慈善信托的制度困境與本土化重構(gòu)

慈善信托的制度困境與本土化重構(gòu)

慈善基金擴(kuò)大了公眾參與慈善事業(yè)的法律渠道，滿足了許多捐贈(zèng)者的個(gè)性化需求。同時(shí)，它可以通過(guò)更專業(yè)的方式參與慈善、投資和公共基金，這在規(guī)模、靈活性和專業(yè)性等方面具有獨(dú)特的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。但《慈善法》頒布后，慈善信托發(fā)展尚面臨諸多制度問(wèn)題，不管是財(cái)稅優(yōu)惠待遇不到位，抑或初始財(cái)產(chǎn)鮮有非現(xiàn)金資產(chǎn)等，都頗受業(yè)內(nèi)與公眾詬病，抑制了慈善信托的發(fā)展?jié)摿εc質(zhì)量。為此，本文試從慈善屬性、信義屬性與身份屬性這一慈善信托構(gòu)成要素出發(fā)，系統(tǒng)解析其當(dāng)前制度困境，并通過(guò)我國(guó)慈善信托制度的域外繼受邏輯來(lái)反思現(xiàn)有制度困境的深層原因，進(jìn)而探索更為妥當(dāng)?shù)谋就粱ㄖ聘母锓桨?，為有效助推慈善信托在慈善事業(yè)中積極發(fā)揮作用提供理論參考。一、在慈善信托中的實(shí)踐功能在學(xué)理上，我們可以將慈善信托劃分為慈善屬性、信義屬性與身份屬性三大要素。其中，慈善屬性是區(qū)分慈善信托與私益信托的核心特征，是慈善信托法制宗旨所在。信義屬性是信托基本特質(zhì)，其通過(guò)信義義務(wù)來(lái)發(fā)揮規(guī)范內(nèi)部機(jī)構(gòu)行為、預(yù)防化解道德風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)作用；同時(shí)在慈善信托中，信義義務(wù)還具有保護(hù)慈善目的、維護(hù)慈善信托公信力的特殊制度功能，以捍衛(wèi)慈善信托的慈善屬性。在此基礎(chǔ)上，身份屬性最終使得慈善信托區(qū)別于其他慈善組織或活動(dòng)，并在很大程度上決定了究竟是適用組織法還是行為法來(lái)治理慈善信托，從而更有針對(duì)性地保障慈善信托的慈善屬性與信義屬性。經(jīng)由這三大要素來(lái)透視目前慈善信托的制度環(huán)境，可發(fā)現(xiàn)其正面臨慈善內(nèi)涵不清、信義義務(wù)不足與身份名實(shí)不符的制度困境。在后《慈善法》時(shí)代，這些制度困境抑制了慈善信托發(fā)展?jié)摿?，催生了其運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致相關(guān)主體間利益失衡。（一）慈善信托的民間自治特質(zhì)慈善屬性是慈善法制的邏輯起點(diǎn)與制度終點(diǎn)，其要求慈善組織與活動(dòng)必須在法定慈善目的范圍之內(nèi)，符合公益原則，同時(shí)具有民間自治第一，在慈善目的范圍層面，一方面，《慈善法》大大拓展了慈善傳統(tǒng)范疇，另一方面，實(shí)踐中存在監(jiān)管者將慈善目的范圍限縮解釋的趨勢(shì)。事實(shí)上，《慈善法》頒布前，慈善作為法律術(shù)語(yǔ)鮮有使用，第二，在公益原則層面，“不特定多數(shù)人”標(biāo)準(zhǔn)存在解釋難題。這里的公益原則并非指代“公序良俗”，第三，在民間自治層面，該特征并未得到明確界定與充分保障。慈善信托的民間自治特質(zhì)在制度層面并未得到很好地體現(xiàn)。例如，其一，根據(jù)《慈善法》第46條，實(shí)踐中只有慈善組織與信托公司可擔(dān)任慈善信托受托人。這使得受托人資格成為慈善組織與信托公司的特權(quán)，過(guò)分限縮了委托人自主決定受托人人選的權(quán)利。其二，將公益信托設(shè)立時(shí)的許可制，改為慈善信托設(shè)立時(shí)的備案制，從形式上看是放松管制，但基于《慈善信托管理辦法》等政策的抽象性與模糊性，民政部門具有很大自由裁量權(quán)，使得備案制在實(shí)務(wù)上與許可制并無(wú)太大區(qū)別。其三，當(dāng)前慈善信托多以貨幣為信托財(cái)產(chǎn)，鮮有選擇不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)（二）．規(guī)則設(shè)計(jì)不足對(duì)于慈善信托而言，信義屬性要求受托人承擔(dān)信義義務(wù)：為慈善目的利益最大化而服務(wù)，以保障慈善信托的社會(huì)公信力。第一，現(xiàn)行法對(duì)信義義務(wù)重大類型缺乏規(guī)定。信義義務(wù)的核心類型即忠實(shí)義務(wù)（dutyofloyalty）。第二，現(xiàn)行法對(duì)信義義務(wù)的規(guī)則設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)略。我國(guó)法雖然存在規(guī)制利益沖突問(wèn)題的幾個(gè)條款（如《信托法》第26—28條），但對(duì)于哪些自己交易行為構(gòu)成忠實(shí)義務(wù)違反行為，為第三人利益的行為是否構(gòu)成忠實(shí)義務(wù)違反行為，如何處理受托人同時(shí)擔(dān)任復(fù)數(shù)信托受托人時(shí)其各自受益人的利益沖突，缺乏系統(tǒng)規(guī)則設(shè)計(jì)。在沒(méi)有判例法支撐的制度背景下，單純的幾個(gè)條文規(guī)定根本無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中異常復(fù)雜的利益沖突、關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題。第三，現(xiàn)行法對(duì)慈善信托的信義義務(wù)規(guī)則缺乏針對(duì)性?！洞壬品ā贰缎磐蟹ā穼?duì)慈善信托受托人鮮有規(guī)定特別的信義義務(wù)規(guī)則，因此無(wú)法結(jié)合慈善自身特點(diǎn)而設(shè)計(jì)相應(yīng)義務(wù)要求。例如，有別于英國(guó)慈善信托受托人幾乎都是不收取任何報(bào)酬的志愿者，（三）慈善信托規(guī)制在形式上的困境身份屬性不僅使慈善信托區(qū)別于其他慈善組織與活動(dòng)，而且影響到慈善信托究竟是適用組織法抑或行為法，因此直接涉及相關(guān)主體間的利益配置。在這方面，我國(guó)慈善信托面臨身份名實(shí)不符的制度困境，導(dǎo)致主體間利益失衡，從而給慈善屬性與信義屬性之維護(hù)帶來(lái)負(fù)面影響。第一，我國(guó)法在形式意義上將慈善信托明確定性為行為而非組織。在概念界定上，《慈善法》第44條規(guī)定，慈善信托是指“委托人基于慈善目的，依法將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開展慈善活動(dòng)的行為”，在形式上將慈善信托作為行為（活動(dòng)）加以定性。在組織類型上，監(jiān)管者在實(shí)務(wù)中將慈善組織的法律結(jié)構(gòu)形式限定于社會(huì)團(tuán)體法人、基金會(huì)法人、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人。因此，慈善信托形式上不構(gòu)成我國(guó)法上的慈善組織。從《慈善法》的章節(jié)邏輯來(lái)看，慈善信托也只是被視為一種慈善活動(dòng)形態(tài)。一般而言，慈善法要么規(guī)制慈善活動(dòng)，要么規(guī)制慈善組織。我國(guó)《慈善法》大致上也是尋此思路。在以“慈善”為題的各章（第2—7章），第2章規(guī)定慈善組織，而第3、4、7章分別規(guī)制慈善募捐、捐贈(zèng)、服務(wù)這3種慈善活動(dòng)。而對(duì)于慈善財(cái)產(chǎn)，基本上是對(duì)組織法或行為法中關(guān)于慈善財(cái)產(chǎn)特別事項(xiàng)的強(qiáng)化規(guī)制，將其分拆到其余章節(jié)同樣成立。但慈善信托的位置頗為特殊。其單列一章（第5章），獨(dú)立于第2章（慈善組織），也就意味著現(xiàn)行法并不承認(rèn)其組織身份；同時(shí)也獨(dú)立于第3、4、7章，這意味著其并非慈善募捐、捐贈(zèng)抑或服務(wù)。那么，唯一合理的解釋是，慈善信托是一種有別于慈善募捐、捐贈(zèng)、服務(wù)的慈善活動(dòng)類型。第二，在制度架構(gòu)上，現(xiàn)行法上也存在著事實(shí)上承認(rèn)慈善信托構(gòu)成組織的相關(guān)規(guī)則。例如，慈善信托一經(jīng)備案，受托人就可以以“××”慈善信托的名義從事慈善活動(dòng)，這種制度安排不僅導(dǎo)致形式上的行為屬性界定與實(shí)質(zhì)上的組織規(guī)則設(shè)計(jì)存在抵牾，而且還會(huì)誘發(fā)規(guī)則之間的潛在沖突，造成相關(guān)主體的利益失衡。例如，慈善信托監(jiān)察人雖發(fā)揮與基金會(huì)監(jiān)事相似的職能，但現(xiàn)行法并未對(duì)監(jiān)察人施以類似義務(wù)與責(zé)任。另外，通過(guò)慈善信托合同可以創(chuàng)設(shè)“理事會(huì)”等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但有別于《民法典》《慈善法》等法律法規(guī)對(duì)于慈善組織理事會(huì)的義務(wù)責(zé)任配置，現(xiàn)行法將慈善信托受托人限定于慈善組織與信托公司，同時(shí)并未明確其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)義務(wù)與責(zé)任。這些制度設(shè)計(jì)可能使部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只享有權(quán)利而無(wú)需承擔(dān)任何義務(wù)責(zé)任，從而架空信義義務(wù)規(guī)則對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的防控作用，也不利于保護(hù)慈善信托的慈善目的。同時(shí)，因?yàn)榇壬菩磐胁⑽幢徽J(rèn)定為慈善組織，所以不僅無(wú)法獲得慈善組織在符合相應(yīng)條件可以享有的公募資格，而且在信托公司作為唯一受托人情況下，委托人也無(wú)法從信托公司那里獲得捐贈(zèng)票據(jù)。這些制度過(guò)分限縮了慈善信托相關(guān)主體的正當(dāng)利益，無(wú)形中減損了慈善屬性中的民間自治空間。上述制度困境不僅現(xiàn)實(shí)存在，而且彼此牽連，對(duì)我國(guó)慈善信托事業(yè)的健康發(fā)展造成了消極影響。為此，下一部分將從我國(guó)慈善信托法制繼受路徑上反思現(xiàn)有慈善信托制度困境之成因，從而為探尋本土化的法制改革方案提供準(zhǔn)備。二、慈善信托與公益信托法我國(guó)慈善信托屬于舶來(lái)品。在繼受域外制度過(guò)程中，普通法系的英國(guó)法與大陸法系的日本法對(duì)我國(guó)影響最巨。前者是慈善信托發(fā)源地，而后者則是東亞國(guó)家公益信托法的首創(chuàng)者。因此，通過(guò)對(duì)比中、英、日在慈善屬性、信義屬性與身份屬性上的制度異同，可以更為清晰地發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前慈善信托制度困境的深層原因。當(dāng)然，需要明確的是，對(duì)日本法的援引主要是其1922年《信托法》。其原因在于：我國(guó)在制定《信托法》時(shí)，（一）英日法在慈善內(nèi)涵界定上的差異在慈善信托慈善屬性的內(nèi)涵界定方面，英日存在巨大差異，甚至在很多領(lǐng)域彼此沖突。首先，在慈善目的范圍方面，英國(guó)法極為寬泛，而日本法則限定于濟(jì)貧。在英國(guó)法上，早在《1601年慈善用益法》，慈善目的范圍就超過(guò)了濟(jì)貧這一狹隘范疇，而如今教育、文化、科學(xué)、宗教、體育等領(lǐng)域早已納入慈善目的范圍之中。并且，隨著政經(jīng)社文情勢(shì)發(fā)展，法院通過(guò)類推現(xiàn)有成文法、判例法中已承認(rèn)的慈善目的，不斷拓展與明確慈善目的的具體范圍。其次，在公益原則方面，英國(guó)法建構(gòu)了“有益性+公共性”的類型化解釋規(guī)則體系，而日本法則創(chuàng)設(shè)了較為簡(jiǎn)略的不特定多數(shù)人標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)判例法將公益原則進(jìn)一步劃分為“有益性”與“公共性”兩個(gè)要件，在此基礎(chǔ)上，分別對(duì)其構(gòu)成要件予以細(xì)分，從而建構(gòu)起了相對(duì)體系化的“有益性+公共性”類型化認(rèn)定規(guī)則。再次，在民間自治方面，英國(guó)法予以明確承認(rèn)與充分保障，而日本法則呈現(xiàn)出管制主義的基本傾向。對(duì)于英國(guó)法而言，凡提慈善，必然具有民間性、非政府性的基本特質(zhì)。由此，我們不難看出，在慈善屬性的內(nèi)涵界定方面，英國(guó)法與日本法不僅差異明顯，而且在具體理念與規(guī)則上多有沖突。而我國(guó)《慈善法》雖采用了英國(guó)法上的“慈善信托”術(shù)語(yǔ)，但并未放棄日本法上的“公益信托”這一稱謂，而且在慈善內(nèi)涵界定上多傾向于日本法的進(jìn)路。在慈善目的范圍上，我國(guó)法一方面拓展慈善目的范圍，另一方面沿用日本法中“慈善構(gòu)成公益之一種類型”的傳統(tǒng)路徑?！缎磐蟹ā吩诮缍ü嫘磐袝r(shí)，固然并未提及“慈善”這一術(shù)語(yǔ)，但根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)一般理解，慈善往往限于以濟(jì)貧為核心的對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶。（二）細(xì)化信義義務(wù)規(guī)則在慈善信托信義屬性的規(guī)則建構(gòu)方面，日本法所秉承的歐陸民法傳統(tǒng)與英國(guó)法所創(chuàng)設(shè)的信義法理也存在巨大差異。首先，在義務(wù)性質(zhì)上，英國(guó)法堅(jiān)持信義義務(wù)，而日本法秉承誠(chéng)信義務(wù)。但是，有別于大陸法系的誠(chéng)信義務(wù)，信義義務(wù)對(duì)受托人的要求要高很多：不是在法律關(guān)系中適當(dāng)考慮對(duì)方的利益，而是貫徹先人后己、舍己為人的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。其次，在義務(wù)詳略上，英國(guó)法規(guī)則遠(yuǎn)多于日本法?；谛帕x義務(wù)過(guò)于抽象，英國(guó)通過(guò)判例法不斷細(xì)化信義義務(wù)規(guī)則，并對(duì)一些較為成熟的規(guī)則或不宜由判例來(lái)予以發(fā)展的程序規(guī)定予以成文化。再次，在慈善信托受托人特殊義務(wù)上，英國(guó)法較日本法更為重視。為了強(qiáng)化保障慈善目的，英國(guó)法在規(guī)制慈善信托時(shí)存在特別的信義義務(wù)規(guī)則，其典型即為志愿托管原則。而在信義義務(wù)的規(guī)則建構(gòu)方面，我國(guó)法幾乎一邊倒地引入了日本法的邏輯。與日本法一樣，我國(guó)法并未明確提出“忠實(shí)義務(wù)”，而只是在《信托法》中規(guī)定了受托人“恪盡職守，履行誠(chéng)實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)”（第25條），進(jìn)而在《慈善法》中規(guī)定“應(yīng)當(dāng)按照信托目的，恪盡職守，履行誠(chéng)信、謹(jǐn)慎管理的義務(wù)”（第48條）。與日本法一樣，作為傳統(tǒng)意義上的大陸法系國(guó)家，我國(guó)并無(wú)判例法，因此對(duì)受托人義務(wù)規(guī)則予以了成文化的簡(jiǎn)略處理：《信托法》規(guī)定了遵守信托文件（第25條）、不得謀取私益（第26條）、不得將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)換為固有財(cái)產(chǎn)（第27條）、分別管理（第29條）、記錄報(bào)酬與報(bào)告（第33條）等義務(wù)?！洞壬品ā酚忠?guī)定了信托文件備案、變更情況備案以及向委托人、民政部門報(bào)告與公開義務(wù)（第45、47、48條）。與日本1922年《信托法》類似，我國(guó)《信托法》對(duì)于公益信托受托人的特別義務(wù)幾無(wú)規(guī)定。這種“以誠(chéng)信取代信義、以簡(jiǎn)略取代詳細(xì)、以一般取代特殊”的和式制度安排之全盤繼受自然導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前信義義務(wù)規(guī)則在質(zhì)與量?jī)蓚€(gè)層面均呈現(xiàn)嚴(yán)重供給不足的制度困境。（三）日本法上的信托自立體式信托在慈善信托身份屬性的制度保障方面，英國(guó)法將其明確認(rèn)定為一種非法人型慈善組織；日本法形式上并不承認(rèn)（公益）信托構(gòu)成組織體，但又保留了一些組織法上的規(guī)則。在英國(guó)法上，尤其是在政府監(jiān)管層面，往往承認(rèn)慈善信托與慈善公司（charitablecompany）等并列作為一種組織類型，而非活動(dòng)樣態(tài)。與之相對(duì)，在信托屬性上，日本法基本上堅(jiān)持其國(guó)內(nèi)主流學(xué)界將信托作為特殊債權(quán)（債權(quán)說(shuō)）在這方面，我國(guó)法基本上引入的是日本法的規(guī)定：一方面將公益信托作為一種行為（活動(dòng)）加以界定，另一方面又帶有某些組織法的規(guī)則。在《信托法》第2條的基礎(chǔ)上，《慈善法》第44條直接將慈善信托界定為“委托人……開展慈善活動(dòng)的行為”，進(jìn)一步確認(rèn)了慈善信托的行為屬性。并且，明確以“行為”二字界定信托的這種方式，較日本法更為直白地表達(dá)了我國(guó)法上的信托并非組織的基本態(tài)度。但與此同時(shí)，除了傳統(tǒng)信托財(cái)產(chǎn)隔離機(jī)制，我國(guó)也借鑒日本法上的信托管理人制度，在公益信托領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了“信托監(jiān)察人”制度，后者是公益信托必備機(jī)構(gòu)（《信托法》第64—65條）以及慈善信托可選機(jī)構(gòu)（《慈善法》第49條）。這構(gòu)成了我國(guó)目前慈善信托面臨身份名實(shí)不符制度困境的重要原因。三、域外慈善信托制度銜接的必要性通過(guò)上面分析可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前慈善信托發(fā)展的制度困境，在很大程度上源于我國(guó)繼受以英日為代表的域外慈善信托法制時(shí)缺乏結(jié)合國(guó)情而進(jìn)行的明智取舍與體系再造。因此，為促進(jìn)慈善信托在我國(guó)的繁榮發(fā)展，應(yīng)重新審視英日（一）社會(huì)組織立法對(duì)于慈善屬性而言，在目的范圍、公益原則與民間自治這幾個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有制度困境以及未來(lái)慈善發(fā)展基本趨勢(shì)對(duì)慈善內(nèi)涵予以科學(xué)界定與體系保障。第一，拓展慈善目的范圍。就慈善目的范圍而言，未來(lái)發(fā)展方向必然是由“小慈善”向“大慈善”移轉(zhuǎn)?！洞壬品ā返?條已明確此點(diǎn)。因此，在立法論上，未來(lái)社會(huì)組織條例與慈善相關(guān)立法應(yīng)貫徹此精神，以順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。第二，細(xì)化公益原則。在公益原則方面，應(yīng)摒棄“不特定多數(shù)人”的傳統(tǒng)解釋方法，轉(zhuǎn)而借鑒英國(guó)法解釋路徑，從有益性與公共性兩個(gè)層面細(xì)化我國(guó)公益原則的解釋規(guī)則。其中，有益性要求慈善信托所提供的利益必須合法、符合公共政策、可證明、與信托目的相關(guān)、所帶來(lái)的利益大于可能造成的損失；而公共性則要求將純粹私益、互益以及不滿足充分公共性的受益群體予以排除：最為典型者是，根據(jù)私人關(guān)系（血緣、雇傭關(guān)系）而確定的受益群體。第三，強(qiáng)化民間自治。在民間自治層面，應(yīng)明確慈善信托民間性、自治性的基本特質(zhì)，（二）．明確立足于慈善信托受托人的信義義務(wù)，確立志愿育人對(duì)于信義屬性而言，在義務(wù)性質(zhì)、義務(wù)詳略與特殊義務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有制度問(wèn)題以及信義義務(wù)在慈善信托中的重要制度功用，系統(tǒng)完善其特殊規(guī)則。第一，明確義務(wù)類型。在信義義務(wù)性質(zhì)方面，應(yīng)明確規(guī)定反映慈善信托信義屬性的“忠實(shí)義務(wù)”等法定類型，并就其有別于現(xiàn)行法上的誠(chéng)信、誠(chéng)實(shí)、信用等術(shù)語(yǔ)的特征予以準(zhǔn)確界定。作為信義義務(wù)的核心要求，對(duì)于忠實(shí)義務(wù)而言，如果將其理解為大陸法系傳統(tǒng)誠(chéng)信義務(wù)，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到信義義務(wù)對(duì)受托人的高標(biāo)準(zhǔn)的行為要求，不利于有效保障慈善信托目的。為此，可考慮整合《慈善法》對(duì)慈善組織管理人員義務(wù)的要求（避免利益沖突事項(xiàng)），以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)理事義務(wù)的要求（任期、利益沖突、報(bào)酬等事項(xiàng)），明確規(guī)定慈善信托受托人的忠實(shí)義務(wù)等信義義務(wù)類型。第二，細(xì)化具體要求。在信義義務(wù)詳略方面，應(yīng)結(jié)合我國(guó)成文法傳統(tǒng)，通過(guò)細(xì)化法條以及制定最優(yōu)實(shí)踐準(zhǔn)則或示范性治理規(guī)范等軟法形式，規(guī)定受托人信義義務(wù)細(xì)則。與日本法類似，我國(guó)《信托法》關(guān)于信義義務(wù)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略。目前僅有幾個(gè)條款予以規(guī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法發(fā)揮有效解決各類利益沖突的作用。同時(shí)，因?yàn)閷儆诖箨懛ㄏ祰?guó)家，我國(guó)無(wú)法通過(guò)類似于英國(guó)判例法的方式來(lái)不斷精細(xì)化發(fā)展信義義務(wù)具體規(guī)則。為此，可考慮通過(guò)“法條+軟法”等方式變通落實(shí)之。在此基礎(chǔ)上，下一步尤其應(yīng)在最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)慈善目的、利益沖突一般禁止與例外允許、例外允許時(shí)的決策規(guī)則與公開問(wèn)責(zé)形式、違反信義義務(wù)時(shí)的法律后