論我國(guó)民事審判權(quán)的修改我國(guó)行政復(fù)議制度的實(shí)效性提升研究基于對(duì)復(fù)議維持共同被告制度的若干思考

論我國(guó)民事審判權(quán)的修改我國(guó)行政復(fù)議制度的實(shí)效性提升研究基于對(duì)復(fù)議維持共同被告制度的若干思考

適用的《商標(biāo)法》第26條第2款“經(jīng)審查期限的，行政機(jī)關(guān)決定維持原行政行為，行政機(jī)關(guān)和審查機(jī)關(guān)應(yīng)共同被告承擔(dān)原行政行為?！边@一新修訂一經(jīng)公布即引起了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛討論?？傮w而言,一部分學(xué)者在積極倡導(dǎo)和推進(jìn)新制度可能帶來(lái)的變革作用,而更多的學(xué)者對(duì)這一修改表示堪憂。支持者認(rèn)為,這將“倒逼行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我革命”一、依法行使職權(quán)行政復(fù)議制度在保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。然而,從我國(guó)行政復(fù)議解決行政糾紛的現(xiàn)狀來(lái)看,仍面臨著受案數(shù)量少、維持率高、老百姓不信任等困境,行政復(fù)議實(shí)效性低下,難以起到解決行政爭(zhēng)議主渠道的作用。(一)行政復(fù)議的性質(zhì)行政復(fù)議、行政訴訟和信訪制度是我國(guó)解決行政爭(zhēng)議的三大重要途徑,相對(duì)于行政訴訟而言,行政復(fù)議具有程序簡(jiǎn)便、效率高、成本低等諸多優(yōu)點(diǎn),相對(duì)于信訪制度又具有程序保障、專業(yè)性等特征,“從某種意義上講,建立行政復(fù)議制度的目的之一,就是要建立起‘大復(fù)議、中訴訟、小信訪’的行政糾紛解決機(jī)制”(二)行政復(fù)議維持率高,獨(dú)立第三方的形象好作為行政爭(zhēng)議第三方的行政復(fù)議機(jī)關(guān),與作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)相比,具有相對(duì)的獨(dú)立性,理應(yīng)以追求公平正義,保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、解決行政糾紛,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為根本目的。然而,我國(guó)行政復(fù)議決定維持率居高不下,行政復(fù)議機(jī)關(guān)一維了之,行政復(fù)議被形象地稱為“維持會(huì)”。如表2所示,與作為獨(dú)立第三方的法院相比,6年的行政復(fù)議維持率平均值達(dá)到了59.36%,而訴訟維持率僅有14.62%,受案量少、維持率高就難免使行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑,從而陷入惡性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì),70%以上的行政訴訟案件沒(méi)有經(jīng)過(guò)復(fù)議就直接進(jìn)入訴訟程序。作為行政機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督糾正自身錯(cuò)誤的行政復(fù)議制度,在受案范圍、處理方式、解決糾紛的徹底性上具有其他外部監(jiān)督救濟(jì)制度無(wú)法企及的優(yōu)越性,理應(yīng)成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道,但我國(guó)的現(xiàn)狀卻相差甚遠(yuǎn),因此,提高行政復(fù)議的實(shí)效性乃當(dāng)務(wù)之急。(三)高效便捷糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀行政復(fù)議功能定位不明確,復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性,復(fù)議程序公開(kāi)公正性缺失,使得本應(yīng)高效便捷的糾紛解決機(jī)制變得累贅?lè)爆?。受“行政化”指?dǎo)思想的影響,很多地方用辦文的方式辦理行政復(fù)議案件,許多案件往往要經(jīng)過(guò)多道程序的審批,等到最后的批示才下發(fā)給承辦人,至少花去半個(gè)多月的時(shí)間。(四)“引導(dǎo)錯(cuò)誤”面對(duì)行政復(fù)議實(shí)效性缺失的現(xiàn)狀,我國(guó)學(xué)者從不同角度提出了應(yīng)對(duì)策略。在行政復(fù)議體制改革阻力大、困難多的情況下,新《行政訴訟法》增加了復(fù)議維持復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的具體制度,把行政復(fù)議實(shí)效性缺失的問(wèn)題歸因于原《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定的“引導(dǎo)錯(cuò)誤”。原法規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為不作被告,改變?cè)姓袨樽鳛楸桓?如果復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨?滿足了復(fù)議申請(qǐng)人的要求,一般不會(huì)再向法院起訴,但許多行政爭(zhēng)議,往往涉及行政相對(duì)人以外的第三人利益,復(fù)議決定改變了原行政行為,可能會(huì)影響到第三人的利益而成為行政訴訟的被告。如果行政復(fù)議維持了原行政行為,申請(qǐng)人不服,按照原法規(guī)定,只能以原行政機(jī)關(guān)為被告,復(fù)議機(jī)關(guān)就不會(huì)成為被告,所以復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告選擇“一維了之”。為了改變過(guò)去復(fù)議機(jī)關(guān)消極維持的狀況,新法規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的,原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告,通過(guò)這樣的制度設(shè)計(jì)督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行法律職責(zé),從而發(fā)揮其保護(hù)公民合法權(quán)益、監(jiān)督制約行政權(quán)的作用。二、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依法履職的療效分析就立法目的而言,新《行政訴訟法》的這一規(guī)定帶有明顯的問(wèn)題導(dǎo)向,呈現(xiàn)出了對(duì)行政復(fù)議制度實(shí)效性的強(qiáng)烈追求,具有“中國(guó)問(wèn)題中藥醫(yī)”的實(shí)用主義色彩。通過(guò)這種倒逼的方法督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),不失為一次有益的嘗試,也確實(shí)有可能在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到一定的預(yù)期效果。然而,這一缺少法理支持,實(shí)踐中又困難重重的制度很難持續(xù)有效地從根本上解決行政復(fù)議實(shí)效性缺失的難題。(一)我們呼吁維持共同被告制度的理論困境1.“統(tǒng)一性”原則下的原行政行為德國(guó)《行政法院法》第79條第1款規(guī)定:“確認(rèn)無(wú)效之訴的標(biāo)的是:(1)原本行政行為,以其經(jīng)過(guò)復(fù)議決定肯定的形式為準(zhǔn);(2)復(fù)議決定,如果第三人因該決定首次受到侵害?！钡?款規(guī)定:“復(fù)議決定包含不同于原本行政行為的補(bǔ)充性獨(dú)立負(fù)擔(dān)的,也可單獨(dú)成為確認(rèn)無(wú)效之訴的標(biāo)的。作出復(fù)議決定中,對(duì)程序規(guī)定嚴(yán)重違反,也視為補(bǔ)充性負(fù)擔(dān),準(zhǔn)用第78條第2款規(guī)定?！弊鳛樵V訟標(biāo)的的原行政行為,是經(jīng)過(guò)復(fù)議決定修正過(guò)的原行政行為,這在學(xué)理上被稱為“統(tǒng)一性原則”。如果訴訟涉及復(fù)議決定,原則上,正確的被告就不是復(fù)議機(jī)關(guān)的法定主體,而是作出具體行政行為的原行政機(jī)關(guān)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第24條規(guī)定:“經(jīng)訴愿程序之行政訴訟,其被告為左列機(jī)關(guān):一、駁回訴愿時(shí)之原處分機(jī)關(guān)。二、撤銷或者變更處分或決定時(shí),為最后撤銷或變更之機(jī)關(guān)。”這一規(guī)定在學(xué)理上被稱為“原處分主義”,即經(jīng)訴愿程序的訴訟,以原處分機(jī)關(guān)當(dāng)被告為原則,除非,訴愿撤銷或者變更了原處分之結(jié)果。因此,訴愿維持原處分機(jī)關(guān)之決定,在訴訟中不應(yīng)成為適格被告。我國(guó)行政訴訟立法主要參考和借鑒了大陸法系國(guó)家和地區(qū)的通行做法,但是復(fù)議維持共同被告制度卻難以得到大陸法系國(guó)家相關(guān)法學(xué)理論的支撐,更多地表現(xiàn)出一種“中國(guó)問(wèn)題中藥醫(yī)”2.行政復(fù)議維持和執(zhí)行測(cè)定所具有的性質(zhì)行政復(fù)議后被告的認(rèn)定,表面上是行政訴訟被告的確定問(wèn)題,核心卻是行政復(fù)議功能問(wèn)題。就復(fù)議結(jié)構(gòu)而言,首先,復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政爭(zhēng)議之外的第三方審查雙方當(dāng)事人之間的法律糾紛并作出判斷,具有與法院行政審判制度結(jié)構(gòu)上的相似性,這種三方結(jié)構(gòu)作出復(fù)議決定的方式乃是運(yùn)用裁判機(jī)理解決行政爭(zhēng)議,具有準(zhǔn)司法性。由此產(chǎn)生的行政復(fù)議維持決定不具有二次拘束效力,發(fā)生法律效力的行為仍是原行政行為。因此,復(fù)議維持復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告不符合相關(guān)法理。其次,作為依申請(qǐng)而啟動(dòng)的復(fù)議制度,與行政監(jiān)督具有明顯差異,相對(duì)人之所以有動(dòng)力啟動(dòng)復(fù)議程序,其本身的考量是保護(hù)自己的合法權(quán)益,復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)復(fù)議程序監(jiān)督行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是滿足相對(duì)人希望達(dá)到權(quán)利救濟(jì)目的的手段而已。如果顛倒二者的主次地位,必然使行政相對(duì)人喪失申請(qǐng)復(fù)議的動(dòng)力。再次,復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政決定,僅是對(duì)原行政決定效力的“認(rèn)可”,而并沒(méi)有產(chǎn)生一個(gè)新的拘束相對(duì)人的行政行為。因此,復(fù)議機(jī)關(guān)不宜作為行政訴訟的被告,否則就會(huì)導(dǎo)致“拉架的挨打”的尷尬局面。3.共同被告的類型《行政訴訟法》第27條規(guī)定:“當(dāng)事人一方或者雙方為兩人以上,因同一行政行為發(fā)生的行政案件,或者因同類行政行為發(fā)生的行政案件,人民法院認(rèn)為可以合并審理并經(jīng)當(dāng)事人同意的,為共同訴訟?！奔热粡?fù)議維持作共同被告,那么復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)是適格的被告主體。復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人分別形成了行政復(fù)議法律關(guān)系和行政處分法律關(guān)系,分別作出了復(fù)議行為和具體行政行為。就類別而言,二者具有不同的行為屬性,不屬于同類行政行為引發(fā)的行政案件。復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持決定與原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為,并非為同一行政行為,也不符合共同被告的基礎(chǔ)法理。再退一步,即便通過(guò)法律解釋等方法,使共同被告制度得到某種意義上的法理支持,共同訴訟也應(yīng)當(dāng)以訴求發(fā)生、被告適格以及原告就復(fù)議維持決定提起訴訟為前提條件,而不應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律強(qiáng)制規(guī)定的方式規(guī)定,只要復(fù)議維持復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)作為共同被告,這樣的規(guī)定難免有矯枉過(guò)正的嫌疑。(二)聯(lián)合被告保護(hù)制度的實(shí)踐問(wèn)題1.日內(nèi)生人民法院的訴訟《行政訴訟法》第46條規(guī)定行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提起訴訟,第45條規(guī)定可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。這兩條均是針對(duì)行政相對(duì)人對(duì)原行政行為提起訴訟的起訴期限所作的規(guī)定,那么復(fù)議維持復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的情形適用哪一條的規(guī)定,需要進(jìn)一步明確。復(fù)議維持復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告,在出現(xiàn)《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定的原級(jí)復(fù)議的情況下如何列明共同被告,有待進(jìn)一步厘清。另外,《適用解釋》第9條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序承擔(dān)舉證責(zé)任,如果行政相對(duì)人只起訴復(fù)議程序違法,能否單就此提起行政訴訟,也不明朗。2.行政復(fù)議人員配置不合理新法修改后的確產(chǎn)生了一定的效果,行政復(fù)議案件的數(shù)量大量增加。但是,除了要看到“量”的增長(zhǎng)之外也要觀察“質(zhì)”的提高。面對(duì)大量涌入的復(fù)議案件,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在人員配置上嚴(yán)重不足,出現(xiàn)了臨時(shí)調(diào)用高校學(xué)生參加復(fù)議的情況。另外,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行“條條管轄”和“條塊管轄”的復(fù)議機(jī)關(guān)確定方式,新法的修改使得復(fù)議機(jī)關(guān)人員不得不到處奔走應(yīng)訴,尤其是北京地區(qū)的國(guó)家機(jī)關(guān)復(fù)議人員,更是全國(guó)到處飛,使人員嚴(yán)重不足的配置狀況雪上加霜,復(fù)議成本、司法成本也隨之大幅增加。3.訴訟標(biāo)的同一《適用解釋》第7條規(guī)定,原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的,人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。該條的規(guī)定似乎更接近于必要共同訴訟的原理,依此原理,訴訟的標(biāo)的應(yīng)為同一訴訟標(biāo)的?！哆m用解釋》第9條規(guī)定,人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí),一并審查復(fù)議程序的合法性。原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任,可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。從第9條的規(guī)定來(lái)看,需承擔(dān)舉證責(zé)任的是兩個(gè)訴訟標(biāo)的,一個(gè)是原行政行為,一個(gè)是復(fù)議程序。前者由二者共同承擔(dān)舉證責(zé)任,后者由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。而原行政行為并非復(fù)議機(jī)關(guān)所為,復(fù)議機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任何在。就舉證能力而言,復(fù)議機(jī)關(guān)審查的也僅僅是原行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù),舉證的意義何在?依照必要共同訴訟的原理設(shè)計(jì)該制度,但卻存在兩個(gè)訴訟標(biāo)的,存在明顯矛盾。4.履行法定職責(zé),判決撤銷行政復(fù)議決定《行政訴訟法》第79條規(guī)定,人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判。《適用解釋》第10條作了更具體的規(guī)定,主要列舉了3種裁判方式:第一,撤銷原行政行為和復(fù)議決定,可以判決原行政機(jī)關(guān)重作;第二,判決原行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的,同時(shí)判決撤銷復(fù)議決定;第三,原行政行為合法,復(fù)議決定違反法定程序的,應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)復(fù)議決定違法,同時(shí)駁回原告訴訟請(qǐng)求。一方面,復(fù)議決定的效力依附于原行政行為的效力,原行政行為被撤銷、確認(rèn)違法或無(wú)效,復(fù)議決定自然失去了根基,再讓復(fù)議機(jī)關(guān)作被告并對(duì)復(fù)議決定作出裁決意義何在?另一方面,復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的審查對(duì)象是復(fù)議程序是否合法,而裁判的卻是復(fù)議維持決定是否有效,是否存在審判不一致的問(wèn)題?復(fù)議決定的合法性是否等同于復(fù)議程序的合法性?如果不等同,那么復(fù)議程序合法,復(fù)議決定就要隨著原行政行為的撤銷而被撤銷,也會(huì)出現(xiàn)審判不一致的情況,除非苛求復(fù)議機(jī)關(guān)比法院更公正,錯(cuò)誤更少,但這顯然是不切合實(shí)際的。5.行政復(fù)議改革與司法改革方向的協(xié)調(diào)問(wèn)題由于其他相關(guān)法律并未同步修改,復(fù)議維持共同被告制度本身也存在諸多理論與實(shí)踐的困境,因此新制度產(chǎn)生了不少法律沖突與空白。如原級(jí)復(fù)議的被告確定、答辯、舉證,復(fù)議程序違法能否單獨(dú)作為訴訟標(biāo)的,起訴期限的計(jì)算等問(wèn)題,都需要相關(guān)法律的修改和具體細(xì)則的制定予以解決。尤其難以解決的是,該制度與復(fù)議改革和司法改革方向的協(xié)調(diào)問(wèn)題。目前,司法改革要解決的重要問(wèn)題之一就是去行政化,防止行政干預(yù)司法。然而,按照《適用解釋》第8條的規(guī)定,以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄,在原本行政干預(yù)壓力大的情況下,這樣的規(guī)定難免會(huì)使法院面臨更大的壓力。行政復(fù)議改革以增加復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、相對(duì)集中復(fù)議權(quán),復(fù)議程序更加公開(kāi)公正為目標(biāo),從而使復(fù)議成為解決行政糾紛的主渠道。但是《行政訴訟法》的這一規(guī)定,似乎更加強(qiáng)調(diào)復(fù)議機(jī)關(guān)的行政性,將其作為與作出原行政行為的機(jī)關(guān)具有同等性質(zhì)的共同被告一并審查,難免使得本身就不獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)受到多重壓力的逼迫而束手束腳。三、提高回應(yīng)能力的組織法與程序法的轉(zhuǎn)變(一)行政復(fù)議實(shí)效性缺失之原因在于其自身缺陷內(nèi)因是根本,外因是條件,外因需要通過(guò)內(nèi)因起作用。行政復(fù)議實(shí)效性缺失的內(nèi)因在于復(fù)議制度本身存在諸多問(wèn)題,而非行政訴訟法規(guī)定的“引導(dǎo)錯(cuò)誤”?！暗贡啤?是一種被動(dòng)行為,是“迫使”“反推”等詞的升級(jí)版,該詞強(qiáng)化了反常規(guī)、逆向促動(dòng)之義。作為非常規(guī)的手段,“倒逼”本身就是不得已而為之的方法。也就是說(shuō)復(fù)議維持共同被告制度本身就是一種非常規(guī)但又不得已而為之的手段。那么就意味著存在常規(guī)且符合規(guī)律的途徑,只是條件不夠成熟。原《行政訴訟法》的規(guī)定本身是符合相關(guān)法理和世界發(fā)展潮流的制度,被誤認(rèn)為“引導(dǎo)錯(cuò)誤”乃是其他因素影響了制度功能的發(fā)揮。行政復(fù)議實(shí)效性缺失的癥結(jié)在于其自身的缺陷,而非原訴訟法規(guī)定的既符合法理又符合世界通行做法的“引導(dǎo)錯(cuò)誤”。行政復(fù)議改革是解決行政復(fù)議實(shí)效性缺失難題的根本之道,復(fù)議改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政復(fù)議制度在組織法和程序法上的完善。(二)行政復(fù)議的救濟(jì)功能:組織法和程序法的發(fā)展行政復(fù)議改革首先要解決是復(fù)議功能的定位問(wèn)題,就世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的通行做法來(lái)看,行政復(fù)議制度改革更側(cè)重于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和公正性的增強(qiáng),就我國(guó)行政復(fù)議功能演變的歷程來(lái)看,也經(jīng)歷了由內(nèi)部監(jiān)督為主,逐漸向救濟(jì)功能轉(zhuǎn)移,再到以救濟(jì)功能為主的三個(gè)階段。復(fù)議救濟(jì)功能的凸顯,更為迫切地要求行政復(fù)議制度在組織法和程序法上得到進(jìn)一步的完善。由組織法規(guī)制的權(quán)力主體是行政任務(wù)的實(shí)施者,由程序法規(guī)定的時(shí)間、順序、步驟、方法是行政任務(wù)順利實(shí)現(xiàn)的保障?！敖M織法在行政法體系中占有中心地位。法治國(guó)家責(zé)任清楚及效率之要求,與民主正當(dāng)性之要求匯集于組織法?！毙姓M織法之目的就在于不斷地建構(gòu)“公共利益秩序”。(三)糾紛解決的路徑我國(guó)正處于改革開(kāi)放的深水區(qū)和攻堅(jiān)期,社會(huì)矛盾復(fù)雜繁多。隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張,行政糾紛的數(shù)量大幅增加,專業(yè)性、復(fù)雜性明顯增強(qiáng),傳統(tǒng)的糾紛解決渠道面臨巨大壓力。公民的合法權(quán)益得不到及時(shí)有效的救濟(jì),給社會(huì)造成了諸多不穩(wěn)定因素。社會(huì)的飛速發(fā)展使得實(shí)體法規(guī)制的弊端日益凸顯,抽象、滯后、僵硬的法律制度難以應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)需求。只有在民主國(guó)和法治國(guó)的原則下,確定一個(gè)合適的主體并在組織法與程序法的規(guī)制下形成良好的法律秩序才能保證行政任務(wù)更好地實(shí)現(xiàn)。行政復(fù)議制度也面臨著大變革的壓力,組織法與程序法的完善,將為復(fù)議制度注入適應(yīng)社會(huì)變化發(fā)展的基因。四、行政復(fù)議實(shí)效性提升的路徑新《行政訴訟法》關(guān)于復(fù)議維持復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的規(guī)定,是針對(duì)我國(guó)當(dāng)下特殊的時(shí)代背景和基本國(guó)情而作出的權(quán)宜之策,希望通過(guò)訴訟法的制度設(shè)計(jì)倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的初衷值得肯定,但要徹底解決復(fù)議實(shí)效性缺失的難題,必須正本清源,從行政復(fù)議制度本身的缺陷著手,推進(jìn)行政復(fù)議制度在組織法和程序法上的進(jìn)一步完善。行政復(fù)議改革的重心在于正確定位行政復(fù)議功能,相對(duì)集中復(fù)議權(quán),提高復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和復(fù)議程序的公開(kāi)公正性,完善復(fù)議責(zé)任制度和復(fù)議決定的種類。(一)行政復(fù)議的功能定位—行政復(fù)議的功能定位與組織法和程序法上的完善十八屆四中全會(huì)提出要健全社會(huì)糾紛化解機(jī)制,完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。就行政糾紛解決途徑而言,理想的糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)是“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”,與我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)狀況的“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”截然相反。因此,要想把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國(guó)行政糾紛解決的主渠道,行政復(fù)議的功能定位就必須以“救濟(jì)功能”為主。如上文所言,無(wú)論從復(fù)議的啟動(dòng)、復(fù)議審理的結(jié)構(gòu)、復(fù)議決定的效力,還是從救濟(jì)功能可以包涵內(nèi)部監(jiān)督功能,抑或是從世界發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法來(lái)看,復(fù)議功能也的確應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴熬葷?jì)功能”為主的正軌上來(lái)。在正確定位行政復(fù)議功能的前提下,相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán),提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性,增強(qiáng)復(fù)議程序的公開(kāi)公正性,才能保障行政復(fù)議在解決行政糾紛中充分發(fā)揮其作用。我國(guó)正在積極探索相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的基本模式,以“塊塊管轄為主,條條管轄為輔”(二)違法和違法執(zhí)行缺乏責(zé)任規(guī)則行政復(fù)議實(shí)效性缺失的關(guān)鍵在于,復(fù)議功能定位的偏