(lián)系不暢，家屬通過各種渠道關(guān)心了解監(jiān)管場所內(nèi)在押人員的健康、疫情防護防控等情況，對檢察機關(guān)依法履職，維護在押人員合法權(quán)益形成監(jiān)督壓力。三、部分被隔離疫情應(yīng)當被隔離，但法律監(jiān)督不能隨疫情一同被隔離、屏蔽在高墻之外。非常之時，要有非常之策，探索重大疫情防控期間的監(jiān)管場所檢察監(jiān)督模式，成為現(xiàn)實需要。（一）封閉隔離檢察模式疫情防控的關(guān)鍵在于隔離阻斷、減少接觸。前期，不少地方檢察機關(guān)曾采取封閉隔離的檢察模式，如內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂溫克族自治旗檢察院要求派駐檢察室干警與看守所民警共同封閉隔離；福建省福鼎市駐看守所檢察室采取全封閉式派駐，檢察人員與看守所工作人員共同執(zhí)勤輪換。（二）依托獨立檢察室承擔防疫防護要求派駐檢察室是承擔所駐監(jiān)管場所疫情防控“守土有責，守土盡責”檢察責任的主體，應(yīng)當充分發(fā)揮陣地優(yōu)勢。一是固定場所優(yōu)勢。經(jīng)過多年的規(guī)范化等級建設(shè)，不少派駐檢察室場所相對獨立，甚至是獨門獨院，獨幢小樓，與監(jiān)管場所相對隔離。檢察人員完全可以在做好防疫防護前提下，依托獨立的派駐檢察室為主陣地，在隔離環(huán)境下辦公辦案。二是機構(gòu)人員優(yōu)勢。派駐檢察室本質(zhì)上是一個機構(gòu)部門，而檢察室的辦公場所僅是這個部門的載體。即使檢察室人員無法進入派駐檢察室辦公區(qū)域，只要構(gòu)成派駐檢察室的人員基礎(chǔ)沒有變，依舊可以照常履職，在院機關(guān)或其他遠程地點辦公辦案，承擔對所派駐監(jiān)管場所的檢察主體責任。（三）引導(dǎo)監(jiān)管場所疫情防控非接觸式檢察面對物理隔絕的監(jiān)督壁壘，檢察機關(guān)可以通過非接觸式的信息化檢察方式實現(xiàn)“破壁”確保點線對接暢通，監(jiān)督覆蓋全面，滿足遠程辦公辦案需求。如上海的刑事執(zhí)行檢察派出院通過每日監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)巡察，重點區(qū)域至少兩次“打卡監(jiān)督”，每周進行“網(wǎng)上巡察全覆蓋”；浙江省余杭臨平地區(qū)檢察院出臺“監(jiān)管場所非接觸式檢察指引”，充分利用現(xiàn)代化遠程通訊技術(shù)和現(xiàn)有信息化裝備，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)7個監(jiān)管場所的疫情防控非接觸式檢察，主要方式如下：1.視頻聯(lián)席會議。在做好保密前提下，檢察人員采用“騰訊通”等即時通訊軟件與監(jiān)管場所召開視頻聯(lián)席會議，了解監(jiān)管場所疫情防控方案、措施的落實，在押人員的監(jiān)管改造、生產(chǎn)勞動、生活衛(wèi)生等情況。2.“日通報”制度。派駐檢察室直接與監(jiān)管場所獄政、生活衛(wèi)生等職能科室對接，每日通報掌握監(jiān)管場所有無出現(xiàn)疫情感染、病犯及發(fā)熱人員隔離情況；出入監(jiān)（所）人員情況，入監(jiān)是否做好隔離等情況；遇有重要情況第一時間通報派駐檢察室。3.監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)巡察。利用監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)設(shè)備進行視頻巡察，代替“三大現(xiàn)場”實地檢察，重點檢察監(jiān)管場所AB門等門禁、監(jiān)內(nèi)醫(yī)院（醫(yī)務(wù)室）、監(jiān)室、廠房、伙房、提訊室、會見室等監(jiān)管區(qū)域。如果視頻巡察的深度和廣度覆蓋得當，可以作為拓展巡回檢察“實地查”結(jié)合“線上巡”的探索舉措。4.信息聯(lián)網(wǎng)查閱臺賬。利用與監(jiān)管場所信息聯(lián)網(wǎng)，查閱監(jiān)管場所疫情防控及執(zhí)法記錄臺賬，實現(xiàn)無紙化信息傳遞。5.移動通訊溝通。移動通訊本是現(xiàn)代信息社會通行的聯(lián)絡(luò)手段，監(jiān)管場所為保密需要，一般為民警和派駐檢察人員配發(fā)對講機、內(nèi)部工作手機等，檢察人員可利用對講機、工作手機與監(jiān)管人員實時聯(lián)系，以掌握一線動態(tài)。（四）與刑事訴訟規(guī)則相結(jié)合重大疫情防控期間是監(jiān)管人員職務(wù)違法犯罪易發(fā)期，檢察機關(guān)應(yīng)當把疫情防控檢察與開展檢察偵查工作有機結(jié)合起來：一是把查處違法違規(guī)與調(diào)查核實相結(jié)合。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管場所防控制度不健全，防控措施不到位以及監(jiān)管人員失職瀆職等帶來的疫情防控隱患，應(yīng)當堅決糾正，監(jiān)督整改，并將嚴重的違法違規(guī)問題作為案件線索，按照2019年實施的修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《訴訟規(guī)則》規(guī)定，二是把事故檢察與立案偵查相結(jié)合。防控期間，監(jiān)管場所一旦發(fā)生群體疫情或者脫逃、破壞監(jiān)管秩序、傷殘等監(jiān)管事故，檢察機關(guān)應(yīng)當做好事故檢察，重點調(diào)查事故背后有無失職瀆職或者侵害在押人員權(quán)利的現(xiàn)象，有無因監(jiān)管人員濫用職權(quán)或玩忽職守造成疫情防控“破口”等嚴重后果的行為，發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌相關(guān)職務(wù)犯罪的，應(yīng)當及時立案偵查。三是把一般犯罪查處與運用機動偵查相結(jié)合。監(jiān)管區(qū)域是特殊的公共區(qū)域，外人無法隨意進出，監(jiān)管民警基于職權(quán)便利進入監(jiān)管區(qū)域，如果民警是感染病毒攜帶者或者違反傳染病防治規(guī)定，導(dǎo)致疫情在監(jiān)管場所內(nèi)傳播的，涉嫌以危險方法危害公共安全或妨害傳染病防治的重大犯罪，應(yīng)當屬于公安機關(guān)偵查管轄范圍，但檢察機關(guān)也可以根據(jù)刑事訴訟法第十九條的規(guī)定，運用機動偵查權(quán)，經(jīng)省級以上檢察院決定，對涉案人員立案偵查。四、在未來的疫情時代，對檢察官制度改革的反思（一）加強巡回檢察的信息化智能基礎(chǔ)建設(shè)為應(yīng)對疫情防控，信息化、智能化的非接觸式檢察方式發(fā)揮了重要作用。以往的巡回檢察工作方法更側(cè)重于現(xiàn)場親歷性檢察，今后應(yīng)革新增強巡回檢察的信息化建設(shè)。一是把信息化檢察作為實地巡回的前置手段。巡回檢察人員組成不固定，特別是跨域交叉巡回檢察，檢察人員對監(jiān)管單位情況不夠了解。在實地巡回檢察前，可以先通過視頻監(jiān)控巡察、信息聯(lián)網(wǎng)查閱等信息化方式進行線上巡察，提前規(guī)劃重點檢察區(qū)塊和時段，為實地巡回檢察提供向?qū)е敢?，使之更具針對性。二是加強信息化檢察的智能抓取研判能力。監(jiān)控以及信息聯(lián)網(wǎng)帶來海量信息，如何抓取到有效信息、研判發(fā)現(xiàn)問題，才是信息化檢察真正的用武之地。一方面，可以組建信息化巡回檢察人才庫，培養(yǎng)熟練掌握信息技術(shù)的專門人才從事視頻監(jiān)控查看、電子臺賬查閱；另一方面，可以研發(fā)巡回檢察智慧軟件，通過設(shè)定參數(shù)、內(nèi)置審查模型、視頻行為分析等技術(shù)應(yīng)用，提升對海量信息的智能分析處理能力。三是將信息化思維方式應(yīng)用到日常檢察工作中。如浙江省依托阿里云技術(shù)開發(fā)的“健康綠碼”，通過大數(shù)據(jù)篩查辨別個人的疫情感染風險，把“嚴防嚴控”變成“智防智控”，成為防控利器。如果檢察機關(guān)在日常檢察中應(yīng)用信息化思維，注意搜集在押人員信息集并建立數(shù)據(jù)庫，通過云技術(shù)分析在押人員基本情況、家庭情況、犯罪事實、立功減刑、考核獎懲、醫(yī)療衛(wèi)生等等，就可以更有側(cè)重地篩選重點人員，開展巡回檢察。（二）巡回檢察制度的完善巡回檢察的生命力在于兼容性，在巡回檢察改革中要注重制度應(yīng)變能力的長期建設(shè)。一是構(gòu)筑起“平戰(zhàn)結(jié)合”的巡回檢察指揮體系。疫情阻擊戰(zhàn)中，監(jiān)管場所普遍設(shè)立“戰(zhàn)時指揮部”，上命下達，統(tǒng)籌防控。這套戰(zhàn)時指揮體系，可以借鑒用于開展規(guī)模較大、層級較高或緊急性較強的巡回檢察工作，上下協(xié)同，形成合力，有效統(tǒng)籌調(diào)度跨部門、跨單位、跨地域的人員和資源。另外，這樣的指揮體系也能夠“平戰(zhàn)結(jié)合”，用于監(jiān)管場所緊急情況、重大事故調(diào)查以及自偵案件大要案偵查等辦案工作上。二是推動巡回檢察的案件化辦理。巡回檢察改革要想保持強勢推動，匹配檢察制度重大創(chuàng)新的歷史擔當，就必須抓住“以司法辦案為中心”這個牛鼻子，努力成為中心的一部分，在此“中心理論”邏輯基礎(chǔ)上推動巡回檢察案件化，把辦案績效考核壓力轉(zhuǎn)化為檢察人員重視巡回檢察的內(nèi)生動力。三是加快派駐檢察室的功能化改造。派駐檢察室要想在“派駐+巡回”中占據(jù)有利位置，獲得長期發(fā)展，就不能僅滿足于充當檢察機關(guān)與監(jiān)管場所的“聯(lián)絡(luò)站”，應(yīng)當依托人員和場地優(yōu)勢，錨定辦案職能定位，滿足巡回檢察，減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督，罪犯又犯罪乃至偵查等辦案需要，進行功能化改造：第一，改造辦公場所為辦案工作區(qū)。除保留必要辦公區(qū)域，檢察室其余場所建設(shè)以滿足辦案需要為主，如帶有錄音錄像功能的詢問室、談話室、閱卷室以及與監(jiān)控視頻指揮室等。第二，改造派駐檢察干警為辦案人員，改善干警年齡結(jié)構(gòu)，讓其參與辦案實訓(xùn)實戰(zhàn)。第三，改造派駐檢察室為檢察官辦案組織。保留派駐檢察室機構(gòu)編制，按照檢察官辦案組織配置派駐檢察人員，行政事務(wù)仍以派駐檢察室名義開展，涉及業(yè)務(wù)辦案應(yīng)當以檢察官辦案組織的權(quán)限和名義開展。（三）探索巡回檢察辦案新機制司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能對整體上保證檢察監(jiān)督的力度和權(quán)威有著現(xiàn)實而深遠的影響,對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展有著“四兩撥千斤”的戰(zhàn)略性、內(nèi)生性支撐作用。從短期看，可以把疫情后開展的專項巡回檢察與查辦相關(guān)職務(wù)犯罪相融合。疫情結(jié)束后，可以針對各個監(jiān)管場所疫情防控期間的制度落實、干警履職、執(zhí)法規(guī)范等情況開展專項巡回檢察，重點檢察疫情防控期間隱患問題的整改情況，深入調(diào)查核實疫情防控期間民警不作為、亂作為、瀆職懈怠、侵害在押人員權(quán)益等違法違規(guī)行為，從嚴辦理一批典型案件。通過專項巡回檢察，地市級以上檢察機關(guān)和派出檢察院可以嘗試探索巡回檢察發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查核實與立案偵查無縫流轉(zhuǎn)銜接的聯(lián)動機制，精準消解巡回檢察與檢察偵查相互融合的癥結(jié)點。從長期看，應(yīng)當把樹立巡回檢察司法權(quán)威與查辦相關(guān)職務(wù)犯罪相融合。檢察機關(guān)查辦相關(guān)職務(wù)犯罪是保障巡回檢察監(jiān)督剛性的手段，不能錯把手段當作目的，片面認為開展巡回檢察是為了多發(fā)現(xiàn)線索、多查人、多辦案。巡回檢察與檢察機關(guān)相關(guān)職務(wù)犯罪偵查相融合的真正意涵，是建立起對監(jiān)管場所檢察監(jiān)督權(quán)威的長效機制，達到“雙贏多贏共贏”。首先，以偵查標準規(guī)范巡回檢察流程。參照《訴訟規(guī)則》相關(guān)規(guī)定