建設(shè)用地審批與供應(yīng)-國土部門解讀講座課件

土地法律政策簡介內(nèi)容農(nóng)發(fā)行培訓(xùn)要求內(nèi)容：

1、土地管理基本制度、最新政策。

2.土地管理實(shí)踐中的熱點(diǎn)問題及相關(guān)政策，如土地利用規(guī)劃修編、農(nóng)村土地整治、土地市場調(diào)控、土地違法問責(zé)、農(nóng)村土地制度改革等（重點(diǎn)是農(nóng)村土地整治）。3.土地儲備相關(guān)政策解析,如土地財政政策、內(nèi)蒙古土地市場分析，新增建設(shè)用地報批流程、具體要求，拆遷安置補(bǔ)償要求，土地儲備辦法、相關(guān)政策，土地儲備過程中四證辦理（建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、土地使用證、施工許可證）等。

主講內(nèi)容：一、土地管理制度二、土地政策法規(guī)體系三、建設(shè)用地管理（一）建設(shè)用地審批（二）土地儲備（三）國有建設(shè)用地供應(yīng)四、農(nóng)村土地整治五、內(nèi)蒙古土地市場

六、熱點(diǎn)問題的認(rèn)識

七、首府地價

一、土地管理制度

（一）土地的法律概念

1、土地自然屬性土地是自然資源，具有面積有限性、位置固定性、質(zhì)量差異性等特點(diǎn)。土地不僅是平面的，而且還是立體的。

2、土地經(jīng)濟(jì)屬性土地、勞動力、資本是三大生產(chǎn)要素。土地是商品，土地使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。土地是資產(chǎn)和資本。

3、土地法律屬性土地是權(quán)利，土地的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系體現(xiàn)在法律上。所有權(quán)的絕對性權(quán)能的可分離性種類的多樣性

※土地的法律概念:是由地球表面上下的一定空間以及空間內(nèi)附著于土地的一切物質(zhì)和權(quán)益所組成的綜合體。

（二）土地的重要性

1、土地作為自然資源，關(guān)系到國家的糧食安全。

2、土地作為生態(tài)資源，關(guān)系到國家的生態(tài)環(huán)境安全。

3、土地作為資產(chǎn)和資本，關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)安全、特別是金融安全。

利用土地間接融資：土地抵押融資比重越來越大。目前我國30萬億的銀行貸款中，有15萬億是土地抵押貸款；利用土地直接融資：通過土地到資本市場進(jìn)行直接融資，不斷推高地價、股價，容易使房地產(chǎn)市場和資本市場都產(chǎn)生泡沫。

4、土地作為權(quán)利，關(guān)系到社會安定。

（三）土地管理制度土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等。土地管理制度是土地制度的重要內(nèi)容，是國家政權(quán)以社會代表身份對領(lǐng)土范圍內(nèi)土地，進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控的制度、機(jī)構(gòu)和手段的綜合。

1、制度即規(guī)則體系，是涵蓋土地管理所有方面和各個環(huán)節(jié)的土地行政規(guī)范體系，是由法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等組成的制度體系。后面將重點(diǎn)介紹有關(guān)內(nèi)容。

2、手段即達(dá)到土地管理目的的途徑、方法、辦法，包括法律（立法、司法）、經(jīng)濟(jì)（市場化配置、財政收支、土地金融）、行政（登記、統(tǒng)計、巡查、行政命令和決定及指示、宣傳教育等）、技術(shù)（調(diào)查、勘測、評價、評估、規(guī)劃、計劃、設(shè)計、科研）等手段。

3、機(jī)構(gòu)即土地管理主體的組織架構(gòu)、職能職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制體系等。部、省區(qū)、盟市、旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級國土，相關(guān)部門（規(guī)劃、房產(chǎn)、農(nóng)、林、牧、草、財政、審計、監(jiān)察、金融等）、事業(yè)單位、中介機(jī)構(gòu)。市轄區(qū)、城市新區(qū)、開發(fā)園區(qū)等分局及基層國土所，均為市或旗縣派出機(jī)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)，自治區(qū)級土地行政業(yè)務(wù)主要受國土資源部領(lǐng)導(dǎo)，其他（人、財、物、事）主要接受自治區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，是政府組成部門。自治區(qū)以下實(shí)行下管一級領(lǐng)導(dǎo)班子的所謂垂直管理模式；決策權(quán)、規(guī)則權(quán)主要集中在中央，主要審批權(quán)集中在區(qū)和中央兩級，執(zhí)行權(quán)、管理實(shí)務(wù)的重心在市、旗縣；部門間權(quán)力制約增強(qiáng)。

二、土地政策法規(guī)體系（一）憲法。憲法中規(guī)定的都是最基本的內(nèi)容，包括國家的基本制度，人民的權(quán)利義務(wù)等，有關(guān)土地的最基本的制度也是在憲法中進(jìn)行規(guī)定的。建國后，我國出現(xiàn)四部憲法，1954、1975、1978、1982?，F(xiàn)行的是1982年憲法，先后經(jīng)過1988、1995、1999年、2004年四次修改，其中兩次修改涉及土地。1988年刪除了土地不得出租的規(guī)定，增加了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。標(biāo)志土地使用制度改革的重大突破。同年國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，改費(fèi)為稅，從而結(jié)束了國有土地?zé)o償使用的歷史；2004年將征用與征收進(jìn)行了區(qū)分。

有關(guān)土地的內(nèi)容是《憲法》第十條進(jìn)行規(guī)定的，主要規(guī)定了四方面的內(nèi)容：一是土地的所有制，包括哪些是國有土地哪些是集體土地；二是規(guī)定了征收與征用；三是土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；四是應(yīng)當(dāng)合理利用土地。（二）基本法律

1、《民法通則》、1986年通過、財產(chǎn)權(quán)部分規(guī)定土地相關(guān)內(nèi)容。

2、《物權(quán)法》、2007年3月全國人大通過、是我國的基本民事法律，主要回答了三個問題：一是物屬于誰，誰是物的主人；二是權(quán)利人對物享有哪些權(quán)利，他人負(fù)有怎樣的義務(wù)；三是怎樣保護(hù)物權(quán)，侵害物權(quán)的要承擔(dān)哪些民事責(zé)任。

物權(quán)法的作用，直接體現(xiàn)在兩方面：其一是定分止?fàn)?，其二是物盡其用。由于土地是最重要的物，因此《物權(quán)法》有一半的條文都與土地直接相關(guān)。不叫財產(chǎn)法，而叫物權(quán)法，主要是因為財產(chǎn)權(quán)的范疇大于物權(quán)的范疇，財產(chǎn)權(quán)中除了物權(quán)之后，還有債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等，而債權(quán)已經(jīng)有合同法調(diào)整，而知識產(chǎn)權(quán)已經(jīng)有商標(biāo)法、專利法等法律進(jìn)行調(diào)整。

《物權(quán)法》全面肯定土地管理法，以基本法的形式確立了《土地管理法》的指導(dǎo)思想、基本原則和主要制度?！段餀?quán)法》對區(qū)分土地權(quán)利義務(wù)特別重要。

（三）專項法律：

1、《土地管理法》1986年6月25日（91年定為土地日）頒布。同年8月1日國家土地管理局成立。

《土地管理法》的頒布，實(shí)現(xiàn)由多頭分散向集中統(tǒng)一管理、無法可依到有法可依的轉(zhuǎn)變。

※1988年12月29日修正：因1988年憲法修改時刪除了土地不得出租的規(guī)定，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，《土地管理法》相應(yīng)進(jìn)行了修改。

※1998年8月29日的修訂，我國首次以立法形式確定了土地基本國策和嚴(yán)格土地管理的基本法律制度，為實(shí)現(xiàn)土地利用方式和管理方式的根本轉(zhuǎn)變提供了法律保障，對我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。同年國土資源部成立。

此次（1998年）修訂，多方面開創(chuàng)我國自然資源立法的先河，成為我國自然資源立法的典范，是除基本法律外第一部提交全民討論的法律；第一部經(jīng)全國人大常委會3次審議通過的法律；第一部從法律上確立土地基本國策的法律；第一部按照市場經(jīng)濟(jì)原則在立法思想、基本原則和主要內(nèi)容等方面，對原法進(jìn)行全面修訂的法律；第一部將改革決策與立法決策相結(jié)合、用立法推動改革的法律；第一部法與實(shí)施條例同步實(shí)施的法律。

※2004年8月28日修正：2004年，全國人大常委會又對《土地管理法》做了適憲性修改，就土地征收、征用進(jìn)一步作出明確規(guī)定。

2、《城市房地產(chǎn)管理法》

1994年7月公布、1995年1月1日施行。有關(guān)主要內(nèi)容是對城市土地的開發(fā)、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等進(jìn)行了規(guī)定。（四）配套法規(guī)建設(shè)國務(wù)院出臺《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等行政法規(guī)；國土資源部制定20余部土地管理方面的部門規(guī)章、大量規(guī)范性文件，包括與財政、金融、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改等行政主管機(jī)關(guān)相互聯(lián)合制定的規(guī)范性文件；各地先后制定了《土地管理法實(shí)施辦法》等方面的地方性法規(guī)、規(guī)章近150部。還有規(guī)劃、森林、草原、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、擔(dān)保等相關(guān)法規(guī)。

國土資源部令：第3號1999年2月24日通過《建設(shè)用地審查報批管理辦法》第5號1999年4月26日通過《閑置土地處置辦法》第6號2000年7月13日通過《在京中央國家機(jī)關(guān)用地土地登記辦法》第9號2001年10月18日通過《劃撥用地目錄》第10號2001年10月18日通過《征用（收）土地公告辦法》第11號2002年4月3日通過《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第14號2002年11月22日通過《土地登記資料公開查詢辦法》第17號2002年12月20日通過《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第21號2003年6月5日通過《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第26號2004年10月29日修訂通過《土地利用年度計劃管理辦法》第33號2006年6月8日通過《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》第35號2006年11月20日通過《土地估價師資格考試管理辦法》第37號2006年11月20日通過修訂《土地利用年度計劃管理辦法》第39號2007年9月21日通過《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第40號2007年11月28日通過《土地登記辦法》第42號2008年11月29日修訂公布《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》第43號2009年2月4日修訂公布《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》

總之，以《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等單項法律為核心，以大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地管理法律體系已基本形成。未來的任務(wù)是進(jìn)一步修改完善《土地管理法》，將適應(yīng)改革發(fā)展的內(nèi)容固化；制定頒布《土地法》，是調(diào)整土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系本身的要求，是土地重要性日增的要求，是理順與森林法、草原法等綜合性法律關(guān)系的要求。三、建設(shè)用地管理（一）建設(shè)用地審批

1、一般政策規(guī)定（1）土地管理法律規(guī)定，任何單位和個人搞建設(shè)需要用地的，必須依法申請使用國有土地。（2）在3種情況下，經(jīng)批準(zhǔn)，可以用集體土地,無需辦理土地征收手續(xù)：①農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)；②鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)；③村民建設(shè)住宅。（3）商品住宅小區(qū)項目，必須使用國有土地，不得占用集體土地?！靶‘a(chǎn)權(quán)”

（4）土地法設(shè)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批兩項審批事項①農(nóng)用地或未利用地轉(zhuǎn)用審批－－將農(nóng)用地或未利用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。即批準(zhǔn)改變土地用途。

未利用地轉(zhuǎn)用納入審批，是繼《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］31號），2006年11月19日修訂公布《土地利用年度計劃管理辦法》部37號令，規(guī)定將未利用地轉(zhuǎn)用納入新增建設(shè)用地控制指標(biāo)、作為土地利用年度計劃（指令性）后的結(jié)果。②土地征收審批－－將集體土地變?yōu)閲型恋?。在通常情況下，兩項審批一并辦理。

（5）審批權(quán)限①轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批的權(quán)限，在國務(wù)院和省級政府兩級，市、縣沒有審批權(quán)；②需要征收基本農(nóng)田的，無論占多少，必須報國務(wù)院批；③建設(shè)需要征收基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，國務(wù)院批；不足35公頃的，省級政府批；④征收其他土地超過70公頃的，國務(wù)院批；不足70公頃的，省政府批。⑤國有未利用地只轉(zhuǎn)不征的審批由省級規(guī)定（條例）。

2、審查內(nèi)容①是否符合規(guī)劃，納入計劃（管制、調(diào)控）。②是否履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)（保護(hù)耕地）、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（土地純收益）。③是否明確了征地補(bǔ)償方案、明確了被征地農(nóng)民社會保障措施（集體和農(nóng)民權(quán)益）；④是否按履行了征地報批前的程序（告知程序、土地現(xiàn)狀確認(rèn)程序、土地補(bǔ)償和安置的聽證程序等）（權(quán)利保障）；⑤是否涉訴、涉案、涉訪、有爭議（矛盾糾紛）；⑥按項目報批的擬供地方案是否符合產(chǎn)業(yè)政策（禁、限目錄，調(diào)控）、符合用地標(biāo)準(zhǔn)（指標(biāo)、0824號，集約）、供地方式要求（劃撥、協(xié)議和招牌掛，市場化）、最低價標(biāo)準(zhǔn)（商業(yè)性、工業(yè)，流失）。

3、征地補(bǔ)償費(fèi)①征地補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)容土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)；青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。②征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)

※按原用途補(bǔ)償。

※改革前：征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，總和不超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。其他土地由省區(qū)參照制定；青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)由各省區(qū)制定標(biāo)準(zhǔn)。

※改革后：用征地統(tǒng)一年產(chǎn)值或征地區(qū)片綜合地價的一定倍數(shù)。我區(qū)05年啟動制定、09年公布、11年已開始更新。青苗和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)市、旗縣政府制定實(shí)施。

※現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)特點(diǎn)：同一標(biāo)準(zhǔn)值覆蓋區(qū)片內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)一致、不因征地目的及用途不同而有差異，原用途土地價值差異以倍數(shù)微調(diào)（征地統(tǒng)一年產(chǎn)值）。③補(bǔ)償后仍不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬找嬷袆澇鲆欢ū壤o予補(bǔ)貼。④新舊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比較、實(shí)質(zhì)、土地收益分配。⑤征地補(bǔ)償費(fèi)由市、縣人民政府自征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)后，在法律規(guī)定的時限內(nèi)（3個月）全額支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

⑥征地補(bǔ)償費(fèi)的分配

※土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配；

※安置補(bǔ)助費(fèi)因安置補(bǔ)助方式不同而可以支付給不同主體（村、單位、本人或支付保險）；

※青苗補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，支付給青苗及地上附著物所有者個人。

4、國家要求各地要盡快建立被征地農(nóng)民社會保障制度。被征地農(nóng)民社會保障所需資金，原則上由農(nóng)民個人、農(nóng)村集體、當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)。被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)戶的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排，兩項費(fèi)用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。

（二）土地儲備

重點(diǎn)介紹國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號）2007年11月19日印發(fā)。

1、依據(jù)

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號）

2、概念

土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

3、機(jī)構(gòu)、機(jī)制

土地儲備工作的具體實(shí)施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。

市、縣人民政府國土資源管理、財政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

4、計劃管理

根據(jù)調(diào)控土地市場需要確定儲備規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。

市、縣人民政府國土資源管理、財政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門根據(jù)各類相關(guān)規(guī)劃、計劃和土地市場

供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準(zhǔn)，并報上級國土資源管理部門備案。

年度土地儲備計劃內(nèi)容包括：年度儲備土地、前期開發(fā)、供應(yīng)、年度末儲備土地規(guī)模及臨時利用計劃；

計劃實(shí)施：市、縣人民政府國土資源管理部門實(shí)施土地儲備計劃，應(yīng)編制項目實(shí)施方案，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

5、可以納入土地儲備的范圍

(1)依法收回的國有土地；

(2)收購的土地；

(3)行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；

(4)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用、征收(新增)的土地；

(5)其他依法取得的土地。

6、納入儲備的5種方式：

（1）依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，注銷土地登記后納入儲備（閑置處置、處罰收回等）。

（2）為實(shí)施城市規(guī)劃，舊城改建需調(diào)整使用土地的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)人民政府批準(zhǔn)，依法對使用權(quán)人給予補(bǔ)償后收回，注銷土地登記后納入儲備（強(qiáng)制性、補(bǔ)償性）。

（3）根據(jù)儲備計劃收購國有土地使用權(quán)的，儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)與使用權(quán)人簽訂收購合同。收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由儲備機(jī)構(gòu)與使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。完成收購的土地，注銷登記后納入儲備。

（4）政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地注銷登記手續(xù)后納入儲備（目前沒有，二級市場、市場管理階段性）。

（5）已辦理轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地注銷登記后納入儲備（較大比例）。

7、儲備土地開發(fā)利用（1）土地儲備機(jī)構(gòu)有權(quán)對儲備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時利用及為儲備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動。

（2）市、縣人民政府可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地登記、發(fā)證。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前應(yīng)收回土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的要先行依法解除（專為抵押貸款設(shè)計）。另有新增地2年供出規(guī)定。

（3）土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)（熟地、生地，凈地、毛地）。

（4）前期開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。

8、資金和融資管理

（1）土地儲備資金收支管理執(zhí)行《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》(財綜〔2007〕17號)的規(guī)定。相關(guān)主要內(nèi)容：舉借貸款是土地儲備資金來源渠道之一；儲備資金適用范圍包括征收、收購、優(yōu)先收買、收回土地需要支付的A征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用及有關(guān)費(fèi)用，B必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用，C同級財政批準(zhǔn)與儲備有關(guān)的費(fèi)用，D還本付息；日常經(jīng)費(fèi)與儲備資金分帳核算。個人理解，土地儲備資金支出范圍不包括新增建設(shè)用地使用費(fèi)。轉(zhuǎn)用審批過程市縣政府財政直接支出上繳→國省按三七開入庫→納入儲備新增建設(shè)用地抵押權(quán)價格不含新增建設(shè)用地使用費(fèi)→供應(yīng)土地的價款（含新增建設(shè)用地使用費(fèi)）繳入市縣政府財政收回。

（2）儲備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，其中土地抵押貸款必須具有合法的土地使用證（需要登記）；

申請貸款的土地儲備機(jī)構(gòu)必須滿足商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的貸款要求；

舉借貸款規(guī)模應(yīng)與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預(yù)算相銜接，并報經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)；

申請貸款應(yīng)持財政部門的貸款規(guī)模批準(zhǔn)文件及同級人民政府批準(zhǔn)的項目實(shí)施方案等書面材料向金融機(jī)構(gòu)申請；

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照商業(yè)原則在批準(zhǔn)的規(guī)模內(nèi)放貸。

土地儲備貸款應(yīng)?？顚Ｓ?、封閉管理，不得挪用。

政府儲備土地設(shè)定抵押權(quán)，其價值按照市場評估價值扣除應(yīng)當(dāng)上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權(quán)抵押程序執(zhí)行。劃撥土地使用權(quán)抵押后面再講。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、完整、及時地向人民銀行建立的全國統(tǒng)一的企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫報送土地儲備機(jī)構(gòu)的土地儲備貸款相關(guān)信息。在貸款發(fā)放前，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)查詢貸款儲備機(jī)構(gòu)的信息，對有不良記錄的土地儲備機(jī)構(gòu)審慎發(fā)放貸款。商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)管要求，合理、科學(xué)確定貸款期限。

各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔(dān)保。

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)資金風(fēng)險管理，不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保。（三）國有建設(shè)用地供應(yīng)

1、供應(yīng)的主體

《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：土地使用權(quán)出讓，必須由所在地的市、縣人民政府有計劃、有步驟地進(jìn)行，市、縣土地行政主管部門具體組織實(shí)施。因此：（１）土地出讓的權(quán)利在市、縣；（２）市、縣國土資源局具體實(shí)施出讓工作，是國有土地出讓的主體；（３）一個市縣只能有一個主體，省區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、開發(fā)區(qū)管委會、其他部門（國資委）不是出讓主體，無權(quán)出讓土地。劃撥土地中央、地方都可決策，但供應(yīng)主體也是市縣。

2、供應(yīng)方式：（1）行政劃撥，對應(yīng)配置方式劃撥供地，獲得劃撥土地使用權(quán)。使用制度改革前是唯一方式。①法律含義：經(jīng)縣級以上政府批準(zhǔn)，在土地使用者繳納土地補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，將該幅土地交付使用，或者將土地?zé)o償交付用地者使用的行為。②特點(diǎn)：土地使用者未向政府繳納土地收益（無償）、使用期限可有可無、流動性受限制（劃撥土地改變用途或轉(zhuǎn)讓須由政府批準(zhǔn)、補(bǔ)交出讓金，在規(guī)定范圍可抵押擔(dān)保）③可劃撥供地范圍：《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)［2008］3號）規(guī)定－軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)劃撥；國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地，要積極探索實(shí)行有償使用。具體操作執(zhí)行《劃撥用地目錄》（2006本）。

（2）有償使用，配置方式包括：①出讓（協(xié)議、招、拍、掛），法律含義－市、縣政府將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓渡給土地使用者，土地使用者向政府支付土地出讓金的行為。獲得出讓土地使用權(quán)。

②租賃，法律含義，政府將國有土地出租給使用者使用，由使用者與市縣土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。獲得承租土地使用權(quán)③作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營方式，是國企改革土地資產(chǎn)處置的特殊方式。事業(yè)單位企業(yè)化改革因為有參照處置。對應(yīng)的是作價出資（入股）土地使用權(quán)，授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)。

國有土地使用權(quán)作價出資或者入股，是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價，作為出資投入股份有限公司或者有限責(zé)任公司，相應(yīng)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為國家對企業(yè)出資的國家資本金或股本金的行為。土地使用權(quán)由該股份有限公司或有限責(zé)任公司持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。授權(quán)經(jīng)營是國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價后，授權(quán)給經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營管理。被授權(quán)人可向直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價出資（入股）或租賃等方式配置土地。出讓、租賃、作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營均為有償使用方式，其中出讓、租賃為市場化配置的有償使用，作價出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營屬于政策性的有償使用。

3、權(quán)能（1）劃撥土地使用權(quán)改變用途補(bǔ)交出讓金轉(zhuǎn)為出讓土地使用權(quán)；符合四項條件可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。A使用者是公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個人。B領(lǐng)有國有土地使用證。C具有地上建筑物、其他建筑物合法產(chǎn)權(quán)證明。D履行出讓土地程序，但出讓金可以轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押收益抵交。（2）出讓土地使用權(quán)的權(quán)能。

在土地出讓年期內(nèi)，出讓土地使用權(quán)人有權(quán)將其依法取得的出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，但首次轉(zhuǎn)讓要求A支付全部土地使用權(quán)出讓金，取得土地使用權(quán)證書。B按約定投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程完成開發(fā)投資總額的25%以上，屬于成片開發(fā)土地的形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件。

（3）承租土地使用權(quán)

承租土地使用權(quán)可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)（出）租或抵押。

地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物依法抵押，承租土地使用權(quán)可隨之抵押，但承租土地使用權(quán)只能按合同租金與市場租金的差值及租期估價，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時土地租賃合同同時轉(zhuǎn)讓。

在使用年期內(nèi)，承租人有優(yōu)先受讓權(quán)，租賃土地在辦理出讓手續(xù)后，終止租賃關(guān)系。（4）作價出資（入股）土地使用權(quán)

作價出資（入股）土地使用權(quán)的權(quán)能與出讓土地使用權(quán)的權(quán)能一致。

注意的問題：具有出讓性質(zhì)后才可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；轉(zhuǎn)讓、出租、租賃都需登記；物權(quán)法有“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押”，應(yīng)含劃撥土地使用權(quán)；處罰性收回土地使用權(quán)，抵押權(quán)消滅。有異議。

4、出讓（1）政策依據(jù)國土資源部39號令：《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，2007年11月1日實(shí)施；國土資源部114號文件：《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》，2006年8月1日實(shí)施；國土資源部307號文件：《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》，2007年1月1日實(shí)施；

《關(guān)于印發(fā)內(nèi)蒙古自治區(qū)工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)的通知》（內(nèi)國土資發(fā)[2009]165號）

《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等市場經(jīng)濟(jì)活動，為個人和親友謀取私利的處理規(guī)定》（中紀(jì)發(fā)〔2004〕3號）

《關(guān)于發(fā)布<國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同>示范文本的通知》（國土資發(fā)〔2008〕86號）土地供應(yīng)計劃編制管理，土地儲備和閑置土地處置，禁止、限制用地目錄，建設(shè)工程項目用地指標(biāo)、工業(yè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，房地產(chǎn)供地政策，土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管規(guī)定等一系列有關(guān)文件。

（2）出讓的具體方式①協(xié)議出讓：市、縣國土資源局與用地者通過一對一的協(xié)商談判來確定受讓人和地價。也是市場化配置方式。

②招標(biāo)出讓：市、縣國土資源局發(fā)布招標(biāo)公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ淖匀蝗?、法人和其他組織參加土地投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定用地者。③拍賣出讓：發(fā)布拍賣公告，通過競買人拍賣會上公開競價，價高者得。④掛牌出讓：發(fā)布掛牌出讓公告，按公告規(guī)定的期限將出讓土地的條件在市、縣的交易大廳掛牌公布，接受競買人報價，價高者得。創(chuàng)新方式。招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓簡稱“招拍掛”。

（3）出讓的最高年限商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地綜合或者其他50年；居住用地70年。

（4）出讓范圍和價格工業(yè)倉儲和經(jīng)營性用地必須實(shí)行招牌掛出讓，目前協(xié)議出讓主要在原劃撥土地變出讓土地，或已出讓土地因改變用途、建筑容積率、續(xù)期等補(bǔ)交出讓金時采用。經(jīng)濟(jì)適用住房用地可以協(xié)議出讓。國家提倡可以劃撥的土地采取出讓方式供應(yīng)。必須招牌掛的規(guī)定是紀(jì)律性約束。

土地價格是指讓渡土地所有權(quán)的代價，數(shù)量關(guān)系為：

p=a/r

;有限期的土地使用權(quán)價格

為

。

式中P--出讓金，a--年租金，r--還原利率，n--出讓年期。

無限期土地使用權(quán)價格≈土地所有權(quán)價格

地價是權(quán)利價格（地租、權(quán)利細(xì)化和分解及組合，如空間權(quán)、他項權(quán)等）、用途的價格（農(nóng)、商、工、住、用途調(diào)整等）、區(qū)位價格（區(qū)位條件改善）、預(yù)期收益的價格、要素價格（開發(fā)、利用程度）、資本化的價格（利率、年期）、市場形成的價格。土地出讓中涉及價格有基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價、宗地評估價格、出讓底價、成交價格。基準(zhǔn)地價是指按照城鎮(zhèn)不同的土地級別或均質(zhì)區(qū)段分別評估的商業(yè)、工業(yè)、居住等各類用途的單位面積土地使用權(quán)平均價格。

標(biāo)定地價是指在城鎮(zhèn)不同土地級別或區(qū)段內(nèi)，按照土地的條件、用途等選定的宗地所評估的單位面積土地使用權(quán)價格。不得低于最低價控制標(biāo)準(zhǔn)非法低價出讓國有土地使用權(quán)、以各種形式予以補(bǔ)貼或返還出讓金。最低、最高限價；經(jīng)營性用地（基準(zhǔn)地價70％或成本價）、工業(yè)倉儲用地（內(nèi)蒙標(biāo)準(zhǔn)）

（5）出讓一般程序擬供地計劃→用地預(yù)申請→制訂公布出讓計劃→公開接收用地申請→編批供地方案→地價評估、集體確定底價→出讓實(shí)施、簽成交確認(rèn)書→簽《出讓合同》，頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》→公告結(jié)果→支付土出讓金、土地登記發(fā)證→供后監(jiān)管

城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)供地的主要內(nèi)容：

按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項目：選址意見書→劃撥土地、劃撥決定書

城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)劃撥土地的建設(shè)項目：建設(shè)用地規(guī)劃許可證→劃撥土地、劃撥決定書→建設(shè)工程規(guī)劃許可證

城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓：規(guī)劃條件→出讓合同、建設(shè)用地批準(zhǔn)書→建設(shè)用地規(guī)劃許可證→建設(shè)工程規(guī)劃許可證

（6）合同、價款、土地使用證簽合同→付清價款→登記發(fā)證

價款可在60日內(nèi)分期付款；價款全部繳清是發(fā)證前提；不許按繳價款比例分割發(fā)證。

（7）供后監(jiān)管閑置、容積率、用途等違約。

（8）供地政策的發(fā)展方向劃撥供地范圍縮小、有償使用范圍擴(kuò)大、市場化配置占居主導(dǎo)地位、權(quán)能多元化、中央政府調(diào)控強(qiáng)化、出讓規(guī)則細(xì)化和監(jiān)管強(qiáng)化，是改革以來和今后一個時期的政策走向。四、農(nóng)村土地整治（一）概況

農(nóng)村土地整治是依法在農(nóng)村地區(qū)對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，目的是提高土地的利用率、綜合效益、可持續(xù)利用性。不僅涉及土地資源科學(xué)合理利用，還牽涉到人地關(guān)系協(xié)調(diào)和土地權(quán)屬調(diào)整。

國土資源部2003年頒布實(shí)施全國土地開發(fā)整理規(guī)劃,確立新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和土地出讓收入用于土地整理部分的專項資金。

近兩年來，為加大補(bǔ)充耕地力度，財政部和國土資源部支持各省區(qū)開展土地整治重大工程的建設(shè)，包括我區(qū)在內(nèi)的10個省區(qū)已經(jīng)實(shí)施，5年內(nèi)將完成整治規(guī)模3500多萬畝，新增耕地800多萬畝，新增糧食產(chǎn)能100億斤。

截止2010年底，內(nèi)蒙古土地整治項目累計投入資金65億元，建設(shè)規(guī)模492萬畝。項目覆蓋全區(qū)101個旗縣的95%以上，土地整治項目實(shí)施取得了“治地、節(jié)水、增糧、富民”的明顯成效，項目區(qū)新增耕地達(dá)到52萬畝，新增耕地率平均達(dá)到8%；灌溉用水量大幅度降低，節(jié)水率平均達(dá)到20%；糧食畝產(chǎn)量平均提高100公斤，糧食生產(chǎn)能力平均提高20%。

2010年度，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府和財政部、國土資源部簽訂協(xié)議，在我區(qū)安排國家級土地整治重大工程，項目建設(shè)總規(guī)模300萬畝，總投資38億元（中央投資24億元，自治區(qū)投資8億元，盟市、旗縣投資6億元）；同時自治區(qū)自行安排土地整治重點(diǎn)工程建設(shè)總規(guī)模150萬畝，總投資20億元（自治區(qū)投資15億元，盟市、旗縣投資5億元）。

我區(qū)土地整治仍以農(nóng)用地整理為主，主要投資為財政性資金。2009－2010年，鄂爾多斯市在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)

驗區(qū)發(fā)展工作中，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗，開展了部分農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作。2011年初，自治區(qū)批準(zhǔn)巴彥淖爾市開展農(nóng)村居民點(diǎn)整治置換工作方案。但由于落實(shí)國發(fā)［2010］47號文件的需要，我區(qū)剛剛啟動的農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作陷于停滯。

（二）如何搞好土地整治胡進(jìn)安（安徽廳副廳長）

1、目標(biāo)：政府得土地、農(nóng)民得實(shí)惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展

2、必要性：大規(guī)模推進(jìn)土地綜合整治，既是新形勢下緩解土地資源供需矛盾、加強(qiáng)耕地保護(hù)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的創(chuàng)新之舉，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。

3、思路：拓寬視野，整體謀劃，創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌推進(jìn)，獲得多贏效應(yīng)。

4、舉措：（1）突出規(guī)劃引領(lǐng)。土地綜合整治需要在全域規(guī)劃、全域設(shè)計的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌推進(jìn)。推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，必須堅持規(guī)劃先行，綜合考慮田、水、路、林、村優(yōu)化布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，統(tǒng)籌土地利用、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)等，注重保持農(nóng)村風(fēng)貌和當(dāng)?shù)靥厣?，保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化和民俗文化的積極元素，建設(shè)與城鎮(zhèn)同樣便利而風(fēng)貌有別的現(xiàn)代農(nóng)村。

（2）強(qiáng)化資金整合。一是土地整理開發(fā)專項資金。包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤增值收益。三是各類涉農(nóng)資金。四是社會資金。五是財稅和金融支持。（3）做活結(jié)合文章。重點(diǎn)抓好三個結(jié)合：一是綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，著力加強(qiáng)土地整理，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；著力推進(jìn)村莊整治，切實(shí)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，形成居住相對集中，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的新農(nóng)村格局；著力抓好設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境美化，切實(shí)改善人居環(huán)境；著力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，最終實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的目標(biāo)。

二是綜合整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合。要在整治區(qū)全面實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對項目區(qū)原有建設(shè)用地整理復(fù)墾后形成的建設(shè)用地置換指標(biāo)，優(yōu)先保證農(nóng)民宅基地、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留足空間，富余部分可以用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，調(diào)劑到城鎮(zhèn)。三是綜合整治與承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合。按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，在堅持不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，鼓勵城鄉(xiāng)各類經(jīng)營主體以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，引導(dǎo)土地向規(guī)模經(jīng)營集中。（4）探索機(jī)制創(chuàng)新。一是創(chuàng)新項目實(shí)施方式。各級政府成立土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)項目審批和統(tǒng)籌調(diào)度，國土資源等相關(guān)部門組建工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體項目的組織實(shí)施，構(gòu)建“政府領(lǐng)導(dǎo)、國土搭臺、各方唱戲、群眾參與”的工作格局。二是創(chuàng)新資金投入方式。

對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍以財政為主的投入方式。對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)推行“以補(bǔ)代投”，引導(dǎo)各類資金流向農(nóng)村參與土地綜合整治，構(gòu)建以企業(yè)投資為主體、財政補(bǔ)助引導(dǎo)相結(jié)合的投資方式。三是創(chuàng)新新增耕地管理方式。及時將新增耕地發(fā)包給集體成員承包經(jīng)營，并確權(quán)發(fā)證，設(shè)立項目區(qū)耕地后期管護(hù)資金，對農(nóng)民在一定年限內(nèi)耕種新開墾耕地給予適當(dāng)補(bǔ)貼，有效調(diào)動農(nóng)民耕作新增耕地的積極性。（5）維護(hù)群眾權(quán)益。體現(xiàn)群眾意愿，對運(yùn)作模式、規(guī)劃設(shè)計、耕地整理、舊房改造、新居建設(shè)和社會保障等方面，群眾代表全程參與，通過公告、聽證、公示、票決等方式，廣泛征求村民組織和農(nóng)民意見，并依法簽訂協(xié)議，每個項目必須得到三分之二以上的群眾贊成。幫助群眾增收。創(chuàng)造條件，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與土地整治工程建設(shè)獲得勞務(wù)收入。通過土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民獲得穩(wěn)定的“地租”收入。通過促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高綜合效益，促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增收。三要全力保障群眾合法權(quán)益。

（三）農(nóng)村土地金融前景由于農(nóng)業(yè)比較效益、農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平、工業(yè)化和城市化進(jìn)程、現(xiàn)行政策的共同作用，社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)、土地整治領(lǐng)域難，預(yù)期收益小，風(fēng)險大。農(nóng)村土地（土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)）的管制政策（流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局調(diào)整限制），制約農(nóng)村土地金融。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策性突破、金融工具和產(chǎn)品創(chuàng)新，農(nóng)村土地金融前景可觀。就目前一段時期內(nèi)，金融資本在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村土地整治中能夠?qū)嶋H發(fā)揮作用的空間是有限的。

五、內(nèi)蒙古土地市場土地市場是指土地權(quán)利單獨(dú)或連同其地上建筑物、其他附著物以價值形態(tài)流通即流通過程的集合。簡言之，土地權(quán)利交換的領(lǐng)域或場所。包括主體、客體、場所、中介、規(guī)則等。土地市場可分為一級和二級市場。市、旗縣國土是一級市場出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)唯一主體，是出讓市場；二級市場則是其他土地權(quán)利的交易市場，是流轉(zhuǎn)市場。特殊情況下政府作為收購主體參與。（一）主要成就

自1988年來，我區(qū)長期探索和實(shí)踐國有建設(shè)用地使用制度改革，堅持以土地使用制度改革為突破口，不斷拓展改革范圍、深化改革內(nèi)容，依靠改革推進(jìn)土地市場建設(shè)，在發(fā)展中通過治理整頓和規(guī)范來鞏固成果，依靠改革不斷破解土地市場建設(shè)中的新問題，實(shí)現(xiàn)了由無償、無限期、

無流動使用、劃撥方式供地，向有期限、可流動、有償使用的市場化出讓供應(yīng)為主導(dǎo)，劃撥供應(yīng)為補(bǔ)充的土地使用制度的歷史性轉(zhuǎn)變。隨著1999年1月1日重新修訂的土地管理法及其自治區(qū)實(shí)施辦法的施行，我區(qū)土地使用制度改革步入了快車道。2000年國土資源廳成立以來，相繼采取了一系列更為積極有力的重大舉措，促進(jìn)了改革進(jìn)程。國有建設(shè)用地有償使用制度已經(jīng)在全區(qū)確立和鞏固，國有建設(shè)用地有償使用權(quán)的配置基本實(shí)現(xiàn)了市場化，工業(yè)用地和經(jīng)營性用地全面實(shí)行招牌掛出讓，促進(jìn)了土地市場初步形成和不斷發(fā)育，在我區(qū)工業(yè)化、城市化的加速度發(fā)展中發(fā)揮了重要的支撐作用，取得了顯著成就。

1、基本實(shí)現(xiàn)國有建設(shè)用地使用權(quán)的市場化配置，市場化程度不斷提高

我區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)用地，除國家規(guī)定可以以劃撥方式供

應(yīng)的國有建設(shè)用地外，全部實(shí)行了市場化配置；除國家規(guī)定可以協(xié)議出讓的國有建設(shè)用地外，全部實(shí)行了招牌掛出讓。2010年度全區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)總量21865公頃，市場化配置（協(xié)議、招拍掛出讓和租賃）占國有建設(shè)用地供地總量的69%。

2、國有建設(shè)用地使用權(quán)的市場化配置，極大的支持了地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展

實(shí)行國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓以來，建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模不斷增長，在供地結(jié)構(gòu)上既保障了基礎(chǔ)公用設(shè)施、重點(diǎn)建設(shè)項目、保障性住房建設(shè)等用地，又在較高程度上滿足了產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地的市場需求，對我區(qū)近年來的較大規(guī)模建設(shè)和二、三產(chǎn)業(yè)的又好又快發(fā)展起到了重要的支撐作用；

得益于國有建設(shè)用地使用權(quán)的市場化配置，土地資產(chǎn)價值

日益凸顯，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓成交價款連年大幅度增長，成為城市建設(shè)、改造與發(fā)展，落實(shí)保障性住房政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要的財政資金來源。2010年全區(qū)供地總量是2006年的3倍，2010市場化配置土地總量是2006年的2.6倍；2010年全區(qū)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓成交價款為488億元，是2006年的７.7倍。

3、初步形成了一系列較為完備、具體、可操作的土地市場運(yùn)行規(guī)則體系

一是對政府以土地出讓為核心的市場活動，地價評估、交易的中介服務(wù)，其它市場主體的交易行為，以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系都陸續(xù)實(shí)施了相關(guān)規(guī)定。尤其對政府推進(jìn)土地市場建設(shè)和服務(wù)、進(jìn)行市場活動的行為，已經(jīng)形成較為完整的制度化體系。二是對出讓和流轉(zhuǎn)土地的價格、入市條件等都有較為明確的規(guī)定。三是對土地交易過程的程序、

操作規(guī)范、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等，做到了有章可循。四是對土地市場信息的公開發(fā)布有了一套具體的辦法，土地出讓信息的公開、透明具有了切實(shí)的制度保障。

4、土地市場服務(wù)體系持續(xù)發(fā)展，服務(wù)功能日趨增強(qiáng)

全區(qū)（10年初）已建立土地儲備交易機(jī)構(gòu)97家，為增強(qiáng)政府調(diào)控土地市場能力、推進(jìn)和規(guī)范土地市場建立了必要平臺；全區(qū)除保留和建立的政府公益性土地評估機(jī)構(gòu)外，現(xiàn)有完全市場化運(yùn)作的土地評估機(jī)構(gòu)62家，其中可在全國執(zhí)業(yè)的８家、全區(qū)執(zhí)業(yè)的19家、所在地執(zhí)業(yè)的35家。評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，較好的保障了土地市場價格評估需求。特別是在促進(jìn)以城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)的土地市場價格體系建設(shè)中發(fā)揮了重要作用；各級國土資源管理部門通過中國土地市場網(wǎng)、廳門戶網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)刂饕襟w，為市場提供了全方位的、動態(tài)的信息服務(wù)，

5、土地市場監(jiān)管、監(jiān)督機(jī)制正在不斷發(fā)展完善

經(jīng)過多年來的努力，土地市場監(jiān)管監(jiān)督體系建設(shè)取得明顯成效，對土地行政、土地市場活動主體的約束機(jī)制正在不斷完善，市場的公開、公平、公正性顯著提高。在國土資源系統(tǒng)內(nèi)部，形成了一套自上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查、督促落實(shí)、完善制度，與內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、黨風(fēng)廉政建設(shè)、國土資源行政執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動的工作機(jī)制；橫向部門的監(jiān)督，包括紀(jì)檢監(jiān)察在土地出讓活動方面的介入?yún)⑴c，包括發(fā)改、財政、城建規(guī)劃等部門在落實(shí)土地供應(yīng)政策、土地收購儲備、出讓土地條件設(shè)定、出讓金管理等方面的相互制約；人大、政協(xié)、司法、監(jiān)察、土地督察、審計等都以自己獨(dú)特的方式不斷加強(qiáng)對土地行政和土地市場的監(jiān)督；自覺接受社會監(jiān)督的力度不斷加強(qiáng)。全區(qū)各級國土資源系統(tǒng)通過各種媒介、采取多種形式全方位公開了與土地市場有關(guān)的政策法規(guī)、辦事程序和規(guī)則，做到了適時公布城鎮(zhèn)

基準(zhǔn)地價和發(fā)布可以公開的土地出讓過程的全部信息，既是便民措施，更是接受各方面監(jiān)督的根本措施。信訪工作制度不斷完善、工作力度持續(xù)加強(qiáng)，主要領(lǐng)導(dǎo)干部接訪活動廣泛開展，解決群眾反映和舉報問題的效果進(jìn)一步增強(qiáng)，成為接受社會監(jiān)督的重要途徑。（二）我區(qū)土地市場的基本特點(diǎn)和存在的主要問題

1、基本特點(diǎn)（1）以上海市為例相比，我區(qū)土地市場（城市）具有數(shù)量多、分散、相對獨(dú)立的基本特點(diǎn)。

一般土地市場都具有地域性特征，即由于土地屬于不動產(chǎn)，具有不可移動性，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、文化、歷史、環(huán)境等關(guān)系密切，土地市場具有很強(qiáng)的地域性，屬于地方性、區(qū)域性市場。上海市下轄１８區(qū)１縣，東西長１００公里、南北寬１２０公里，市域總面積６３４０.５

平方公里，其地理空間范圍不大、加之市域公用設(shè)施和交通等基礎(chǔ)設(shè)施的全面現(xiàn)代化，進(jìn)一步縮小了相對的地理空間范圍。市內(nèi)已成為一個現(xiàn)代化的都市圈，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系緊密、各區(qū)域建設(shè)用地功能性聯(lián)系密切、替代性較強(qiáng)、地價的相關(guān)程度密切。整個上海市本身，基本就是一個相對獨(dú)立的、集中統(tǒng)一的土地市場。內(nèi)蒙古的行政區(qū)劃、地理空間范圍則完全不同。幾乎每一個建制鎮(zhèn)、城市，都是一個相對獨(dú)立的土地市場。即使相鄰城鎮(zhèn)之間，建設(shè)用地的替代性也不強(qiáng)、具有各自的地價機(jī)制。自治區(qū)土地市場是由眾多相對獨(dú)立的土地市場構(gòu)成的體系。

基于這一特點(diǎn)，我區(qū)有著相適應(yīng)的土地市場管理、推進(jìn)土地市場建設(shè)的模式；在管理和推進(jìn)的層次上，自治區(qū)側(cè)重于宏觀層面，微觀層面的著力點(diǎn)則主要在市、旗縣（市）；無論宏觀、還是微觀層面，都需要學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗和操作方式。自治區(qū)層面上的土地市場整合不妥。

（2）我區(qū)市場發(fā)育程度總體水平不高，用地需求競爭性較弱、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)之間的差異性顯著。

全區(qū)土地市場是以國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓為主導(dǎo)的格局，國有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還不夠活躍，集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還在起步階段；在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓中，雖然拍賣出讓有所發(fā)展，但占主要份額的是協(xié)議和掛牌出讓，對同一宗出讓土地的實(shí)際購買者單一、買方市場競爭性不強(qiáng)；在產(chǎn)業(yè)用地方面，商業(yè)用地一般以競標(biāo)、競拍方式獲得，房地產(chǎn)開發(fā)用地也有一定的比例以競標(biāo)、競拍方式獲得，工礦用地基本以摘牌或協(xié)議方式獲得，工礦用地需求的競爭性缺乏；在地域差異上的表現(xiàn)則較為復(fù)雜，土地市場規(guī)模、市場需求的競爭性和地價都有顯著的不同。我區(qū)土地市場總體上看，西部優(yōu)于東部，南部好于北部，呼、包、鄂居于全區(qū)前列，盟市所在地市場發(fā)育程度相對較高，旗縣級政府所在地及其它建制鎮(zhèn)市場發(fā)育程度一般較低、發(fā)展不平衡。

發(fā)育程度不高、不平衡，是由我區(qū)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展所處階段及其發(fā)展?fàn)顩r決定的。工業(yè)化是促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引擎，也是決定土地市場狀況的根本性因素。農(nóng)牧業(yè)總體上仍然處于由半自給自足經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展的階段。在這一階段上，農(nóng)牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)牧業(yè)收入水平和農(nóng)牧業(yè)專業(yè)化服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局限性，都是直接或間接影響土地市場發(fā)育的重要因素；我區(qū)的大部分城鎮(zhèn)是比較年輕的新興城市，處于改造和發(fā)展的初期階段。無論城市規(guī)模還是公共和公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積累水平，都落后于內(nèi)地，與發(fā)達(dá)地區(qū)差距更大，公益性建設(shè)用地必然占有較大份額；我區(qū)工業(yè)化水平還不夠高，而且出于服從國家產(chǎn)業(yè)分工布局的需要，區(qū)內(nèi)主要工礦業(yè)在國家宏觀產(chǎn)業(yè)布局中處于低端、基礎(chǔ)的地位，用地沒有競爭性。同時，工礦企業(yè)分布的不平衡、一般制造加工業(yè)的欠發(fā)達(dá)、多數(shù)招商引資項目很難出現(xiàn)第二個競爭主體等實(shí)際情況，也使得工業(yè)用地的市場缺乏競爭性。

學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗，根本上是要從我區(qū)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城市化發(fā)展的基本情況出發(fā)，分階段、分步驟、分產(chǎn)業(yè)、分層次、分地區(qū)的采取有針對性的措施，不斷改善土地市場管理、推進(jìn)土地市場建設(shè)，保持土地市場建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求相適應(yīng)。

2、主要問題（1）現(xiàn)行管理體制一定程度制約基層積極性，土地審批、年度新增用地計劃制度難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求

土地行政與一般行政管理相比，更適合屬地化管理。土地具有不可移動性，土地資產(chǎn)是不動產(chǎn)，土地市場是區(qū)域性、地方性的。土地資產(chǎn)管理、土地市場管理和建設(shè)的具體內(nèi)容，客觀上更適合于實(shí)行屬地管理，盡可能下放權(quán)力，便于旗縣級政府有效的整合各相關(guān)部門力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)土地資產(chǎn)管理、土地市場管理和建設(shè)。

現(xiàn)行土地征收轉(zhuǎn)用審批權(quán)力主要集中在自治區(qū)級以上政府，年度新增建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行自上而下的分配。相對于復(fù)雜多樣、動態(tài)變化的建設(shè)項目用地和市場需求，總是處于被動的局面。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，每個城鎮(zhèn)都是一個相對獨(dú)立的市場，土地需求、價格都在時間尺度上發(fā)生這樣那樣的動態(tài)變化。政府作為一級土地市場的壟斷者和土地市場的調(diào)控、監(jiān)管者，必須針對單個土地市場的需求變化，在土地供應(yīng)的數(shù)量、節(jié)奏、價格、調(diào)控措施上作出盡可能快速的反應(yīng)，以滿足市場需求、調(diào)控市場平穩(wěn)健康運(yùn)行。也只有實(shí)現(xiàn)各個、單個土地市場的平穩(wěn)健康運(yùn)行，才可能做到全區(qū)、全國范圍土地市場總體的平穩(wěn)健康，而不是相反。換句話說，土地參與宏觀調(diào)控政策的落實(shí)，必須是由政府對單個土地市場的調(diào)控實(shí)現(xiàn)的，基本手段就是土地供應(yīng)的數(shù)量、節(jié)奏、價格及其他調(diào)控措施。愈是具體的調(diào)控措施，愈是不適合在各個市場之間作出硬性的統(tǒng)一規(guī)定。

對于加強(qiáng)耕地保護(hù)、控制基本建設(shè)投資規(guī)模來說，自治區(qū)以上政府的治本之策在于制訂完善規(guī)則，建立和強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。高度集中土地審批權(quán)，配發(fā)年度用地指標(biāo)，可以作為特殊經(jīng)濟(jì)社會背景下的應(yīng)急政策工具，不宜作為長期實(shí)行的制度。管得過寬過多過細(xì)，弊端凸顯。

近年來土地違法違規(guī)現(xiàn)象呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢、中小型項目用地難、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等問題，或多或少都與現(xiàn)行土地審批和用地指標(biāo)管理制度有關(guān)。實(shí)際上也限制或影響了市、旗縣（市）調(diào)控單個土地市場的能力和效果，不利于國家土地參與宏觀調(diào)控政策取得預(yù)期效果，不利于進(jìn)一步推進(jìn)土地市場建設(shè)。（2）多頭供地的問題依然存在

在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)超常規(guī)、跨越式發(fā)展，在較大規(guī)模經(jīng)營和開發(fā)建設(shè)城市背景下，部分地區(qū)政府賦予了開發(fā)區(qū)管委會或土地儲備機(jī)構(gòu)以供應(yīng)建設(shè)用地的權(quán)限。在當(dāng)時的

條件下，對于促進(jìn)開發(fā)區(qū)快速發(fā)展和城市建設(shè)改造步伐的加快，在突破體制機(jī)制性障礙或彌補(bǔ)財政建設(shè)資金嚴(yán)重不足、吸引外來資本投資等方面起到了積極作用。隨著發(fā)展形勢、發(fā)展理念、政策要求的變化和完善土地管理體制機(jī)制的新要求，多頭供地的弊病也逐步顯現(xiàn)。

獨(dú)立于當(dāng)?shù)貒临Y源行政主管部門之外的機(jī)構(gòu)供應(yīng)土地，容易脫離已經(jīng)形成的土地行政監(jiān)督監(jiān)管，在土地出讓程序、方式、價格、出讓金收支兩條線管理等方面更易于發(fā)生不規(guī)范操作甚至違規(guī)違紀(jì)問題，不利于貫徹市場建設(shè)運(yùn)行的公開、公平和公正原則，在這方面是有教訓(xùn)的。同一個城市的多頭供地，勢必給統(tǒng)籌土地一級市場供應(yīng)帶來困難，造成市場混亂，削弱政府壟斷一級市場的作用也不符合國家有關(guān)法規(guī)要求。在現(xiàn)今國家強(qiáng)力推行土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)用的情況下，所有土地出讓信息都必須錄

入該系統(tǒng)，全部土地出讓必須由國土資源部控制的系統(tǒng)生成有效合同，只向有行政代碼的市、旗縣（市）自動配發(fā)使用該電子合同。

(3)分散的土地產(chǎn)權(quán)行政管理不利于土地市場建設(shè)

內(nèi)蒙古完整的土地市場是包括建設(shè)用地使用權(quán)，耕地、草地和林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場。

土地市場交易的對象無例外的是土地產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)是土地行政管理的重要內(nèi)容，也是政府管理土地市場最有效、最現(xiàn)實(shí)的切入點(diǎn)。沒有土地產(chǎn)權(quán)管理，無法建設(shè)管理土地市場。建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)，都是土地使用權(quán)，是土地產(chǎn)權(quán)的具體形式。建設(shè)用地使用權(quán)市場與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場實(shí)質(zhì)內(nèi)容一致，建設(shè)和管理的一般要求相同，服務(wù)體系架構(gòu)并無原則區(qū)別，完全具備集中交易、統(tǒng)一建設(shè)管理、共享服務(wù)體系的可能。

按照黨的十七屆三中全會決定，籌劃和啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)已進(jìn)入關(guān)鍵時期?，F(xiàn)行行政體制下，土地產(chǎn)權(quán)分屬國土、農(nóng)、林、牧各部門管理，形成各自為政、多頭建設(shè)和管理土地市場的局面。廣泛建立城鄉(xiāng)分割、農(nóng)林牧相互獨(dú)立的土地市場體系，缺乏可操作性，綜合效果沒有保障，也不符合改革發(fā)展的基本方向。由于相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)管理資源分散在各部門，部門之間的相互掣肘在所難免；二是行政管理機(jī)構(gòu)、有形市場、服務(wù)體系的重復(fù)建設(shè)或交叉，將會造成行政資源巨大浪費(fèi)、引發(fā)新一輪的機(jī)構(gòu)膨脹、提高社會交易成本；三是我區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將呈現(xiàn)有先有后、逐步發(fā)展的格局。其發(fā)展進(jìn)程將主要取決于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市體系吸納農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口能力的雙向?qū)印?/p>

建立建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，符合土地使用制度改革的

大方向，有其現(xiàn)實(shí)的可能和必要，主要障礙是土地產(chǎn)權(quán)管理過于分散。（4）城鄉(xiāng)規(guī)劃滯后

城市規(guī)劃滯后，或者未按規(guī)定公布，城市控制性詳細(xì)規(guī)劃公布實(shí)施的情況更差。

由于城市規(guī)劃滯后，給土地出讓和監(jiān)管都帶來一些問題。比如，具體宗地的土地利用是否符合城市規(guī)劃具有一定的不確定性，為過于寬泛的自由裁量、隨意性提供了空間；給市、旗縣（市）土地出讓計劃的制訂，出讓宗地土地用途、容積率等條件的設(shè)定帶來困難和問題；對土地使用人改變土地用途、變更建筑容積率等約定條件的監(jiān)管認(rèn)定缺乏明確具體的依據(jù)等。

完善的城市、鎮(zhèn)規(guī)劃體系，是規(guī)范土地出讓、加強(qiáng)供地后監(jiān)管的必要條件，也是有關(guān)法律規(guī)定的強(qiáng)制要求。

（5）招商引資模式有待完善一直以來采取以產(chǎn)業(yè)項目或其它具有比較優(yōu)勢的資源招商引資，預(yù)先對用地因素沒有給予充分的考慮，一般的結(jié)果是先有項目后落實(shí)用地。對于工業(yè)和其它經(jīng)營性用地，容易發(fā)生與土地招牌掛出讓規(guī)范要求相抵觸的情況，由此而產(chǎn)生未批先用、變相協(xié)議出讓、低價出讓等問題。（6）土地市場監(jiān)管有待改善

在管理上不同程度存在重審批、輕批后監(jiān)管，重出讓、輕使用監(jiān)管的現(xiàn)象，不利于減少批而未供土地面積比例，難以做到及時發(fā)現(xiàn)和處置違反約定使用土地的行為。

原因是，審批和土地出讓直接關(guān)系地方的眼前發(fā)展或利益，見效快、收效大，易于受到關(guān)注，有比較充分的內(nèi)在動因，只需要外在力量的規(guī)范，基本不需要外力的鼓勵或強(qiáng)制。監(jiān)管問題則相反，其產(chǎn)生的效益具有間接性、長遠(yuǎn)性和綜合性，往往會觸及到眼前的、具體的利害關(guān)系，

自覺監(jiān)管、重視監(jiān)管的動力不足，更多的需要外力的激勵和強(qiáng)制約束。附帶引發(fā)的問題還包括對基礎(chǔ)工作不夠重視，普遍缺乏較為完善的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果資料和地籍動態(tài)管理系統(tǒng)，土地市場監(jiān)管缺少基本的信息支持；系統(tǒng)內(nèi)部各方面（包括專業(yè)業(yè)務(wù)、政策法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)察等）的監(jiān)管有待進(jìn)一步整合、優(yōu)化，減少重疊和漏洞，減輕基層負(fù)擔(dān)，提高監(jiān)管效用等。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場建設(shè)的設(shè)想

1、理順和完善土地行政管理體制（１）取消下管一級領(lǐng)導(dǎo)班子體制，回歸屬地管理。（２）開發(fā)區(qū)（園區(qū)、新區(qū)）土地管理機(jī)構(gòu)、儲備交易機(jī)構(gòu)，一律隸屬于當(dāng)?shù)厥小⑵炜h國土資源局直接管理。重申市、旗縣市國土資源局代表政府出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的主體地位，其它機(jī)構(gòu)無權(quán)以自己名義發(fā)布出讓公告、簽訂出讓合同。（３）集中統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)行政管理，整合相關(guān)行政資源。

2、優(yōu)化各級土地行政職能（１）監(jiān)管重心上移，審批權(quán)力下放。盟市級以上機(jī)關(guān)重在規(guī)劃管理、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管、嚴(yán)肅規(guī)劃變更審批、制訂和完善審批規(guī)則，探索市、旗縣（市）在符合土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)自行審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收。自治區(qū)和中央政府只保留土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收審批權(quán)。（２）增強(qiáng)規(guī)劃控制力，弱化計劃剛性。允許市、旗縣（市）在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)總量范圍內(nèi)，統(tǒng)籌安排年度新增建設(shè)用地計劃。規(guī)劃期內(nèi)各年度新增建設(shè)用地之和不得突破同期規(guī)劃的建設(shè)用地總量。符合規(guī)劃的可以自行調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局。（３）進(jìn)一步強(qiáng)化市、旗縣（市）政府的土地市場主體地位。國家和自治區(qū)出臺的非普遍適用的具體政策規(guī)定、不可通用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定應(yīng)當(dāng)取消，賦予市、旗縣（市）

政府制訂具體用地政策、地價政策的充分權(quán)力，提高引導(dǎo)市場、規(guī)范市場、調(diào)控市場的能力和效果。

3、加強(qiáng)城市、鎮(zhèn)規(guī)劃工作

按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，加快我區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的建立完善，提出完成各級各種具體規(guī)劃編制和公布實(shí)施的時間表，并強(qiáng)化對社會公開的監(jiān)督。

4、建立充分考慮用地因素的招商引資模式

招商引資規(guī)劃、計劃、項目的制訂或確定時，應(yīng)當(dāng)充分考慮項目地的土地利用規(guī)劃、計劃和土地市場情況，將落實(shí)用地來源基本情況作為籌劃招商引資項目的必備條件，變被動供地為主動供地。

5、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場

要在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)當(dāng)?shù)丶w建設(shè)用地

使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體情況，有規(guī)劃、有步驟的適時推進(jìn)土地市場建設(shè)，既要避免政府管理和服務(wù)的滯后或缺位，也要防止冒進(jìn)或越位，逐步建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場。

現(xiàn)階段，要抓緊開展區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)研，包括基本情況，流轉(zhuǎn)的動因、方式、流向、效果，流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)、問題、發(fā)展趨向分析，需要政府介入的切入點(diǎn)、時機(jī)、程度，以及引導(dǎo)、服務(wù)、規(guī)范管理的具體措施；集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較為活躍、有一定規(guī)模的市和旗縣（市），要積極探索、率先實(shí)踐，為全面推進(jìn)提供經(jīng)驗；有形市場建設(shè)要盡可能利用現(xiàn)有土地交易場所及其資源、拓展集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，必要時也可以以基層土地管理所為依托構(gòu)建服務(wù)機(jī)制、提供服務(wù)，注意防止盲目建設(shè)、有場無市；研究出臺集體建設(shè)用地

使用權(quán)和農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)規(guī)則，合理調(diào)整和保障各方合法權(quán)益，鼓勵土地價格評估機(jī)構(gòu)拓展服務(wù)領(lǐng)域；繼續(xù)構(gòu)建和完善以城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價、農(nóng)用地基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)的土地市場價格體系，逐步推行和完善全方位的土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管體系

6、扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)工作

按照自治區(qū)的統(tǒng)一部署和要求，進(jìn)一步鞏固和完善城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價體系建設(shè)成果，著力推動城鎮(zhèn)地籍調(diào)查及動態(tài)管理系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)用，城鎮(zhèn)地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的建立運(yùn)行，開發(fā)區(qū)集約用地評價管理平臺的開發(fā)使用，農(nóng)用地定級估價及承包經(jīng)營權(quán)價格體系建設(shè)等。所需經(jīng)費(fèi)列入市、旗縣（市）政府財政預(yù)算。需要持續(xù)性維護(hù)的系統(tǒng)和開展的工作，包括地籍動態(tài)管理系統(tǒng)、城鎮(zhèn)地價動態(tài)監(jiān)測等，則應(yīng)列入政府財政經(jīng)常性預(yù)算項目。

7、進(jìn)一步發(fā)展完善土地儲備制度

理順土地儲備管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，深入落實(shí)土地收購儲備制度。

認(rèn)真貫徹國家《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)［2007］277號）的要求，對照檢查并糾正土地儲備機(jī)構(gòu)管理及其職能上的問題。

按有關(guān)規(guī)定建立市、旗縣市政府土地儲備開發(fā)基金，形成與貸款、土地金融債券等融資方式相結(jié)合的資金來源，努力提高土地儲備資金的規(guī)模，增強(qiáng)資金流動性、穩(wěn)定性和安全可靠性，保持和提高土地儲備機(jī)構(gòu)信用。

根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展及其調(diào)整、城市建設(shè)改造、市場供需變化等實(shí)際情況，適度把握收購儲備、開發(fā)和供應(yīng)的規(guī)模、節(jié)奏，發(fā)揮土地收購儲備調(diào)節(jié)區(qū)域土地市場供求關(guān)系、促進(jìn)土地集約高效利用的作用。重視與閑置土地處置、

空閑土地利用和低效利用土地的再開發(fā)利用相結(jié)合，與依法進(jìn)行的建設(shè)用地置換相結(jié)合，最大限度盤活存量建設(shè)用地、增加有效供給。

8、實(shí)行有區(qū)別的工業(yè)用地最低價政策允許我區(qū)按照國家有關(guān)政策要求，根據(jù)各旗縣（市、區(qū)）工業(yè)用地的級別、基準(zhǔn)地價，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和土地市場走勢，制定和公布實(shí)施比較切合各地實(shí)際情況的工業(yè)用地最低價格標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家政策與土地市場價格合理性要求之間的關(guān)系。

9、全面加強(qiáng)建設(shè)用地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管

學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)和公開、公平、公正的做法，全力推行土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)用，進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)土地市場規(guī)則體系，做好全面、全過程的監(jiān)測與監(jiān)管。

六、熱點(diǎn)問題的認(rèn)識房地產(chǎn)問題居住權(quán)與房產(chǎn)權(quán)；房地價、人口流動及城市規(guī)模；房地價過快上漲、居高不下；“土地財政”。七、首府地價（一）水平、結(jié)構(gòu)、動態(tài)

2010年4季度，平均綜合地價12