企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督的現(xiàn)實困境與制度創(chuàng)新

企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督的現(xiàn)實困境與制度創(chuàng)新

為了完善公司的政府資產(chǎn)監(jiān)督制度，一些科學家認為，應該建立其他政府資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，將發(fā)起人的執(zhí)法權(quán)分配給財政部，并將監(jiān)督管理機構(gòu)分配給政府資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)。由財政部履行出資執(zhí)行權(quán),國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”)履行監(jiān)督權(quán)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》(以下簡稱《企業(yè)國有資產(chǎn)法》)原則性地建構(gòu)了企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)督體制。該法第11條規(guī)定國務院設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務院的規(guī)定設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu),國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)人民政府的授權(quán),代表人民政府對國家出資企業(yè)(以下簡稱“國企”)履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據(jù)需要,可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表人民政府對國企履行出資人職責。第63條、64條、65條和66條分別授權(quán)各級人民代表大會常務委員會(以下簡稱人大常委會)、國務院和地方人民政府、政府審計機關(guān)和社會公眾對國有資產(chǎn)的經(jīng)營情況進行監(jiān)督。但是,《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督制度的設計過于原則化,缺乏可操作性。不同的監(jiān)督主體之間的監(jiān)督職能如何設定和劃分,立法規(guī)定得并不清晰,這種狀況很可能導致“大家都管、大家都不管”的現(xiàn)象一、完善國有資產(chǎn)投資者監(jiān)控體系(一)從國家所有到國家出資企業(yè):根據(jù)投資行為對國企享有股權(quán)依據(jù)物權(quán)變動原理,國家所有的經(jīng)營性財產(chǎn)通過具體的投資行為,實現(xiàn)了從國家所有到國家出資企業(yè)(以下簡稱國企)所有的轉(zhuǎn)變,國家不再對其投入到國企的財產(chǎn)享有所有權(quán),而是基于投資行為對國企享有股權(quán)。政府投資法律關(guān)系的基本原理是投資人只能享有股權(quán),而不能享有所有權(quán)(二)監(jiān)事設置的保障股權(quán)是一種新型的民事權(quán)利,是一種私權(quán)一方面,應該重構(gòu)組織結(jié)構(gòu),使其符合出資人享有的股權(quán)私權(quán)本質(zhì)屬性。應將“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”改為“國有資產(chǎn)經(jīng)營委員會”,其下設立董事會和監(jiān)事會。并將目前國資委依據(jù)行政管理模式設立的各個局進行整合,將它們改為董事會或監(jiān)事會下設的委員會,從機構(gòu)設置上保障出資人能夠順利行使股權(quán)職能。另一方面,應該轉(zhuǎn)變出資人行使職權(quán)的方式,使其更加符合股權(quán)私權(quán)屬性。企業(yè)國有資產(chǎn)出資人應該對自己的職能進行準確定位,摒棄行政管理的理念,按企業(yè)國有資產(chǎn)市場化運營的理念轉(zhuǎn)變自己的職能履行出資人職責。在完善選聘監(jiān)事會成員、董事會成員,并通過對自己選聘人員的管控實現(xiàn)對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督的基礎上,還應該積極探索通過出資人行使股東派生訴訟權(quán)實現(xiàn)對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督的制度?！豆痉ā返?52條賦予了股東享有派生訴訟權(quán)。國資委作為國企的股東,行使股東權(quán)利,因此,在董事、監(jiān)事或高級管理人員侵害公司利益,給公司造成損失時,可以要求董事會或監(jiān)事會提起訴訟,保護公司利益;如果董事會或監(jiān)事會不行使權(quán)利,或者屬于情況緊急不立即提起訴訟將會使公司利益受到難以彌補的損害時,可以以自己名義提起訴訟,行使企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)。二、完善國有資產(chǎn)政府監(jiān)督制度(一)對行政機關(guān)履行出資人職責的監(jiān)督依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第4條規(guī)定,國務院和各級政府分別代表國家對國企履行出資人職責。作為出資人其對企業(yè)國有資產(chǎn)行使股權(quán),具體包括:其一,重大決策權(quán)的保留。政府作為法定的企業(yè)國有資產(chǎn)出資人,但其自身作為從事公共事業(yè)管理的行政機關(guān),無法全面履行企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人職責,因此將出資權(quán)授權(quán)專門履行出資人職責的機構(gòu)履行,但對重要的企業(yè)國有資產(chǎn)處置仍然需要保留決策權(quán)。其二,對其授權(quán)履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定,政府和具體履行出資人職責的機構(gòu)之間是授權(quán)關(guān)系。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第64條要求國務院和地方人民政府應當對其授權(quán)履行出資人職責的機構(gòu)履行職責的情況進行監(jiān)督。由于它們之間是授權(quán)關(guān)系,因此,這種監(jiān)督是法定企業(yè)國有資產(chǎn)出資人對授權(quán)的具體履行出資人職責的機構(gòu)的監(jiān)督,這種監(jiān)督屬于股權(quán)監(jiān)督,不是行政監(jiān)督。其監(jiān)督的內(nèi)容主要是具體履行出資人職責的機構(gòu)是否按照授權(quán)的內(nèi)容和法律的規(guī)定行使出資人職責。(二)企業(yè)行政監(jiān)督權(quán)政府作為行政機關(guān),其對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督除股權(quán)監(jiān)督外,還具有行政監(jiān)督權(quán),主要包括政府自己從事的行政監(jiān)督和政府審計部門等監(jiān)督部門的行政監(jiān)督。1.合理規(guī)劃企業(yè)國有資產(chǎn)政府作為綜合管理的行政機關(guān),在企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督領(lǐng)域,主要包括:其一,行使發(fā)展規(guī)劃權(quán),引導企業(yè)國有資產(chǎn)合理布局。國務院從全國經(jīng)濟發(fā)展的視野,在全國范圍內(nèi)對企業(yè)國有資產(chǎn)進行合理規(guī)劃,引導企業(yè)國有資產(chǎn)流向重要的、關(guān)系國計民生的領(lǐng)域,使國有經(jīng)濟的布局更加合理化。各級地方政府在自己所轄范圍內(nèi),合理規(guī)劃企業(yè)國有資產(chǎn)布局,引導本轄區(qū)內(nèi)的國有經(jīng)濟合理化發(fā)展;其二,整合所屬政府部門對重大違法違規(guī)的國企進行調(diào)查處理。政府作為綜合性行政機關(guān),對所轄區(qū)域內(nèi)國企的重大違法違規(guī)事件,如重大的國企環(huán)境侵權(quán)案、重大的國企安全事故、重大的國有資產(chǎn)流失等,應該整合政府相關(guān)部門進行調(diào)查處理,對上級政府負責,對社會公眾負責。2.審計監(jiān)督和領(lǐng)導《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第65條規(guī)定國務院和地方人民政府審計機關(guān)依照《中華人民共和國審計法》(以下簡稱《審計法》)的規(guī)定,對國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行情況和屬于審計監(jiān)督對象的國企進行審計監(jiān)督?！秾徲嫹ā返?條第2款和2010年修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》第3條、第4條將審計機關(guān)對國企的主要審計范圍規(guī)定為國有資產(chǎn)收入和應當上繳的國有資本經(jīng)營收益的財政收支,以及國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支。政府審計部門對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督,主要是財務監(jiān)督,其核心是國企是否按法律法規(guī)規(guī)定的財務制度核算企業(yè)成本和收益,是否存在違法違規(guī)使用資金。財務監(jiān)督是企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督中的核心部分,很多國企違法違規(guī)都是通過違法違規(guī)使用國企資金實現(xiàn)的。因此,加大對國企的財務審計,規(guī)范國企財務制度是政府行政監(jiān)督重要任務。(三)加強政府對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督政府既是行政機關(guān),又是企業(yè)國有資產(chǎn)的所有者和法定出資人,政府對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督是企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督的重要部分,不僅不應該弱化,而且應該加強,但其監(jiān)督的方式應該完善和轉(zhuǎn)變。其一,應該區(qū)分股權(quán)監(jiān)督和行政監(jiān)督。在政府對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督中,股權(quán)監(jiān)督和行政監(jiān)督的權(quán)利性質(zhì)不同,監(jiān)督對象和方式都不同。因此,應該區(qū)分股權(quán)監(jiān)督。一方面,政府行使出資人職責時,應該行使股權(quán),政府和其授權(quán)履行出資人職責的機構(gòu)之間不是上下級行政隸屬關(guān)系,其行使權(quán)利的方式應該尊重股權(quán)的私權(quán)本性,應該尊重市場原則,按市場化方式運行,其對相關(guān)人員選聘和考核等都應該按市場化運行,不應該按行政方式運行,這是政府職能轉(zhuǎn)變在企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。其二,應該擴大審計監(jiān)督的范圍,創(chuàng)新審計監(jiān)督的方法,加強政府審計部門對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督。大量國企腐敗、國有資產(chǎn)流失等國企違法違規(guī)現(xiàn)象都與財務制度不規(guī)范,財務監(jiān)督不嚴有關(guān)。國企出問題的主要原因就是財務監(jiān)督不到位。政府審計部門作為國企財務監(jiān)督的主要機構(gòu),應該盡量擴大審計范圍,在自身人員不夠的情況下,可以借助社會審計力量,將自己負責審計監(jiān)督范圍內(nèi)的國企按年份進行全面審計,及時發(fā)現(xiàn)國企運營中存在的財務違法違規(guī)現(xiàn)象,并向社會公眾及時公布,要求企業(yè)及時糾正,同時應該及時處理審計中發(fā)現(xiàn)的財務違法違規(guī)現(xiàn)象,并將處理結(jié)果向社會公布。另外,還應該不斷創(chuàng)新審計監(jiān)督的方法,可以將審計與審計調(diào)查相結(jié)合三、完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系(一)企業(yè)國有資產(chǎn)人大監(jiān)督是立法監(jiān)督依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第63條的規(guī)定,人大及其常委會通過聽取專項工作報告和立法檢查的方式對企業(yè)國有資產(chǎn)出資人和其他監(jiān)督機構(gòu)進行監(jiān)督,行使監(jiān)督權(quán)。從性質(zhì)上分析,人大常委會對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督屬于立法監(jiān)督。其監(jiān)督的主要內(nèi)容包括對履行出資人職責機構(gòu)的監(jiān)督行為進行監(jiān)督以及對政府及其所屬部門的監(jiān)督行為進行監(jiān)督。其監(jiān)督方式主要是聽取和審議專項工作報告以及進行執(zhí)法檢查等方式。(二)人大及其他政協(xié)代表全民行使國家權(quán)力的法律依據(jù)依據(jù)我國當前的政治制度,真正能夠代表全民行使企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)的機關(guān)是各級人大及其常委會,《憲法》第2條第2款、第3條第2款、第57條、第96條明確規(guī)定了各級人大及常委會代表全民行使國家權(quán)力,由全民民主選舉產(chǎn)生,對全民負責,受全民監(jiān)督。社會主義公有制是我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎,國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟中的主導力量,截至2010年底,企業(yè)國有資產(chǎn)總額達68.6萬億元,實現(xiàn)營業(yè)收入32萬億元,實現(xiàn)凈利潤1.7萬億元四、全民代理理論全民是企業(yè)國有資產(chǎn)真正的股東,其他企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu),無論是基于政治代議制理論還是基于民事代理理論,他們都是全民的代理人。因此,全民是國企的終極所有者,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度的設計至少要從價值理念及其制度建構(gòu)上確保人民對國有資產(chǎn)的最終決定權(quán)以及人民監(jiān)督政府的法理基礎(一)公民個人行使監(jiān)督權(quán)首先保障公民的知情權(quán)公民個人對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán),包括對國企經(jīng)營管理行為的監(jiān)督、對出資人履行職責的監(jiān)督、對政府監(jiān)督行為的監(jiān)督和對人大監(jiān)督行為的監(jiān)督。但是,公民個人要行使監(jiān)督權(quán)首先必須保障公民的知情權(quán);其次,要建構(gòu)保障公民行使企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的機制。1.逐步公布的社會狀況沒有得到保障公民個人要行使企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán),必須滿足的前提條件是保障其知情權(quán)。只有充分的信息披露,社會公眾才能了解到企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)督的信息,才能履行監(jiān)督權(quán)。但是,公民個人行使監(jiān)督權(quán)需要了解的是國企及其監(jiān)督機構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營監(jiān)督企業(yè)國有資產(chǎn)的信息,這些信息都不會主動公布。而公民個人相對于這些違法違規(guī)主體處于弱勢地位,也很難從其他途徑獲取這些信息。因此,保障社會公眾對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理知情權(quán)的唯一途徑是通過立法強制性規(guī)定這些主體公布相關(guān)信息的義務?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第66條雖然規(guī)定了國務院和地方人民政府應當依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況,但過于原則化,剛性約束力不強。從解釋論的角度分析,國務院和地方政府向社會公布哪些內(nèi)容以及什么時間公布可以由公布主體自己確定,法律并沒有做出明確的規(guī)定。因此,從立法論的角度分析,應該明確規(guī)定國企、出資人、政府和人大常委會的企業(yè)國有資產(chǎn)信息公布義務,并且根據(jù)它們的職責確定公布信息的內(nèi)容和時間,保證公民個人對企業(yè)國有資產(chǎn)信息的知情權(quán)。2.構(gòu)建保障企業(yè)國有資產(chǎn)人大機制《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第66條第2款賦予了單位和個人檢舉和控告權(quán)。但要行使這種控告和監(jiān)督權(quán),必須有專門的受理機構(gòu),并且專門的受理機構(gòu)必須有足夠的權(quán)威,能替民做主,肯為民做主。依據(jù)中國現(xiàn)行的政治制度,各級人大及其常委會是權(quán)力機構(gòu),由人民選舉產(chǎn)生,對人民負責,對本級政府及其所屬部門行使監(jiān)督權(quán)。因此,將受理全民舉報監(jiān)督企業(yè)國有資產(chǎn)的機構(gòu)設置在人大常委會最為恰當。在人大常委會由專門機構(gòu)負責受理公民個人的監(jiān)督舉報,將監(jiān)督舉報的問題及時反饋給相關(guān)監(jiān)督部門處理,并將處理結(jié)果向舉報人反饋或向社會公開。這樣,可以為公民個人監(jiān)督企業(yè)國有資產(chǎn)搭建制度平臺,讓國企的真正股東———全民能夠通過對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的問題進行舉報監(jiān)督,實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)。(二)社會中介組織的培育公民個人行使企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán),既需要國家通過立法保障公民個人的信息知情權(quán),以及建立保障公民個人行使企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的機制,還需要公民具有足夠的法制意識和主人翁責任感。我們不能要求每個公民都具備這種意識,也不能過多地寄希望于公民個人對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督。對于公民個人的監(jiān)督,只能積極培育其參與監(jiān)督并為其行使監(jiān)督權(quán)搭建平臺。因此,在社會公眾監(jiān)督領(lǐng)域,應該重視完善社會中介組織監(jiān)督。社會中介組織包括律師事務所、會計師事務所等機構(gòu),以其專業(yè)執(zhí)業(yè)者身份,獨立、公正地參與企業(yè)國有資產(chǎn)的經(jīng)營運作,對企業(yè)國有資產(chǎn)的經(jīng)營運作進行評估和監(jiān)督。應該說,這是理想的監(jiān)督方式。但目前我國社會中介組織自身的經(jīng)營運作不夠規(guī)范,且與被監(jiān)督對象有較大的直接利益關(guān)系,甚至于其利益來源受制于被監(jiān)督對象。其行使監(jiān)督權(quán)的獨立性大打折扣,監(jiān)督的質(zhì)量也很難保證五、企業(yè)國有資