納稅評(píng)估的發(fā)展講述課件

納稅評(píng)估的發(fā)展引言《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》（國(guó)稅發(fā)【2005】43號(hào)）頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)加強(qiáng)征管、堵塞漏洞、促進(jìn)稅法遵從起到了不可磨滅的作用。隨著稅收事業(yè)的發(fā)展，特別是隨著國(guó)內(nèi)外現(xiàn)代稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理論的發(fā)展和應(yīng)用，納稅評(píng)估的發(fā)展方向是什么？值得認(rèn)真思考。7/23/20232結(jié)合本人長(zhǎng)期從事納稅評(píng)估管理工作經(jīng)驗(yàn)和調(diào)研結(jié)果，針對(duì)這一前沿問題，談一點(diǎn)不成熟看法供大家討論并批評(píng)指正。如果一定要用一句話來(lái)概括納稅評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)，我的回答是：未來(lái)走向稅收評(píng)定，現(xiàn)在皈依風(fēng)險(xiǎn)管理。7/23/20233引言目錄一、切忌望文生義——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！二、何苦自設(shè)藩籬——從納稅評(píng)估的現(xiàn)行定位說(shuō)起三、不設(shè)賊民之策——從納稅評(píng)估的策略選擇說(shuō)起7/23/20234目錄四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控五、無(wú)需膠柱鼓瑟——理順評(píng)估、審計(jì)與稽查關(guān)系六、歸依風(fēng)險(xiǎn)管理——納稅評(píng)估發(fā)展的現(xiàn)實(shí)途徑7/23/20235一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！關(guān)于評(píng)估的諸多爭(zhēng)論中，最為熱門的就是國(guó)外的稅收評(píng)定與我國(guó)的納稅評(píng)估是不是一回事。7/23/20236一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題?。ㄒ唬┒愂赵u(píng)定的基本概念與特征1、稅收評(píng)定（TaxAssessment）是大多發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的通行做法，一般指稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合分析判斷，并據(jù)此作出一系列服務(wù)與管理行為的過(guò)程。7/23/20237一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！2、按照國(guó)際通行的遵從風(fēng)險(xiǎn)理論，其內(nèi)涵可以從以下幾個(gè)角度理解：從稅收管理的環(huán)節(jié)角度看，是指從登記遵從、申報(bào)遵從到繳納遵從行為評(píng)定過(guò)程的統(tǒng)稱；7/23/20238一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！從納稅人的遵從態(tài)度角度看，是指對(duì)無(wú)知性不遵從和故意性不遵從風(fēng)險(xiǎn)的分析判斷過(guò)程；從行政行為性質(zhì)角度看，是指從對(duì)一般性違法行為到嚴(yán)重的違法犯罪行為的分析、判斷直至進(jìn)行查處的整個(gè)過(guò)程。7/23/20239一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！3、該行為有著明確法律授權(quán)。如美、英、德、日、韓等國(guó)稅法規(guī)定（見美國(guó)稅法第63章），稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在納稅人的自我評(píng)定（Selfassessment）的基礎(chǔ)上，實(shí)施稅收評(píng)定（Official/Administration-assessment）。7/23/202310一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！參考：美國(guó)稅收征管主程序美日韓稅收征管組織架構(gòu).ppt美、英、德、日等國(guó)征管法律與程序框架.ppt7/23/202311美國(guó)稅收征管主程序邏輯審核比對(duì)排序聯(lián)邦稅務(wù)局自主申報(bào)納稅

犯罪調(diào)查、處罰納稅人第三方信息復(fù)議訴訟評(píng)定

檢查通信檢查機(jī)關(guān)檢查實(shí)地檢查評(píng)定通知征稅通知

稅款征收12一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！在這一過(guò)程中，其稅法規(guī)定和制度設(shè)計(jì)是稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行稅收評(píng)定時(shí)可以根據(jù)需要，針對(duì)違法行為程度和性質(zhì)（從一般違法到嚴(yán)重逃稅犯罪），依據(jù)稅法賦予的執(zhí)法權(quán)力行使審計(jì)（Taxauditing，包括Deskauditing案頭審核、Fieldauditing實(shí)地核查）和犯罪調(diào)查（Criminalinvestigation）等在內(nèi)的、力度從低到高的各類行政執(zhí)法手段。7/23/202313一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！4、國(guó)際上的稅收評(píng)定，是基于所得稅（主要是以家庭為單位的個(gè)人所得稅）和財(cái)產(chǎn)類等直接稅為主的、實(shí)行平時(shí)預(yù)繳、期末多退少補(bǔ)稅制特性。其稅法明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)必須依法在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)納稅人的期末申報(bào)進(jìn)行“確認(rèn)”。這一“確認(rèn)”對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是法定義務(wù)，對(duì)納稅人來(lái)說(shuō)則更是至關(guān)重要。7/23/202314一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！只有稅務(wù)機(jī)關(guān)依法告知納稅人已經(jīng)按照稅法規(guī)定時(shí)間和要求履行了申報(bào)納稅義務(wù)，納稅人才能夠據(jù)此獲得一系列權(quán)益。如：對(duì)預(yù)繳的稅款依法申請(qǐng)多退少補(bǔ)（據(jù)有關(guān)材料披露，在美國(guó)每年約有45%的家庭獲得聯(lián)邦稅務(wù)局的退稅或減免而成為“不納稅”家庭）；7/23/202315一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！對(duì)確認(rèn)的稅款不服申請(qǐng)復(fù)議或提出訴訟；向其他相關(guān)機(jī)構(gòu)（如金融、保險(xiǎn)乃至獎(jiǎng)學(xué)金申領(lǐng)機(jī)構(gòu)等）提供納稅證明以獲得相關(guān)權(quán)益等。注：2013年美聯(lián)邦稅務(wù)局處理了1.45億份“個(gè)人所得稅納稅申報(bào)表”，發(fā)放了1.07億份退稅，退稅金額高達(dá)2860億美元——摘自聯(lián)邦稅務(wù)局代理局長(zhǎng)丹尼爾?沃菲爾在美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)2013年度稅務(wù)年會(huì)上的演講。7/23/202316一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！有多少美國(guó)人不納稅.doc美國(guó)個(gè)人所得稅寬免額確認(rèn)制度.doc引述資料--美國(guó)小官吏如何報(bào)稅.doc7/23/202317一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！5、其制度設(shè)計(jì)允許納稅人在稅務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)后，舉證證明其少申報(bào)或未申報(bào)的理由，并由此產(chǎn)生一系列交互行為，即所謂的“商稅”。這意味著，國(guó)外的確認(rèn)，是“事前的”，即完全的履行納稅義務(wù)之前，而非“事后”，即履行了完全的義務(wù)之后。7/23/202318一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！這就從制度設(shè)計(jì)上為納稅人提供了自我修正的空間，這也正是我們?cè)诩{稅評(píng)估中想從國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法中汲取的精髓所在。7/23/202319一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！6、國(guó)際上稅收評(píng)定憑借著較為完善、強(qiáng)力的涉稅信息法定支撐條件，即涉稅信息提交法定。其稅法明確且詳盡地規(guī)定了包括政府組織、金融保險(xiǎn)部門以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的幾乎所有涉稅部門、組織及自然人的涉稅信息資料提交法定義務(wù)。7/23/202320一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！有此法定信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)才有可能依據(jù)獲得的涉稅信息對(duì)納稅人申報(bào)的真實(shí)合法性做出正確評(píng)定。7/23/202321一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！注：美稅法規(guī)定，任何組織、個(gè)人如發(fā)生600美元以上交易，都要向稅務(wù)機(jī)關(guān)如實(shí)申報(bào)——見美國(guó)聯(lián)邦稅收法典第F編第63章“信息申報(bào)”第6041節(jié)“與他人交易信息”相關(guān)規(guī)定。參考：境外稅收評(píng)定涉稅信息保障制度.ppt7/23/202322一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！涉稅信息法制的新動(dòng)向——稅收信息國(guó)際化共享在剛剛結(jié)束的G20峰會(huì)第一天的討論中，有一項(xiàng)重要的議題，那就是稅收透明化。主要內(nèi)容就是各國(guó)如何在《多邊稅收征管互助公約》的框架下，加強(qiáng)稅收信息與征管合作。7/23/202323一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人在峰會(huì)期間，將就此簽署一份重要的文件。對(duì)此，東道主俄羅斯總統(tǒng)普京評(píng)價(jià)稱，這將是“一百多年來(lái)最大的一步”。中國(guó)是在今年8月剛剛加入了《多邊稅收征管互助公約》的。7/23/202324一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！8月27日，在位于法國(guó)巴黎的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（經(jīng)合組織）總部，中國(guó)簽署了《多邊稅收征管互助公約》（簡(jiǎn)稱《公約》），正式成為該公約第五十六個(gè)簽約方。至此，二十國(guó)集團(tuán)所有成員都加入了該公約。7/23/202325一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，加強(qiáng)國(guó)際間的稅收合作、堵塞跨境逃稅漏洞已經(jīng)變得越來(lái)越重要。更為值得關(guān)注的是，中國(guó)加入這一國(guó)際稅收公約之后，除了將有利于打擊海外的逃稅行為，對(duì)反腐工作也具有重大的意義。7/23/202326一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！27中國(guó)國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍與經(jīng)合組織秘書長(zhǎng)在簽約儀式上握手一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！稅務(wù)管理與創(chuàng)新---美國(guó)現(xiàn)任稅務(wù)局長(zhǎng)舒爾曼演講.doc7/23/202328稅收信息國(guó)際透明化的帶頭大哥美國(guó)的做法：美國(guó)《海外稅收賬戶合規(guī)法案》（FATCA）一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！7、與之配套，其法理將稅收評(píng)定行為定義為“不完全的確定行為”。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)課稅法，將稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅行為在法律上稱之為“保留事后調(diào)查的核課行為”。7/23/202329一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)課稅法，將稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅行為在法律上稱之為“保留事后調(diào)查的核課行為”。規(guī)定如發(fā)生以下情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)均可以撤銷變更原處置決定：7/23/202330一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！“1.納稅人以欺詐、脅迫或賄賂方法促成原課稅處分的作成；2.對(duì)重要事項(xiàng)提供不正確資料或未完全陳述；3.發(fā)現(xiàn)有補(bǔ)稅新證據(jù)”等。實(shí)質(zhì)上，這是一種通過(guò)立法，將涉稅信息資料真實(shí)性的舉證責(zé)任歸還于納稅人、從而避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的免責(zé)條款。7/23/202331一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！正是由于這一系列的制度設(shè)計(jì)，從而保證了稅務(wù)機(jī)關(guān)可以應(yīng)用獲得的法定信息，對(duì)納稅人申報(bào)的情況進(jìn)行審核認(rèn)定,并要求納稅人按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的評(píng)定結(jié)果繳稅。7/23/202332一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！因此，國(guó)際上的稅收評(píng)定是稅收法定的大概念，是稅收管理的基本職能與必經(jīng)程序，也是確認(rèn)征納雙方權(quán)責(zé)義務(wù)的基礎(chǔ)和前提。附：境外通行的稅收評(píng)定概念示意圖7/23/202333登記遵從申報(bào)遵從繳納遵從7/23/202334一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！（二）我國(guó)評(píng)估的基本概念與現(xiàn)狀我國(guó)的納稅評(píng)估的確是從Assessment這一概念演繹而來(lái)，但本質(zhì)上與評(píng)定截然不同。確切的說(shuō)，只是借鑒了稅收評(píng)定外殼的一個(gè)具有中國(guó)特色的雜交產(chǎn)物。7/23/202335一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！這一點(diǎn)，從我國(guó)目前仍在執(zhí)行的《納稅評(píng)估管理辦法（試行）》的定義中即可看出端倪：納稅評(píng)估是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)信息對(duì)比分析的方法，對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人（以下簡(jiǎn)稱納稅人）納稅申報(bào)（包括減免緩抵退稅申請(qǐng)，下同）情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性做出定性和定量的判斷，并采取進(jìn)一步征管措施的管理行為。7/23/202336一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！顯然，這一定義是對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)管理行為的一種寬泛的描述。因此，我們可以將納稅評(píng)估理解為是一種依法行政行為的泛指，而不是特定的法定責(zé)任或必經(jīng)程序。（三）我們能照搬評(píng)定的做法嗎答案顯然是否定的。7/23/202337一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！這是因?yàn)椋旱谝?，我?guó)稅法沒有設(shè)定稅務(wù)機(jī)關(guān)必須對(duì)納稅人申報(bào)進(jìn)行確認(rèn)的法定程序。也就是說(shuō)，從理論上講我國(guó)對(duì)納稅人申報(bào)納稅的真實(shí)性進(jìn)行評(píng)估是一種稅務(wù)機(jī)關(guān)的法定責(zé)任，但不是必經(jīng)的法定程序，更不是必須履行的法定義務(wù)。7/23/202338一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！第二，我國(guó)的主體稅種是流轉(zhuǎn)稅，其中增值稅納稅人為申報(bào)即納稅且一般為每月一次。從履行納稅義務(wù)角度看，占繳納稅款70%比例的納稅人已按照稅法規(guī)定完成了應(yīng)納義務(wù)。如果由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其行為進(jìn)行確定，意味著要對(duì)其每月的申報(bào)繳納行為進(jìn)行認(rèn)定。顯然，這是無(wú)法做到也是無(wú)意義的。7/23/202339我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)40一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！第三，更重要的是，我國(guó)現(xiàn)行稅法或相關(guān)法律缺乏涉稅信息提交法定的明確規(guī)定。包括最重要的自然人交易信息和第三方涉稅信息不是法定信息。這意味著，確定賴以依據(jù)的涉稅信息不是合法證據(jù)，不能作為定稅的法定依據(jù)；一旦納稅人不服，提請(qǐng)行政復(fù)議或法院裁決，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法確保證據(jù)合法、程序合法而遭敗訴。7/23/202341一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！第四，在我國(guó)現(xiàn)有舉證責(zé)任分配的法律制度下，如果由稅務(wù)機(jī)關(guān)“確定”納稅人應(yīng)繳稅額，則須由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，這意味著必須按照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》有關(guān)程序進(jìn)行調(diào)查取證，并進(jìn)行證據(jù)確定（此舉與稽查無(wú)異）。7/23/202343一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！第五，由于我國(guó)相關(guān)法律只有關(guān)于偷稅性質(zhì)的定義，我們要做的又是對(duì)其已經(jīng)完成的行為性質(zhì)判斷。從評(píng)估案例中看，納稅人因計(jì)算錯(cuò)誤等造成的少繳稅款行為少之又少，幾乎都是多列成本、少計(jì)收入等行為，按照現(xiàn)行征管法第六十三條規(guī)定衡量都是偷稅！這意味著要將如此龐大的群體推向法律的對(duì)立面！7/23/202345一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！第六，我國(guó)現(xiàn)行稅法等相關(guān)法律沒有對(duì)行政確認(rèn)行為的免責(zé)條款，如果將確定作為必經(jīng)程序，一但我們無(wú)法做到或確定不當(dāng)，必將面臨不作為或作為不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，因而受到檢察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門的責(zé)任追究。7/23/202347一、切忌望文生義

——評(píng)估還是評(píng)定，這是個(gè)問題！評(píng)估與評(píng)定，一字之差，有著不可小覷的區(qū)別。出于上述考量，筆者認(rèn)為，我國(guó)的納稅評(píng)估與國(guó)際上通行的稅收評(píng)定性質(zhì)截然不同，不能望文生義。7/23/202348二、何苦自設(shè)藩籬

——關(guān)于納稅評(píng)估合法性法無(wú)授權(quán)不得行，現(xiàn)行征管法中沒有評(píng)估的字眼，所以納稅評(píng)估缺乏合法性，為解決這個(gè)問題，必須將納稅評(píng)估寫入征管法，諸多同志如是說(shuō)。我們一定要征管法授權(quán)嗎？假設(shè)征管法明確了納稅評(píng)估是稅務(wù)機(jī)關(guān)的法定行為，問題能夠解決嗎？7/23/202349二、何苦自設(shè)藩籬

——辯證看待納稅評(píng)估合法性權(quán)力是個(gè)雙刃劍，本人以為，有了這個(gè)權(quán)，問題不但不能得到解決，反而會(huì)進(jìn)一步加劇。因?yàn)?，一旦稅法?guī)定了納稅評(píng)估是法定權(quán)利，我們就必須履行，而不履行則會(huì)面臨著不作為的困境。何況，要想通過(guò)立法賦予這項(xiàng)權(quán)利又何其難爾！7/23/202350二、何苦自設(shè)藩籬

——辯證看待納稅評(píng)估合法性實(shí)際上多年來(lái)大家對(duì)于納稅評(píng)估合法性擔(dān)心的焦點(diǎn)在于：只有當(dāng)稅務(wù)機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)、特別是在行使具有強(qiáng)制性的、涉及納稅人權(quán)益處置權(quán)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)出現(xiàn)。而風(fēng)險(xiǎn)又往往主要來(lái)自于我們執(zhí)法主體不清晰（如以評(píng)估的名義）、程序合法性不足（如證據(jù)要件取得程序不合法或執(zhí)法文書不規(guī)范）等。7/23/202351二、何苦自設(shè)藩籬

——辯證看待納稅評(píng)估合法性所以，問題的癥結(jié)在于不是我們有沒有執(zhí)法權(quán)，而在于防范因施法主體不準(zhǔn)確、程序不規(guī)范而導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)！7/23/202352二、何苦自設(shè)藩籬

——辯證看待納稅評(píng)估合法性如果我們將納稅評(píng)估定位為稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政行為的泛指，而不是特定的程序和必經(jīng)環(huán)節(jié)，避免以納稅評(píng)估的名義做出強(qiáng)制性決定，我們就可以繞開這一思想認(rèn)識(shí)上的“藩籬”，消除由此帶來(lái)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)之虞。7/23/202353三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇指出問題似乎還不夠，重要的是要解決問題。不能籠而統(tǒng)之地照搬境外的評(píng)定，我們應(yīng)該怎么辦呢？有沒有好的解決辦法呢？長(zhǎng)遠(yuǎn)的、也是最徹底解決辦法是“修法與改制”。7/23/202354三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇即修訂征管法，將稅收評(píng)定（申報(bào)確認(rèn)）寫入征管法；將偷稅改為逃避繳納稅款義務(wù)；將征管法實(shí)施細(xì)則關(guān)于稽查專司偷逃騙抗案件查處的提法改為專司涉稅違法犯罪案件的查處等。7/23/202355三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇同時(shí)，改變現(xiàn)行的稅收體制和管理體制。一是建立以所得稅等直接稅為主的稅收體制，并實(shí)行納稅人自我評(píng)定和稅務(wù)機(jī)關(guān)評(píng)定相結(jié)合的確認(rèn)制度，即將稅收評(píng)定（申報(bào)確認(rèn)）作為稅收管理的基本職能和必經(jīng)程序；7/23/202356三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇二是將稅務(wù)稽查職能改為專司嚴(yán)重涉稅違法構(gòu)成刑事犯罪的調(diào)查部門，即把現(xiàn)由公安經(jīng)偵部門行使的涉稅犯罪檢查處置權(quán)拿回到稅務(wù)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使。但是，眾所周知，上述兩種方式無(wú)論哪一種，其改革動(dòng)作甚劇，非但不能稅務(wù)部門獨(dú)家謀定且需一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程。7/23/202357三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇當(dāng)然我們不能在漫長(zhǎng)的過(guò)程中消極等待。有沒有一個(gè)過(guò)渡性辦法呢？即：基于我國(guó)現(xiàn)行稅制和法律框架，合理借鑒境外的納稅人自我修正機(jī)制，充分利用稅收行政行為的二元性質(zhì)，在沒有有效合法證據(jù)證明納稅人涉嫌偷稅之前，提請(qǐng)納稅人自查補(bǔ)報(bào)補(bǔ)繳稅款；7/23/202360三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇同時(shí)在規(guī)范的基礎(chǔ)上合理劃分稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，劃清評(píng)估與稽查的職責(zé)。筆者以為，這是當(dāng)前跳出評(píng)估定位困境并解決與稽查職能交叉問題的唯一出路。為什么？7/23/202361三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇（一）基于我國(guó)的基本國(guó)情借鑒OECD納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)管理策略理論觀察我國(guó)納稅遵從現(xiàn)狀，必須承認(rèn)，在我國(guó)，存在著相當(dāng)數(shù)量的“愿意遵從，但不能永遠(yuǎn)遵從”和“不想遵從但如果關(guān)注就遵從”的納稅群體。7/23/202362我們的戰(zhàn)略目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)向下的力充分使用法律效力幫助其遵從遵從策略自愿遵從做正確的事努力了但不能永遠(yuǎn)遵從不想遵從，但如果我們給予關(guān)注就遵從決定不遵從

遵從態(tài)度遵從的程度100123456789使遵從變得容易稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)策略金字塔圖型通過(guò)發(fā)現(xiàn)來(lái)規(guī)范7/23/202363我國(guó)納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)管理策略模型XX%？

使遵從變得容易012345678910通過(guò)評(píng)估引導(dǎo)促進(jìn)遵從不想遵從但如果關(guān)注就遵從努力但不能永遠(yuǎn)遵從幫助其遵從自愿遵從做正確的事心理稅制法律服務(wù)水平征管能力納稅人經(jīng)濟(jì)決定不遵從嚴(yán)格執(zhí)法震懾遵從態(tài)度遵從策略7/23/202364三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇面對(duì)這樣數(shù)量龐大的、“有思想的、可能會(huì)去騙人的對(duì)手”，我們必須也只能選擇最大限度地促進(jìn)納稅遵從并能最大限度地避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的策略，避免陷入“法不責(zé)眾”的窠臼?！笆ネ醪辉O(shè)賊民之策”，高明的管理者不會(huì)去制定或執(zhí)行使被管理者不得不去做壞事的政策”?！百\民”——使民做賊的之意，語(yǔ)出王夫之《讀通鑒論》。7/23/202365三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇“好的制度可以使壞人做好事，壞的制度可以使好人做壞事”。在制度設(shè)計(jì)中，我們應(yīng)充分考慮在評(píng)估中為納稅人提供自查自糾的機(jī)會(huì)，以求最大限度地引導(dǎo)那些“有思想的、可能會(huì)去騙人的對(duì)手”轉(zhuǎn)變?yōu)樽駨亩惙ǖ募{稅人，從而達(dá)到促進(jìn)納稅遵從的根本目的。7/23/202366三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇特別是考慮到，我國(guó)現(xiàn)有法律制度關(guān)于偷稅（在征管法尚未修訂之前，我們不得不沿用征管法第六十三條）的定義失之寬泛的現(xiàn)實(shí)條件下，如果我們不在制度設(shè)計(jì)上考慮這種特殊性，7/23/202367三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇而是機(jī)械的一味強(qiáng)調(diào)剛性執(zhí)法、以為只要全面、充分的使用核定權(quán)或是以為只要嚴(yán)厲打擊就可以解決所有問題，勢(shì)必面臨著將絕大多數(shù)“有思想的、可能會(huì)去騙人的對(duì)手”置于“偷稅”的境地，使之成為我們強(qiáng)制執(zhí)法行為的對(duì)立面。此舉不但有失天真，而且與我國(guó)當(dāng)前強(qiáng)調(diào)構(gòu)建和諧征納關(guān)系乃至構(gòu)建和諧社會(huì)的總體思路相左。7/23/202368三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇（二）選擇允許納稅人自我修正策略的法理依據(jù)根據(jù)我國(guó)行政法學(xué)原理，行政行為具有行政執(zhí)法和行政指導(dǎo)二元屬性。其中，執(zhí)法行為是指具有法律強(qiáng)制力的行政行為，主要體現(xiàn)在責(zé)令行政相對(duì)人履行義務(wù)，如不履行，可采取強(qiáng)制執(zhí)行措施；而行政指導(dǎo)行為則是不具有強(qiáng)制力的行政行為。7/23/202369三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇該行為不具法律效力，但事實(shí)上對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，而且是通過(guò)行政相對(duì)人對(duì)行政事實(shí)行為的接受來(lái)實(shí)現(xiàn)的。引自2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》7/23/202370三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇行政管理行為的這種二元性特征，正如一枚硬幣的兩面，是不可分割的一個(gè)整體，缺一不可，但二者可以根據(jù)實(shí)踐需要有所選擇、有所側(cè)重。行政管理行為的二元性關(guān)系體現(xiàn)在稅收行政管理上，就是我們通常所說(shuō)的服務(wù)與執(zhí)法的關(guān)系。7/23/202371三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇考慮到我國(guó)在一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部存在著事實(shí)上的不同部門都具有行使稅收行政法權(quán)的現(xiàn)狀，并且稽查在現(xiàn)有法律框架下被定義為專司偷逃騙抗案件的查處，為保持其震懾打擊的剛性，不便也不宜以行政指導(dǎo)柔性面貌出現(xiàn)，而納稅評(píng)估則恰好能夠彌補(bǔ)稅務(wù)稽查的短板，起到拾遺補(bǔ)闕的特定作用。7/23/202372三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇所以，從行政行為的取向上做文章，才可以找準(zhǔn)評(píng)估的定位，認(rèn)清與稽查區(qū)別，從而找到解決二者職能交叉的有效途徑。因此，筆者認(rèn)為，納稅評(píng)估作為行政管理行為，其行為取向應(yīng)以行政指導(dǎo)為主、執(zhí)法為輔，并在完成從行政指導(dǎo)到行政執(zhí)法轉(zhuǎn)換和遞進(jìn)過(guò)程中，發(fā)揮其特有的作用。7/23/202373三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇（三）選擇合適的應(yīng)對(duì)策略實(shí)踐路徑——當(dāng)定則定，不當(dāng)定則不定。具體講：有法律依據(jù)的則定，缺乏法律依據(jù)的不定；能夠讓納稅人自我糾正的不必定，不能夠讓納稅人自我糾正的必須定。7/23/202374三、不設(shè)賊民之策

——適合國(guó)情的應(yīng)對(duì)策略選擇故曰：此“定”非“彼”定，乃是中國(guó)“定”。不是不能“定”，而是規(guī)范“定”。這也正是我們制定納稅評(píng)估規(guī)程目的，也正是引入納稅評(píng)估的本意和納稅評(píng)估的生命力所在！7/23/202375目錄四、不必因噎廢食

——規(guī)范納稅評(píng)估行為——防控納稅評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)五、無(wú)需膠柱鼓瑟——理順評(píng)估、審計(jì)與稽查關(guān)系六、皈依風(fēng)險(xiǎn)管理——納稅評(píng)估發(fā)展的現(xiàn)實(shí)途徑7/23/202376四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控（一）如何認(rèn)識(shí)評(píng)估執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于在評(píng)估制度中設(shè)計(jì)允許納稅人自我修正機(jī)制，有些同志不無(wú)憂慮的指出，允許納稅人自我修正風(fēng)險(xiǎn)太大，問題太多，必然導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量不受限制，為稅務(wù)人員吃拿卡要留下尋租空間。筆者認(rèn)為，此輪似有因噎廢食之嫌。7/23/202377四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控不錯(cuò)，提請(qǐng)納稅人自我糾錯(cuò)，的確存在一定風(fēng)險(xiǎn)。但必須承認(rèn)，哪一種制度都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，哪一種制度都不可避免的存在這一定自由裁量空間。退一步思考，假使我們建立了事前評(píng)定制度，就能徹底避免自由裁量嗎？恐怕沒那么簡(jiǎn)單！因?yàn)?，確認(rèn)和調(diào)整納稅人應(yīng)納稅額同樣存在自由裁量問題。7/23/202378四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控再者，我們已有的相關(guān)制度就杜絕了該移送未移送、該處罰未處罰等現(xiàn)象了嗎？如同不能因汽車會(huì)導(dǎo)致交通事故我們就不能開車的道理一樣，我們不能因其存在風(fēng)險(xiǎn)就一廢了之。兩害相衡，乃權(quán)其輕!7/23/202379四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控更重要的是，如果我們通過(guò)評(píng)估建立一種允許納稅人糾錯(cuò)機(jī)制，使得大量納稅人不必走到法律的對(duì)立面，正是借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國(guó)國(guó)情、降低征納雙方成本、提高納稅人滿意度、提高稅法遵從度、減少稅收流失率的最佳方式和最優(yōu)路徑，也是服從于穩(wěn)定大局、構(gòu)建和諧的征納關(guān)系總體要求的必由之路。7/23/202380四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控不但如此，這種機(jī)制，將納稅人的責(zé)任交還給納稅人，從而避免了稅務(wù)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，不正是解決了權(quán)責(zé)不清、包辦代替的弊端嗎？不正是可以規(guī)避不必要的風(fēng)險(xiǎn)嗎？?jī)衫嗪?，必?quán)其重！怎么辦？——最大限度地規(guī)范而已！選擇風(fēng)險(xiǎn)最小的路徑而已！7/23/202381四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控（二）如何防控評(píng)估執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)如前所述，納稅評(píng)估的癥結(jié)問題在于如何規(guī)范以防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過(guò)制度設(shè)計(jì)防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，才是當(dāng)務(wù)之急。7/23/202382四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控評(píng)估中執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于兩個(gè)方面：一是由于不規(guī)范導(dǎo)致執(zhí)法隨意性，二是因制度缺陷導(dǎo)致被檢察機(jī)關(guān)責(zé)任追究。辦法：7/23/202383四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控1、規(guī)范評(píng)估執(zhí)法行為一是在納稅評(píng)估程序上，設(shè)定相關(guān)條款，實(shí)行環(huán)節(jié)間的環(huán)環(huán)相扣、相互制約，以避免納稅評(píng)估隨意性。如將重點(diǎn)審核作為實(shí)地審核的前提條件，規(guī)定必須先經(jīng)過(guò)分析審核、約談以及提醒納稅人自查補(bǔ)稅等措施，其后仍不能排除疑點(diǎn)的，才能進(jìn)行實(shí)地審核；7/23/202384四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)定實(shí)地檢查前應(yīng)制定計(jì)劃，凡未列入實(shí)地審核計(jì)劃不得進(jìn)行下戶檢查，以解決評(píng)估人員隨意下戶問題；規(guī)定一般審核環(huán)節(jié)與重點(diǎn)審核、實(shí)地審核、案件審議和結(jié)果處理各環(huán)節(jié)人員、職責(zé)相互分離、相互制約等。7/23/202385四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控二是在納稅評(píng)估方式上，實(shí)行專家團(tuán)隊(duì)式評(píng)估、主輔評(píng)等專業(yè)化管理模式，對(duì)跨地域、跨行業(yè)集團(tuán)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)和反避稅業(yè)務(wù)等重大復(fù)雜的評(píng)估事項(xiàng)實(shí)行專家團(tuán)隊(duì)或由上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)直接組織實(shí)施等，以解決評(píng)估人員個(gè)人說(shuō)了算、主觀隨意性較大、評(píng)估質(zhì)量不高等問題（專業(yè)化）。7/23/202386四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控三是在評(píng)估監(jiān)督制度上，建立并實(shí)行納稅評(píng)估重大案件審議制度，指定專門部門和人員負(fù)責(zé)本級(jí)評(píng)估案件的審議工作；制定績(jī)效考核、崗位輪換以及建立和完善納稅評(píng)估工作平臺(tái)，實(shí)行統(tǒng)一分析、任務(wù)推送、過(guò)程控制和痕跡管理等一系列配套措施。7/23/202387四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控四是在評(píng)估文書使用上，對(duì)納稅評(píng)估工作中所涉及的各類稅務(wù)文書進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，規(guī)定“稅務(wù)事項(xiàng)通知書、詢問通知書、詢問筆錄、稅務(wù)檢查通知書、稅務(wù)處理決定書”等對(duì)外執(zhí)法文書全部使用全國(guó)統(tǒng)一稅收?qǐng)?zhí)法文書，并對(duì)哪一環(huán)節(jié)使用何種文書做出明確規(guī)定，以規(guī)范基層操作，防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。7/23/202388四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控2、防控責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)一是明確納稅評(píng)估舉證責(zé)任歸屬。在評(píng)估中，發(fā)現(xiàn)納稅人的疑點(diǎn)問題，應(yīng)堅(jiān)持將疑點(diǎn)的舉證責(zé)任由納稅人承擔(dān)（依據(jù)：征管法實(shí)施細(xì)則四十七條），這樣做的目的是防止評(píng)估人員陷入無(wú)謂的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。7/23/202389四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控如規(guī)定：“納稅評(píng)估中，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人認(rèn)可的補(bǔ)報(bào)補(bǔ)繳稅款情況和提供或公開的舉證資料真實(shí)性不承擔(dān)舉證責(zé)任；在實(shí)地審核中，責(zé)成納稅人提供證明材料的，應(yīng)送達(dá)《稅務(wù)事項(xiàng)通知書》，告知納稅人對(duì)其舉證資料的真實(shí)性負(fù)有法律責(zé)任，并要求納稅人簽章確認(rèn)”等，以明確舉證責(zé)任，避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。7/23/202390四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控二是厘清評(píng)估稅款補(bǔ)繳責(zé)任。納稅評(píng)估在引導(dǎo)納稅人自我糾正時(shí)，納稅人補(bǔ)繳稅款行為是接受了稅務(wù)機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)而自愿發(fā)生的，是典型的“不具法律效力，但事實(shí)上對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，而且是通過(guò)行政相對(duì)人對(duì)行政事實(shí)行為的接受來(lái)實(shí)現(xiàn)的”納稅人自主行為。7/23/202391四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控因此，納稅人補(bǔ)繳稅款真實(shí)性責(zé)任不在稅務(wù)機(jī)關(guān)。明確：經(jīng)納稅評(píng)估，納稅人認(rèn)可存在不繳或少繳應(yīng)納稅款且消除疑點(diǎn)的，由評(píng)估人員制作《納稅評(píng)估報(bào)告》，經(jīng)審批后，向納稅人送達(dá)《稅務(wù)事項(xiàng)通知書》，提請(qǐng)納稅人自行補(bǔ)正申報(bào)、補(bǔ)交稅款。如此，以分清責(zé)任，防控風(fēng)險(xiǎn)。7/23/202392四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控三是借鑒境外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和合理做法，增加具有“防控”和“免責(zé)”性質(zhì)的條款。如：規(guī)定“經(jīng)納稅評(píng)估核定納稅人應(yīng)納稅額，應(yīng)告知納稅人，發(fā)生下列情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以撤銷或變更原處置決定，并保留對(duì)其進(jìn)一步評(píng)估、檢查或重新核定的權(quán)力：7/23/202393四、不必因噎廢食

——關(guān)于規(guī)范執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)防控（一）因納稅人提供不正確、不完整計(jì)稅依據(jù)導(dǎo)致原核定應(yīng)納稅額不實(shí)的；（二）納稅人以欺騙、隱瞞或賄賂等方法導(dǎo)致原核定應(yīng)納稅額不實(shí)的；（三）發(fā)現(xiàn)新的補(bǔ)充核定依據(jù)的”。在申明納稅人權(quán)益同時(shí)合理保留稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力，明確責(zé)任，防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。7/23/202394五、無(wú)需膠柱鼓瑟

——關(guān)于評(píng)估、審計(jì)與稽查在諸多關(guān)于評(píng)估定位的爭(zhēng)論中，評(píng)估與審計(jì)到底是什么關(guān)系也是一個(gè)焦點(diǎn)問題。有同志強(qiáng)調(diào)，審計(jì)就是稽查，應(yīng)當(dāng)“檢字歸口”，即歸稽查“專司”。有趣的的是，我國(guó)對(duì)外公布的稽查局英文正式譯名恰恰就是“Auditingbureau”。7/23/202395五、無(wú)需膠柱鼓瑟

——關(guān)于評(píng)估、審計(jì)與稽查也有同志強(qiáng)調(diào)，審計(jì)不是評(píng)估，是大企業(yè)管理中特有的管理行為。如果我們拋開表象，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是要將檢查權(quán)劃歸獨(dú)有。7/23/202396五、無(wú)需膠柱鼓瑟

——關(guān)于評(píng)估、審計(jì)與稽查評(píng)估（Assessment）,“審計(jì)（Audit‘審計(jì)、稽核、查賬’）”這兩個(gè)詞，都是舶來(lái)品。其實(shí)質(zhì)都是稅收行政法權(quán)的表現(xiàn)形式。其中，“審計(jì)”就是“檢查”。7/23/202397五、無(wú)需膠柱鼓瑟

——關(guān)于評(píng)估、審計(jì)與稽查審計(jì)普遍應(yīng)用于納稅評(píng)估、稅款征收、違法調(diào)查等稅收管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，是服務(wù)于稅務(wù)機(jī)關(guān)行使稅收評(píng)定（Assessment）法定權(quán)力的一種手段、一種方法，不是稅收征管某個(gè)環(huán)節(jié)的一項(xiàng)專門的稅收管理職責(zé)。即是稅務(wù)機(jī)關(guān)各個(gè)相關(guān)部門在履行各種稅收管理職責(zé)中，都可以采取的管理措施。（Ataxauditisanexaminationofyourtaxaffairs）稅收審計(jì)就是稅收檢查——澳大利亞國(guó)稅局7/23/202398五、無(wú)需膠柱鼓瑟

——關(guān)于評(píng)估、審計(jì)與稽查大企業(yè)管理中要應(yīng)用審計(jì)，稽查在管理中也要應(yīng)用審計(jì)，評(píng)估中也要應(yīng)用審計(jì)，其實(shí)質(zhì)都是要使用稅收檢查和處置權(quán)。這正是我國(guó)存在著事實(shí)上的多個(gè)部門都在使用稅收法權(quán)的現(xiàn)狀。7/23/202399五、無(wú)需膠柱鼓瑟

——關(guān)于評(píng)估、審計(jì)與稽查我們大可不必糾纏于審計(jì)是哪個(gè)部門專屬的權(quán)力，（盡管稽查局已經(jīng)將其作為自己的英文標(biāo)準(zhǔn)譯名），我們需要做的是，正視和正確認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)實(shí)，并設(shè)法合理劃分權(quán)責(zé)范圍而已。故曰“無(wú)需膠柱鼓瑟”。7/23/2023100——如何解決評(píng)估與稽查職能交叉問題借鑒國(guó)際社會(huì)解決沖突的辦法，其思路可以歸納為“一中各表、擱置爭(zhēng)議、共用法權(quán)和以土地?fù)Q和平”。土地，即空間。和平，即擱置爭(zhēng)