荷蘭蘭斯塔德地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

荷蘭蘭斯塔德地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

一、城市群城市規(guī)劃面臨的影響該規(guī)劃是國(guó)家管理和監(jiān)督區(qū)域發(fā)展的重要手段之一。這是新型城市化發(fā)展的重要空間格局。在面對(duì)日益突出的人口、資源、環(huán)境問題和增強(qiáng)區(qū)域國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面,創(chuàng)新城市群區(qū)域規(guī)劃已成為不可回避且亟待研究的命題。城市群區(qū)域規(guī)劃根植于特殊的制度環(huán)境且受到政策設(shè)計(jì)的敏感影響,一方面,行政主體是激活城市群區(qū)域的主要執(zhí)行組織,另一方面,政策設(shè)計(jì)的主導(dǎo)方向?qū)Τ鞘腥簠^(qū)域規(guī)劃將造成直接影響。更需要厘清的是,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)制往往是在地方政府的行政機(jī)器下形成的,行政體系才是真正的增長(zhǎng)機(jī)器二、蘭斯塔德蘭斯塔德蘭斯塔德是荷蘭乃至歐洲的一個(gè)重要都市區(qū)域,它包括荷蘭最大的四座城市阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支市,以及這4個(gè)城市分屬的南荷蘭省、北荷蘭省、烏特勒支省和弗萊福蘭省中的一部分地區(qū)歷史上蘭斯塔德是一個(gè)沼澤地區(qū),土地不易利用,只有少量居民從事捕魚和狩獵。從11世紀(jì)開始,蘭斯塔德進(jìn)行了堤坎建造和土地開墾,居民隨之大增,伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在阿姆斯特丹和鹿特丹等城市間出現(xiàn)了定期航班,促使了商業(yè)和貿(mào)易的進(jìn)一步繁榮蘭斯塔德區(qū)域的突出特點(diǎn),是由功能上互補(bǔ)的多個(gè)專業(yè)化中心構(gòu)成的互補(bǔ)型空間結(jié)構(gòu)三、分離與平衡：基于城市規(guī)劃的行政邏輯(一)政府間的分工荷蘭的公共行政被描述為“分權(quán)的單一制國(guó)家”,即公共權(quán)力在中央、省、市等三個(gè)層級(jí)政府間進(jìn)行分配,每一層級(jí)政府都有一定程度的自治權(quán),三個(gè)層級(jí)的政府不會(huì)采取與其他兩個(gè)層級(jí)的政府相矛盾的行動(dòng)(二)區(qū)域制衡橫向協(xié)調(diào)規(guī)劃的復(fù)雜性在于空間規(guī)劃不可避免地會(huì)觸及許多其他部門的利益,同時(shí)又涉及不同空間范圍的權(quán)限設(shè)定,合作的基礎(chǔ)極其薄弱,只能在各部門各自能接受的最大范圍內(nèi)尋求縫隙,展開區(qū)域制衡設(shè)想。在市鎮(zhèn)層面,蘭斯塔德區(qū)劃內(nèi)各市之間的合作相對(duì)頻繁,據(jù)統(tǒng)計(jì),平均每個(gè)市有涉及27個(gè)合作安排四、基金和市場(chǎng)：行政協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)障礙(一)政府財(cái)政利益融通互斥是指規(guī)劃資金不論是融資還是流通都存在互相抵觸的情境。據(jù)統(tǒng)計(jì),市政府70%的資金來自中央政府補(bǔ)貼,但融資一定是市政府的工作內(nèi)容之一,且區(qū)域內(nèi)的空間開發(fā)是受財(cái)政利益所驅(qū)動(dòng)。綠心的開發(fā)則充斥著政府進(jìn)退兩難的局面,被稱為“為綠而紅”,其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為,規(guī)劃部門希望改善鄉(xiāng)村地區(qū)的質(zhì)量,但也不希望用公共資金來資助這項(xiàng)工作,于是少量的城市開發(fā)被加入這一地區(qū)的規(guī)劃(二)規(guī)劃企業(yè)的沖突荷蘭政府職能的不斷轉(zhuǎn)變給了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無限的可能,政府主動(dòng)的向開發(fā)商下放空間開發(fā)的權(quán)利,這一政策帶來了許多不可預(yù)見性的問題。如為了財(cái)政盈余,政府和開發(fā)商往往沖突嚴(yán)重,這是各國(guó)規(guī)劃都會(huì)遇到的尷尬。其中一個(gè)典型案例來自阿姆斯特丹市政府與ABP公司,兩者于1998年簽署協(xié)議,該協(xié)議包含以下條款:“雙方承諾,直到所有建筑都已出售完畢,否則不會(huì)在其境內(nèi)進(jìn)行辦公樓和酒店的開發(fā),這與現(xiàn)有項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)”。這種避免競(jìng)爭(zhēng)的方式,使得主觀影響了市鎮(zhèn)政府的土地利用規(guī)劃政策和對(duì)市場(chǎng)規(guī)則產(chǎn)生沖擊。由于市場(chǎng)與政府這兩大團(tuán)體各有不同的利益追求,兩者的關(guān)系平衡仍是需要關(guān)注的問題。五、通過省、市、區(qū)的建設(shè)：兩個(gè)行政干預(yù)二級(jí)走廊(一)蘭斯塔德省的空間調(diào)控蘭斯塔德的區(qū)域合作通常集中于城市地區(qū)以及市級(jí)層面之間,權(quán)力的下放使得地區(qū)間的合作與市級(jí)本身的權(quán)益處于矛盾狀態(tài)。20世紀(jì)60年代以來,中央各級(jí)政府對(duì)這一治理問題提出了若干改革措施,主要包括增加區(qū)域一級(jí),增設(shè)省份和創(chuàng)造大城市的建議。70年代初期,提出增設(shè)區(qū)域一級(jí)建立44個(gè)地區(qū)。在1975年至1983年期間,提出了增設(shè)省份的建議,并從最初的26個(gè)最終修改增設(shè)為17個(gè)。在20世紀(jì)90年代,由于增設(shè)省級(jí)的建議一直被擱置,改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向增加大城市的作用,提出除現(xiàn)有省份外再造7個(gè)大城市這些空間調(diào)控策略不僅是荷蘭政府對(duì)區(qū)域發(fā)展邊界進(jìn)行的強(qiáng)制重構(gòu),也與荷蘭國(guó)家追求區(qū)域平等主義和可持續(xù)發(fā)展的傳統(tǒng)格格不入。相較于建立一個(gè)蘭斯塔德省,荷蘭人民更希望建立與之抗衡的區(qū)域,維持多中心網(wǎng)絡(luò)化的空間格局,同樣強(qiáng)行整合必然會(huì)觸動(dòng)地方自治與文化認(rèn)同,反對(duì)勢(shì)力會(huì)壓倒推動(dòng)改革的動(dòng)力。雖然建立區(qū)域縱向治理框架是一個(gè)良好的開端和有力的保障,但改革該結(jié)構(gòu)需要大量的精力和時(shí)間,在短期內(nèi)不能解決許多實(shí)際問題,因此縱向?qū)用嫔霞みM(jìn)的改變結(jié)構(gòu)并不是有效的解決方案(二)蘭斯塔德合作模式當(dāng)1983年增加省份數(shù)量的建議失敗,使得區(qū)域橫向合作的機(jī)會(huì)得到加強(qiáng)。相比于縱向協(xié)調(diào)試圖硬性改變權(quán)利網(wǎng)絡(luò),橫向合作的嘗試則是相對(duì)溫和的一種選擇。一是不觸犯更多的權(quán)利組織;二是可以多方合作,跨界范圍靈活;三是以預(yù)設(shè)目標(biāo)合作,約束性能弱化。蘭斯塔德區(qū)域規(guī)劃中的水平合作模式,最多能達(dá)到七個(gè)層級(jí):國(guó)家政府、蘭斯塔德、翼、省、城市區(qū)域、市政區(qū)、市轄區(qū)(如表1)。在傳統(tǒng)體制內(nèi),基本認(rèn)可了這種合作會(huì)使預(yù)設(shè)目標(biāo)變得更加具有特定任務(wù)性。2002年的“雙重地方政府法”加強(qiáng)了市議會(huì)控制其執(zhí)行委員會(huì)的權(quán)力和增加了合作的民主合法性,并且多半市政府認(rèn)可這種橫向合作模式,認(rèn)為促進(jìn)合作安排和改進(jìn)民主控制是有效的手段。自2003年以來,城市地區(qū)基于聯(lián)合安排法案(“WGR加強(qiáng)”區(qū)域,荷蘭目前有8個(gè)“WGR橫向合作使蘭斯塔德區(qū)域規(guī)劃發(fā)展中面臨的治理問題得到了一定的解決,但由于組織構(gòu)建上的一些障礙,使得蘭德斯塔德在這個(gè)階段的區(qū)域決策作用相對(duì)有限六、提升蘭斯塔德國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的建議當(dāng)今國(guó)家與區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng),在相當(dāng)程度上是取決于制度的競(jìng)爭(zhēng)。荷蘭政府早已關(guān)注到如何提升蘭斯塔德的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,促成內(nèi)涵式可持續(xù)的發(fā)展模式。這種良性溢出趨向的內(nèi)涵式可持續(xù)發(fā)展模式導(dǎo)向加上規(guī)劃實(shí)踐的雄心,讓荷蘭區(qū)域規(guī)劃獲得了一份雙重保險(xiǎn),正如法羅迪和范德沃克所強(qiáng)調(diào)的,“規(guī)劃和秩序”是荷蘭空間規(guī)劃的顯著特點(diǎn)(一)行政理念：區(qū)域一體化、區(qū)域管理(二)自然形態(tài)的基礎(chǔ)空間規(guī)劃從蘭斯塔德經(jīng)驗(yàn)中可以看出,縱向行政合作的基礎(chǔ)是薄弱的,這與我國(guó)的情況較為相似。但是荷蘭政府在橫向合作的基礎(chǔ)構(gòu)架上做出了積極轉(zhuǎn)型,掙脫多層級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)的種種壁壘,建立全國(guó)空間和基礎(chǔ)設(shè)施框架。從空間整體性集中管理出發(fā),例如農(nóng)業(yè)片區(qū)、河流沿線、堤岸防護(hù)以及道路管線等基礎(chǔ)空間規(guī)劃。也正是因?yàn)閷?duì)農(nóng)業(yè)片區(qū)的保護(hù),才形成了城鎮(zhèn)形態(tài)突出的蘭斯塔德地區(qū)。同樣為了保護(hù)河流沿線水質(zhì)與生態(tài)景觀,才有了荷蘭特色高質(zhì)的鄉(xiāng)村景觀。荷蘭的區(qū)域規(guī)劃協(xié)作基礎(chǔ)不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),而是注重于培養(yǎng)空間增長(zhǎng)點(diǎn)的方式,通過自然聯(lián)系塑造的空間網(wǎng)絡(luò),使得以“生命線”為媒介的區(qū)域協(xié)作變得更持久和可靠。到目前為止,中國(guó)各城市之間并沒有攻破各自建立的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)壁壘,且生態(tài)整體性規(guī)劃框架尚未建立。中國(guó)式區(qū)域規(guī)劃如何找到合適的切入點(diǎn),使得區(qū)域間的矛盾能得到有效解決,將是未來區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃的重點(diǎn)。(三)從管治到管治的轉(zhuǎn)變荷蘭的規(guī)劃體系以溝通、協(xié)商、共贏為最大特點(diǎn),為了打破行政區(qū)壁壘的出現(xiàn),專門在中間層級(jí)設(shè)置了縱向三級(jí)政府溝通平臺(tái)——省空間規(guī)劃委員會(huì),以及國(guó)家部委橫向?qū)用鎱f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家空間規(guī)劃委員會(huì),同時(shí)還在層級(jí)內(nèi)設(shè)置了橫向的省協(xié)會(huì)(IPO)和市政協(xié)會(huì)(VNG)。處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì),出現(xiàn)的問題和情況錯(cuò)綜復(fù)雜,決非某一組織所能獨(dú)立解決的。這就要求從實(shí)際出發(fā),具體情況具體分析,按照“少而精”的原則,建立少量的協(xié)調(diào)組織進(jìn)行協(xié)調(diào),明確運(yùn)行主體的責(zé)任和義務(wù)以及相關(guān)部門或配合行動(dòng)部門的責(zé)任和義務(wù)。因此,建議設(shè)立區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度和部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度主要針對(duì)發(fā)展中不同尺度的空間鏈體,部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度則是針對(duì)部門間的協(xié)作,這樣既不會(huì)讓還沒有形成固定尺度的區(qū)域進(jìn)行組織整合,又不會(huì)增添新的管理對(duì)象,以增加行政的彈性,有利于集中解決實(shí)質(zhì)問題。行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于解決區(qū)域問題的作用多次證明是非常有限的,蘭斯塔德地區(qū)的核心城市周邊的行政兼并,不論是兼并核心城市之內(nèi)的還是外部的區(qū)域,都是暫時(shí)回避地方政府之間沖突的深層體制性問題,為鞏固集權(quán)體制的一個(gè)變向途徑,對(duì)于行政體制的進(jìn)步并沒有太大意義。區(qū)域整體發(fā)展中的矛盾,已經(jīng)不可能再寄希望于通過簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃調(diào)整來解決了。轉(zhuǎn)型的城市區(qū)域,由于城市空間或社會(huì)空間都發(fā)生