城市化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度（二篇）

第19頁(yè)共19頁(yè)城市化與農(nóng)村土?地流轉(zhuǎn)制度改?革開(kāi)放以來(lái)，以?鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的?農(nóng)村工業(yè)迅速發(fā)?展，____?億-____億?人的農(nóng)村勞動(dòng)力?開(kāi)始進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)?業(yè)。但是，與較?快的工業(yè)化水平?相比，我國(guó)的城?市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落?后了。根據(jù)__?__年年底的統(tǒng)?計(jì)數(shù)據(jù)，所有農(nóng)?村人口中，在鄉(xiāng)?鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)和在?農(nóng)村從事個(gè)體運(yùn)?輸、商業(yè)、工業(yè)?、服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)?力全部包括在內(nèi)?，我國(guó)從事非農(nóng)?產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力占?總就業(yè)人口的比?重約為_(kāi)___?％，而包括外來(lái)?常住人口在內(nèi)的?城市人口，只占?全部人口的__?__％。也就是?說(shuō)，我國(guó)工業(yè)化?（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化）?的比率比城市化?比率高出___?_個(gè)百分點(diǎn)，而?發(fā)達(dá)國(guó)家和多數(shù)?發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)?濟(jì)發(fā)展過(guò)程中歷?來(lái)是城市化水平?高于工業(yè)化水平?，與人均gdp?水平同等的國(guó)家?相比，我國(guó)城市?化水平也大為落?后。城市化水平?過(guò)低，導(dǎo)致人口?和產(chǎn)業(yè)聚集程度?低，使得工業(yè)和?其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)?展所需的基礎(chǔ)設(shè)?施成本過(guò)高，交?通成本也過(guò)高；?人口聚集程度低?，也阻礙了第三?產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增?加了就業(yè)難度，?減緩了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)?力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)?移的進(jìn)程，制約?了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。?因此，城市化將?成為今后一段時(shí)?期的戰(zhàn)略重點(diǎn)。?一、推進(jìn)城市?化必須改革農(nóng)村?土地制度造成?我國(guó)城市化水平?遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化?水平的一個(gè)重要?原因是，現(xiàn)行農(nóng)?村土地制度對(duì)農(nóng)?民的束縛。農(nóng)村?勞動(dòng)力無(wú)法真正?擺脫農(nóng)民身份，?不管從事何種非?農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞?動(dòng)力最終都離不?開(kāi)土地。現(xiàn)有的?農(nóng)村土地制度為?農(nóng)村人口提供了?一種特殊的社會(huì)?保障。由于中國(guó)?農(nóng)村目前的現(xiàn)金?收入水平很低，?農(nóng)村短時(shí)期內(nèi)建?立以個(gè)人付費(fèi)為?基礎(chǔ)的社會(huì)保障?制度是不可能的?，由政府來(lái)承擔(dān)?全部或部分費(fèi)用?來(lái)實(shí)施涵蓋__?__億農(nóng)村人口?的社會(huì)保障計(jì)劃?也不現(xiàn)實(shí)，廣大?的中國(guó)農(nóng)村幾乎?沒(méi)有一個(gè)有效的?社會(huì)保障制度，?在大多數(shù)村莊，?僅有的社會(huì)保障?是以農(nóng)村“三提?五統(tǒng)”為基礎(chǔ)的?“五保戶(hù)”制度?和低效的醫(yī)療保?障制度，一般農(nóng)?村地區(qū)都不存在?養(yǎng)老保險(xiǎn)，失業(yè)?保險(xiǎn)則更不用提?了。土地在某?種程度上作為現(xiàn)?金的替代品，為?農(nóng)村人口提供了?一定的社會(huì)保障?。土地的社會(huì)保?障功能主要體現(xiàn)?在以下幾個(gè)方面?：首先，提供給?勞動(dòng)者足夠的食?品，也就是最低?生活保障；其次?，____土地?收人能為失去勞?動(dòng)能力的老年人?提供養(yǎng)老保障；?第三，為村莊提?供公共物品；第?四，非常重要的?是，土地能起到?失業(yè)保險(xiǎn)的作用?，能夠吸納大部?分的農(nóng)村剩余勞?動(dòng)力。正是由于?土地為農(nóng)民提供?了農(nóng)民自己和國(guó)?家都無(wú)力承擔(dān)的?社會(huì)保障功能，?農(nóng)民不能輕易放?棄與土地的關(guān)系?，只能在有限的?程度上參與到非?農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，這?就造成了中國(guó)城?市化進(jìn)程跟不上?工業(yè)化進(jìn)程的現(xiàn)?狀。如果農(nóng)民能?夠?qū)⑼恋厥褂脵?quán)?有效流轉(zhuǎn)，將土?地保障轉(zhuǎn)化為現(xiàn)?____障，農(nóng)?村土地和勞動(dòng)力?這兩大生產(chǎn)要素?就會(huì)得到更合理?的配置，進(jìn)而推?動(dòng)城市化進(jìn)程。?但是，現(xiàn)有農(nóng)村?土地產(chǎn)權(quán)制度制?約了農(nóng)村土地使?用權(quán)流轉(zhuǎn)。主要?表現(xiàn)在：（一?）____土地?所有權(quán)主體不明?，而土地出讓、?轉(zhuǎn)讓、股份合作?等經(jīng)濟(jì)行為都必?須首先明確產(chǎn)權(quán)?主體，這使得農(nóng)?村土地使用制度?改革困難重重。?根據(jù)相關(guān)法律規(guī)?定，農(nóng)村___?_土地產(chǎn)權(quán)主體?可以有____?種：村級(jí)農(nóng)業(yè)_?___經(jīng)濟(jì)__?__、村民委員?會(huì)、村民小組以?及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民?____經(jīng)濟(jì)_?___。這樣，?____土地所?有權(quán)的主體有了?多種可能性，土?地所有權(quán)處在可?能的變動(dòng)之中。?事實(shí)上，改革初?期，土地歸原_?___（即后來(lái)?的村民小組）所?有的占____?％（《中國(guó)統(tǒng)計(jì)?____，19?81》），到_?___年農(nóng)業(yè)部?對(duì)____個(gè)村?進(jìn)行調(diào)查時(shí)，這?個(gè)比重就只占_?___％了。另?一方面，歷史上?農(nóng)業(yè)____化?過(guò)程中，“__?__”不穩(wěn)定，?原有農(nóng)民___?_變動(dòng)頻繁，加?上沒(méi)有相應(yīng)的土?地統(tǒng)計(jì)、檔案、?發(fā)證制度，留下?了大量的爭(zhēng)論，?從而增加了土地?產(chǎn)權(quán)主體的復(fù)雜?性。（二）農(nóng)?村____土地?所有權(quán)的殘缺使?農(nóng)民____不?能充分行使土地?權(quán)利。正如登姆?塞茨所指出的那?樣：“權(quán)利之所?以常常會(huì)變得殘?缺，是因?yàn)橐恍?代理者（如國(guó)家?）獲得了允許其?他人改變所有制?安排的權(quán)利（《?財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度?變遷》188頁(yè)?）?！鞭r(nóng)村__?__土地所有權(quán)?的殘缺主要表現(xiàn)?在國(guó)家對(duì)___?_土地的征用過(guò)?程中。自___?_年《國(guó)家建設(shè)?征用土地條例》?出臺(tái)起，國(guó)家就?可以通過(guò)表面上?非常簡(jiǎn)單的手續(xù)?，支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于?市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償?費(fèi)，使農(nóng)村__?__土地產(chǎn)權(quán)發(fā)?生變化。土地產(chǎn)?權(quán)由____變?更為國(guó)有后，這?塊土地就可以進(jìn)?入土地市場(chǎng)，政?府便能夠以超過(guò)?補(bǔ)償費(fèi)幾倍的價(jià)?格出讓土地使用?權(quán)。巨大的經(jīng)濟(jì)?利益驅(qū)使許多地?____府大量?征用農(nóng)村___?_土地，僅__?__年至___?_年，中國(guó)就凈?減少耕地___?_萬(wàn)公頃（__?__萬(wàn)畝），_?___年減少耕?地____萬(wàn)公?頃（____萬(wàn)?畝），____?年減少耕地__?__萬(wàn)公頃（_?___萬(wàn)畝），?巨大的數(shù)字后面?掩藏著農(nóng)民行使?土地權(quán)利的受損?。（三）農(nóng)民?承包權(quán)的不充分?，弱化了農(nóng)民對(duì)?土地的享用權(quán)利?，減少了土地使?用權(quán)流轉(zhuǎn)的可能?性。首先是農(nóng)民?土地承包權(quán)的不?穩(wěn)定性。對(duì)于控?制____財(cái)產(chǎn)?使用的農(nóng)村社區(qū)?干部來(lái)說(shuō)，如果?調(diào)整和改革均田?承包能夠增加_?___財(cái)產(chǎn)，他?們?cè)谡{(diào)整承包權(quán)?和所有權(quán)關(guān)系的?人為操作中，往?往弱化承包權(quán)，?強(qiáng)化所有權(quán)。為?了弱化農(nóng)民的城?市化與農(nóng)村土地?流轉(zhuǎn)制度第2頁(yè)?土地承包權(quán)，?社區(qū)干部一般不?贊成穩(wěn)定的承包?權(quán)，而熱衷于不?斷調(diào)整土地承包?權(quán)。結(jié)果導(dǎo)致發(fā)?包權(quán)成為社區(qū)干?部進(jìn)行利益擴(kuò)展?的手段。其次，?農(nóng)民承包權(quán)的不?充分表現(xiàn)在，社?區(qū)干部為了獲得?更多的“承包費(fèi)?”和掌握更多支?配財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，?以各種形式強(qiáng)制?推行并制定績(jī)效?并不好甚至為負(fù)?的承包制改革，?如強(qiáng)制推行“兩?田制”。根據(jù)_?___年對(duì)全國(guó)?____個(gè)省、?自治區(qū)的統(tǒng)計(jì)，?采取強(qiáng)制手段推?進(jìn)“兩田制”的?社區(qū)占實(shí)行“兩?田制”社區(qū)總數(shù)?的____％，?條件成熟的農(nóng)民?自愿實(shí)行的社區(qū)?僅為_(kāi)___％?。從這一點(diǎn)看來(lái)?，“兩田制”表?面上簡(jiǎn)化了農(nóng)村?社區(qū)干部和農(nóng)民?之間的關(guān)系，降?低了社區(qū)干部對(duì)?政府的代理成本?，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看?，它極大增加了?社區(qū)和農(nóng)民的合?作成本，不利于?農(nóng)村土地制度的?健康運(yùn)行。第?三，農(nóng)民土地承?包權(quán)的不充分還?表現(xiàn)在土地承包?、經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容?受到限制。例如?，現(xiàn)行的制度安?排下，農(nóng)民無(wú)法?對(duì)自己承包的土?地使用權(quán)進(jìn)行抵?押貸款以獲得所?需的資金。（?四）土地“__?__提留”與土?地承包費(fèi)關(guān)系不?清，影響了土地?市場(chǎng)的發(fā)育。名?義上“____?提留”包括土地?承包使用費(fèi)，但?實(shí)際上“___?_提留”與土地?使用情況并不掛?鉤，提留總量并?不由控制農(nóng)民負(fù)?擔(dān)的____％?決定，提留多少?與土地等級(jí)、質(zhì)?量無(wú)關(guān)，并且提?留款并沒(méi)有專(zhuān)款?專(zhuān)用，這就造成?了土地事實(shí)上的?無(wú)價(jià)、無(wú)償使用?，不利于土地使?用權(quán)的流轉(zhuǎn)。?現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)?權(quán)制度的缺陷，?使得土地流轉(zhuǎn)非?常困難。在現(xiàn)有?的制度安排下，?土地所有權(quán)的流?動(dòng)只有國(guó)家征用?這條途徑，而土?地使用權(quán)的流動(dòng)?，只能通過(guò)兩種?政策方式：農(nóng)民?的轉(zhuǎn)包和___?_的調(diào)整來(lái)流動(dòng)?。由于農(nóng)村土地?的無(wú)償使用和基?本上的無(wú)償轉(zhuǎn)包?以及缺乏穩(wěn)定的?預(yù)期，農(nóng)戶(hù)之間?的轉(zhuǎn)包十分有限?，而____的?調(diào)整也缺乏有效?的機(jī)制，難以得?到農(nóng)民的認(rèn)可。?農(nóng)村土地使用權(quán)?缺乏流轉(zhuǎn)機(jī)制，?直接影響了資源?配置效率，阻礙?了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。?從土地資源利用?來(lái)看，目前的家?庭承包制使得土?地應(yīng)用碎化，阻?礙了土地利用效?率的提高，造成?土地資源的浪費(fèi)?。由于土地按人?口均分，好壞、?遠(yuǎn)近相搭配，造?成耕地過(guò)于零散?，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)過(guò)于?分散。根據(jù)典型?調(diào)查，目前我國(guó)?每個(gè)農(nóng)民平均只?經(jīng)營(yíng)____公?頃（____畝?）耕地，平均分?成____塊，?每塊不到___?_畝。土地經(jīng)營(yíng)?規(guī)模如此狹小，?又無(wú)法進(jìn)行有效?流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)?營(yíng)，這必然從兩?個(gè)方面制約我國(guó)?農(nóng)地配置效率的?提高。一是使得?先進(jìn)的科技成果?應(yīng)用困難，阻礙?了技術(shù)變革對(duì)農(nóng)?業(yè)生產(chǎn)率的提高?，導(dǎo)致農(nóng)民的生?產(chǎn)積極性不高，?土地經(jīng)營(yíng)粗放，?甚至出現(xiàn)土地荒?蕪現(xiàn)象。二是現(xiàn)?有農(nóng)戶(hù)家庭半自?給性、小規(guī)模土?地承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)?上的農(nóng)民兼業(yè)化?，使土地蛻化為?“生活保險(xiǎn)手段?”，導(dǎo)致土地經(jīng)?營(yíng)的目標(biāo)不是追?求投入產(chǎn)出收益?最大化，而是獲?取穩(wěn)定的“口糧?”保障，從而使?土地配置失去效?率原則。從人?力資源角度看，?土地使用權(quán)的凝?固化，導(dǎo)致我國(guó)?農(nóng)村剩余勞動(dòng)力?轉(zhuǎn)移困難。根據(jù)?阿瑟·劉易斯提?出的“零值農(nóng)業(yè)?勞動(dòng)學(xué)說(shuō)”，傳?統(tǒng)農(nóng)業(yè)中有一部?分勞動(dòng)力處于隱?蔽失業(yè)狀態(tài)，他?們形式上是就業(yè)?人口，但其實(shí)際?生產(chǎn)率為零，把?這部分勞動(dòng)力從?農(nóng)業(yè)中抽走，不?會(huì)使生產(chǎn)減少。?據(jù)估算，中國(guó)農(nóng)?村的隱性失業(yè)人?口有一億人，占?農(nóng)村實(shí)有勞動(dòng)力?的近1／4。由?于土地使用權(quán)的?流轉(zhuǎn)困難，這些?隱性失業(yè)人口被?牢牢拴在了土地?上，這種狀況既?阻礙了農(nóng)業(yè)自身?的發(fā)展，也成為?推進(jìn)城市化戰(zhàn)略?的一個(gè)“瓶頸”?。二、農(nóng)村土?地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中?的權(quán)利界定加?快農(nóng)村土地使用?權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民?與土地使用權(quán)的?關(guān)系不再凝固化?，對(duì)城市化進(jìn)程?將起到巨大的推?動(dòng)作用。在這個(gè)?過(guò)程中，必須充?分尊重農(nóng)民的權(quán)?利，切實(shí)保障農(nóng)?民的利益。要?使農(nóng)民對(duì)土地的?權(quán)利在土地流轉(zhuǎn)?過(guò)程中得到充分?體現(xiàn)，最基本、?也最重要的是：?強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)?的土地承包關(guān)系?，進(jìn)一步明晰土?地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)?界定，把土地使?用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策?權(quán)界定給農(nóng)民。?所謂強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)承?包權(quán)，就是變農(nóng)?戶(hù)單一的土地經(jīng)?營(yíng)權(quán)為占有、使?用、收益、處分?“四權(quán)統(tǒng)一”的?農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)?，包括土地出租?、入股、抵押等?權(quán)利。這樣，農(nóng)?戶(hù)才能成為土地?使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主?體。從‘‘四荒?”地使用權(quán)拍賣(mài)?制度創(chuàng)新的成功?經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，賦予?承包農(nóng)戶(hù)明確的?土地處分權(quán)，使?其行使轉(zhuǎn)讓、出?租、入股、抵押?等權(quán)利，既維護(hù)?了承包農(nóng)戶(hù)的利?益，又有益于土?地的合理配置。?實(shí)際上，土地?承包權(quán)越穩(wěn)定，?承包權(quán)就越能充?分實(shí)現(xiàn)。家庭承?包責(zé)任制的意義?就在于，分割所?有權(quán)來(lái)使僵化的?所有權(quán)“名義化?”，使____?所有權(quán)異化，從?而產(chǎn)生效率。土?地承包權(quán)越穩(wěn)定?，____有就?越接近“名義化?”，能夠保證農(nóng)?戶(hù)在承包合同期?間對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)?讓?zhuān)苍试S農(nóng)戶(hù)?通過(guò)土地使用權(quán)?入股或作為抵押?品取得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?的經(jīng)營(yíng)權(quán)利。要?穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)的土地?承包權(quán)，第一，?要認(rèn)真落實(shí)土地?承包期的延長(zhǎng)政?策，這是可行和?有條件的。因?yàn)?絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)不?希望土地頻繁調(diào)?整，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?的發(fā)展降低了農(nóng)?戶(hù)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的?依存度，計(jì)劃生?育政策的成功使?得新增人口對(duì)土?地的生存壓力逐?漸減緩，土地調(diào)?整的壓力也得以?減輕。第二，?在人地矛盾突出?的地方，土地承?包的調(diào)整一定要?在“大穩(wěn)定”的?前提下，進(jìn)行有?嚴(yán)格限制條件的?小調(diào)整。保護(hù)?農(nóng)民的權(quán)利，還?有一點(diǎn)至關(guān)重要?，那就是農(nóng)村土?地產(chǎn)權(quán)制度的法?律化。從政策規(guī)?定到法律界定是?質(zhì)的飛躍，需要?一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的?過(guò)程，但這又是?中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)?權(quán)制度建設(shè)的最?終出路。土地使?用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的?建立，逐漸面臨?需要土地產(chǎn)權(quán)制?度法制化的問(wèn)題?：一是土地所有?權(quán)主體的模糊身?份規(guī)定應(yīng)有明確?界定；二是對(duì)_?___承包期延?長(zhǎng)的政策明確用?法律條文規(guī)定；?三是國(guó)家對(duì)耕地?的征用應(yīng)嚴(yán)格控?制。出于商業(yè)目?的的征地行為，?必須征得土地所?有權(quán)者和土地使?用者同意，而且?補(bǔ)償金額要體現(xiàn)?土地使用權(quán)的市?場(chǎng)價(jià)值。由于市?場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和?城市化的推進(jìn)，?____、__?__泉州和__?__茂名等地都?出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)?現(xiàn)象。在土地流?轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中?，由于法律本身?的不健全，農(nóng)民?的土地承包經(jīng)營(yíng)?權(quán)也可能受到損?害。例如，法律?條例中明文規(guī)定?：對(duì)個(gè)別承包經(jīng)?營(yíng)者之間承包土?地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?的，或者農(nóng)民_?___所有的土?地由本____?經(jīng)濟(jì)____以?外的單位或個(gè)人?承包經(jīng)營(yíng)的，需?經(jīng)村民會(huì)議2／?3以上的成員或?者2／3以上村?民代表的同意。?這樣，即使有村?民____，只?要有2／___?_多數(shù)人表決，?他們依法享有的?土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?就被“合法地”?剝奪了，諸如此?類(lèi)的問(wèn)題需要法?律盡快解決。?三、加快農(nóng)村勞?動(dòng)力轉(zhuǎn)移建立?健全完善的土地?流轉(zhuǎn)制度，大力?推進(jìn)城市化，將?使得農(nóng)業(yè)在國(guó)民?經(jīng)濟(jì)中的權(quán)重不?斷下降，農(nóng)業(yè)勞?動(dòng)人口被大量釋?放出來(lái)，農(nóng)村勞?動(dòng)力將進(jìn)一步過(guò)?剩，根據(jù)權(quán)威機(jī)?構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，?____年后源?自于鄉(xiāng)村的勞動(dòng)?力供給將進(jìn)入新?的高峰期，每年?新增加勞動(dòng)力_?___萬(wàn)人，其?中____萬(wàn)人?為剩余勞動(dòng)力，?他們將加入本已?龐大不堪的“打?工者”隊(duì)伍。?大量農(nóng)業(yè)人口紛?紛離土又離鄉(xiāng)，?常年在城鄉(xiāng)輾轉(zhuǎn)?的____萬(wàn)人?，青年農(nóng)民就占?了____萬(wàn)人?，而在____?世紀(jì)____年?代的“____?”運(yùn)動(dòng)中，全國(guó)?青年大遷徒的總?規(guī)模也只有__?__萬(wàn)人。造?成這種狀況的原?因，一方面是不?斷上升的農(nóng)業(yè)剩?余勞動(dòng)力，一方?面卻是越來(lái)越困?難的就業(yè)機(jī)會(huì)。?無(wú)論任何國(guó)家，?隨著工業(yè)化的發(fā)?展和工業(yè)技術(shù)、?管理水平及勞動(dòng)?生產(chǎn)率的提高，?勞動(dòng)就業(yè)發(fā)展的?趨勢(shì)基本上都是?從第一產(chǎn)業(yè)大量?轉(zhuǎn)入第二產(chǎn)業(yè)，?然后轉(zhuǎn)入第三產(chǎn)?業(yè)。一些發(fā)達(dá)國(guó)?家，第三產(chǎn)業(yè)中?就業(yè)的比重一般?都已達(dá)到___?_％-____?％，甚至接近_?___％，不少?發(fā)展中國(guó)家已占?____％以上?。我國(guó)因?yàn)槌鞘?化水平太低，主?要依托城市發(fā)展?的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?不快，第三產(chǎn)業(yè)?中就業(yè)的比重不?到____％，?致使每年減少數(shù)?千萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位?。而為了保證城?市的秩序以及下?崗工人的就業(yè)，?很多城市制定了?護(hù)性措施，排斥?甚至打擊外來(lái)人?口的就業(yè)，定期?不定期地用行政?命令的辦法進(jìn)行?強(qiáng)制性清理，把?已經(jīng)進(jìn)城甚至有?相對(duì)固定場(chǎng)所和?正當(dāng)生活來(lái)源的?農(nóng)民，因?yàn)闆](méi)有?城市戶(hù)口或居留?證過(guò)期而被清理?回鄉(xiāng)。與此同時(shí)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)?村勞動(dòng)力的吸納?能力減弱，__?__世紀(jì)___?_年代中期是每?年____萬(wàn)人?，到____年?代中期下降為_(kāi)?___萬(wàn)人，_?___年代的后?期則每年排斥_?___萬(wàn)人-_?___萬(wàn)人。那?些年富力強(qiáng)、對(duì)?生活充滿(mǎn)渴望的?農(nóng)民青年，遭遇?著“去城市無(wú)出?路，回農(nóng)村無(wú)退?路”的尷尬境地?。因此，盡管?土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?制度的建立可以?把土地和勞動(dòng)力?這兩個(gè)重要的生?產(chǎn)要素解放出來(lái)?，但只有建立有?效的市場(chǎng)機(jī)制，?這兩大生產(chǎn)要素?才能得到合理配?置。對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)?力而言，其轉(zhuǎn)制?要面臨的問(wèn)題有?很多，目前迫切?需要解決的首先?是機(jī)會(huì)公平問(wèn)題?，要讓農(nóng)村勞動(dòng)?力和城市人口一?樣享有同等的工?作機(jī)會(huì)?？傊?，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?的經(jīng)驗(yàn)表明。?城市化與農(nóng)村土?地流轉(zhuǎn)制度（二?）改革開(kāi)放以?來(lái)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)?為主的農(nóng)村工業(yè)?迅速發(fā)展，_?___億-__?__億人的農(nóng)村?勞動(dòng)力開(kāi)始進(jìn)入?非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但是?，與較快的工業(yè)?化水平相比，我?國(guó)的城市化水平?遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后了。根?據(jù)____年年?底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，?所有農(nóng)村人口中?，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就?業(yè)和在農(nóng)村從事?個(gè)體運(yùn)輸、商業(yè)?、工業(yè)、服務(wù)業(yè)?的勞動(dòng)力全部包?括在內(nèi)，我國(guó)從?事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞?動(dòng)力占總就業(yè)人?口的比重約為_(kāi)?___％，而包?括外來(lái)常住人口?在內(nèi)的城市人口?，只占全部人口?的____％。?也就是說(shuō)，我國(guó)?工業(yè)化（非農(nóng)產(chǎn)?業(yè)化）的比率比?城市化比率高出?____個(gè)百分?點(diǎn)，而發(fā)達(dá)國(guó)家?和多數(shù)發(fā)展中國(guó)?家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)?程中歷來(lái)是城市?化水平高于工業(yè)?化水平，與人均?gdp水平同等?的國(guó)家相比，我?國(guó)城市化水平也?大為落后。城市?化水平過(guò)低，導(dǎo)?致人口和產(chǎn)業(yè)聚?集程度低，使得?工業(yè)和其他非農(nóng)?產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的?基礎(chǔ)設(shè)施成本過(guò)?高，交通成本也?過(guò)高；人口聚集?程度低，也阻礙?了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)?展，增加了就業(yè)?難度，減緩了農(nóng)?業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)?產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程?，制約了經(jīng)濟(jì)的?發(fā)展。因此，城?市化將成為今后?一段時(shí)期的戰(zhàn)略?重點(diǎn)。一、推?進(jìn)城市化必須改?革農(nóng)村土地制度?造成我國(guó)城市?化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于?工業(yè)化水平的一?個(gè)重要原因是，?現(xiàn)行農(nóng)村土地制?度對(duì)農(nóng)民的束縛?。農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)?法真正擺脫農(nóng)民?身份，不管從事?何種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，?農(nóng)村勞動(dòng)力最終?都離不開(kāi)土地。?現(xiàn)有的農(nóng)村土地?制度為農(nóng)村人口?提供了一種特殊?的社會(huì)保障。由?于中國(guó)農(nóng)村目前?的現(xiàn)金收入水平?很低，農(nóng)村短時(shí)?期內(nèi)建立以個(gè)人?付費(fèi)為基礎(chǔ)的社?會(huì)保障制度是不?可能的，由政府?來(lái)承擔(dān)全部或部?分費(fèi)用來(lái)實(shí)施涵?蓋____億農(nóng)?村人口的社會(huì)保?障計(jì)劃也不現(xiàn)實(shí)?，廣大的中國(guó)農(nóng)?村幾乎沒(méi)有一個(gè)?有效的社會(huì)保障?制度，在大多數(shù)?村莊，僅有的社?會(huì)保障是以農(nóng)村?“三提五統(tǒng)”為?基礎(chǔ)的“五保戶(hù)?”制度和低效的?醫(yī)療保障制度，?一般農(nóng)村地區(qū)都?不存在養(yǎng)老保險(xiǎn)?，失業(yè)保險(xiǎn)則更?不用提了。土?地在某種程度上?作為現(xiàn)金的替代?品，為農(nóng)村人口?提供了一定的社?會(huì)保障。土地的?社會(huì)保障功能主?要體現(xiàn)在以下幾?個(gè)方面：首先，?提供給勞動(dòng)者足?夠的食品，也就?是最低生活保障?；其次，___?_土地收人能為?失去勞動(dòng)能力的?老年人提供養(yǎng)老?保障；第三，為?村莊提供公共物?品；第四，非常?重要的是，土地?能起到失業(yè)保險(xiǎn)?的作用，能夠吸?納大部分的農(nóng)村?剩余勞動(dòng)力。正?是由于土地為農(nóng)?民提供了農(nóng)民自?己和國(guó)家都無(wú)力?承擔(dān)的社會(huì)保障?功能，農(nóng)民不能?輕易放棄與土地?的關(guān)系，只能在?有限的程度上參?與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中?去，這就造成了?中國(guó)城市化進(jìn)程?跟不上工業(yè)化進(jìn)?程的現(xiàn)狀。如果?農(nóng)民能夠?qū)⑼恋?使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)?，將土地保障轉(zhuǎn)?化為現(xiàn)____?障，農(nóng)村土地和?勞動(dòng)力這兩大生?產(chǎn)要素就會(huì)得到?更合理的配置，?進(jìn)而推動(dòng)城市化?進(jìn)程。但是，現(xiàn)?有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)?制度制約了農(nóng)村?土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?。主要表現(xiàn)在：?（一）___?_土地所有權(quán)主?體不明，而土地?出讓、轉(zhuǎn)讓、股?份合作等經(jīng)濟(jì)行?為都必須首先明?確產(chǎn)權(quán)主體，這?使得農(nóng)村土地使?用制度改革困難?重重。根據(jù)相關(guān)?法律規(guī)定，農(nóng)村?____土地產(chǎn)?權(quán)主體可以有_?___種：村級(jí)?農(nóng)業(yè)____經(jīng)?濟(jì)____、村?民委員會(huì)、村民?小組以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)?）農(nóng)民____?經(jīng)濟(jì)____。?這樣，____?土地所有權(quán)的主?體有了多種可能?性，土地所有權(quán)?處在可能的變動(dòng)?之中。事實(shí)上，?改革初期，土地?歸原____（?即后來(lái)的村民小?組）所有的占_?___％（《中?國(guó)統(tǒng)計(jì)____?，1981》）?，到____年?農(nóng)業(yè)部對(duì)___?_個(gè)村進(jìn)行調(diào)查?時(shí)，這個(gè)比重就?只占____％?了。另一方面，?歷史上農(nóng)業(yè)__?__化過(guò)程中，?“____”不?穩(wěn)定，原有農(nóng)民?____變動(dòng)頻?繁，加上沒(méi)有相?應(yīng)的土地統(tǒng)計(jì)、?檔案、發(fā)證制度?，留下了大量的?爭(zhēng)論，從而增加?了土地產(chǎn)權(quán)主體?的復(fù)雜性。（?二）農(nóng)村___?_土地所有權(quán)的?殘缺使農(nóng)民__?__不能充分行?使土地權(quán)利。正?如登姆塞茨所指?出的那樣：“權(quán)?利之所以常常會(huì)?變得殘缺，是因?為一些代理者（?如國(guó)家）獲得了?允許其他人改變?所有制安排的權(quán)?利（《財(cái)產(chǎn)權(quán)利?與制度變遷》1?88頁(yè)）?！鞭r(nóng)?村____土地?所有權(quán)的殘缺主?要表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)?____土地的?征用過(guò)程中。自?____年《國(guó)?家建設(shè)征用土地?條例》出臺(tái)起，?國(guó)家就可以通過(guò)?表面上非常簡(jiǎn)單?的手續(xù)，支付遠(yuǎn)?遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格?的補(bǔ)償費(fèi)，使農(nóng)?村____土地?產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化。?土地產(chǎn)權(quán)由__?__變更為國(guó)有?后，這塊土地就?可以進(jìn)入土地市?場(chǎng)，政府便能夠?以超過(guò)補(bǔ)償費(fèi)幾?倍的價(jià)格出讓土?地使用權(quán)。巨大?的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使?許多地____?府大量征用農(nóng)村?____土地，?僅____年至?____年，中?國(guó)就凈減少耕地?____萬(wàn)公頃?（____萬(wàn)畝?），____年?減少耕地___?_萬(wàn)公頃（__?__萬(wàn)畝），_?___年減少耕?地____萬(wàn)公?頃（____萬(wàn)?畝），巨大的數(shù)?字后面掩藏著農(nóng)?民行使土地權(quán)利?的受損。（三?）農(nóng)民承包權(quán)的?不充分，弱化了?農(nóng)民對(duì)土地的享?用權(quán)利，減少了?土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?的可能性。首先?是農(nóng)民土地承包?權(quán)的不穩(wěn)定性。?對(duì)于控制___?_財(cái)產(chǎn)使用的農(nóng)?村社區(qū)干部來(lái)說(shuō)?，如果調(diào)整和改?革均田承包能夠?增加____財(cái)?產(chǎn)，他們?cè)谡{(diào)整?承包權(quán)和所有權(quán)?關(guān)系的人為操作?中，往往弱化承?包權(quán)，強(qiáng)化所有?權(quán)。為了弱化農(nóng)?民的土地承包權(quán)?，社區(qū)干部一般?不贊成穩(wěn)定的承?包權(quán)，而熱衷于?不斷調(diào)整土地承?包權(quán)。結(jié)果導(dǎo)致?發(fā)包權(quán)成為社區(qū)?干部進(jìn)行利益擴(kuò)?展的手段。其次?，農(nóng)民承包權(quán)的?不充分表現(xiàn)在，?社區(qū)干部為了獲?得更多的“承包?費(fèi)”和掌握更多?支配財(cái)產(chǎn)的權(quán)力?，以各種形式強(qiáng)?制推行并制定績(jī)?效并不好甚至為?負(fù)的承包制改革?，如強(qiáng)制推行“?兩田制”。根據(jù)?____年對(duì)全?國(guó)____個(gè)省?、自治區(qū)的統(tǒng)計(jì)?，采取強(qiáng)制手段?推進(jìn)“兩田制”?的社區(qū)占實(shí)行“?兩田制”社區(qū)總?數(shù)的____％?，條件成熟的農(nóng)?民自愿實(shí)行的社?區(qū)僅為_(kāi)___?％。從這一點(diǎn)看?來(lái)，“兩田制”?表面上簡(jiǎn)化了農(nóng)?村社區(qū)干部和農(nóng)?民之間的關(guān)系，?降低了社區(qū)干部?對(duì)政府的代理成?本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)?看，它極大增加?了社區(qū)和農(nóng)民的?合作成本，不利?于農(nóng)村土地制度?的健康運(yùn)行。?第三，農(nóng)民土地?承包權(quán)的不充分?還表現(xiàn)在土地承?包、經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)?容受到限制。例?如，現(xiàn)行的制度?安排下，農(nóng)民無(wú)?法對(duì)自己承包的?土地使用權(quán)進(jìn)行?抵押貸款以獲得?所需的資金。?（四）土地“_?___提留”與?土地承包費(fèi)關(guān)系?不清，影響了土?地市場(chǎng)的發(fā)育。?名義上“___?_提留”包括土?地承包使用費(fèi)，?但實(shí)際上“__?__提留”與土?地使用情況并不?掛鉤，提留總量?并不由控制農(nóng)民?負(fù)擔(dān)的____?％決定，提留多?少與土地等級(jí)、?質(zhì)量無(wú)關(guān)，并且?提留款并沒(méi)有專(zhuān)?款專(zhuān)用，這就造?成了土地事實(shí)上?的無(wú)價(jià)、無(wú)償使?用，不利于土地?使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。?現(xiàn)有農(nóng)村土地?產(chǎn)權(quán)制度的缺陷?，使得土地流轉(zhuǎn)?非常困難。在現(xiàn)?有的制度安排下?，土地所有權(quán)的?流動(dòng)只有國(guó)家征?用這條途徑，而?土地使用權(quán)的流?動(dòng)，只能通過(guò)兩?種政策方式：農(nóng)?民的轉(zhuǎn)包和__?__的調(diào)整來(lái)流?動(dòng)。由于農(nóng)村土?地的無(wú)償使用和?基本上的無(wú)償轉(zhuǎn)?包以及缺乏穩(wěn)定?的預(yù)期，農(nóng)戶(hù)之?間的轉(zhuǎn)包十分有?限，而____?的調(diào)整也缺乏有?效的機(jī)制，難以?得到農(nóng)民的認(rèn)可?。農(nóng)村土地使用?權(quán)缺乏流轉(zhuǎn)機(jī)制?，直接影響了資?源配置效率，阻?礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。?從土地資源利?用來(lái)看，目前的?家庭承包制使得?土地應(yīng)用碎化，?阻礙了土地利用?效率的提高，造?成土地資源的浪?費(fèi)。由于土地按?人口均分，好壞?、遠(yuǎn)近相搭配，?造成耕地過(guò)于零?散，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)過(guò)?于分散。根據(jù)典?型調(diào)查，目前我?國(guó)每個(gè)農(nóng)民平均?只經(jīng)營(yíng)____?公頃（____?畝）耕地，平均?分成____塊?，每塊不到__?__畝。土地經(jīng)?營(yíng)規(guī)模如此狹小?，又無(wú)法進(jìn)行有?效流轉(zhuǎn)形成規(guī)模?經(jīng)營(yíng)，這必然從?兩個(gè)方面制約我?國(guó)農(nóng)地配置效率?的提高。一是使?得先進(jìn)的科技成?果應(yīng)用困難，阻?礙了技術(shù)變革對(duì)?農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提?高，導(dǎo)致農(nóng)民的?生產(chǎn)積極性不高?，土地經(jīng)營(yíng)粗放?，甚至出現(xiàn)土地?荒蕪現(xiàn)象。二是?現(xiàn)有農(nóng)戶(hù)家庭半?自給性、小規(guī)模?土地承包經(jīng)營(yíng)基?礎(chǔ)上的農(nóng)民兼業(yè)?化，使土地蛻化?為“生活保險(xiǎn)手?段”，導(dǎo)致土地?經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)不是?追求投入產(chǎn)出收?益最大化，而是?獲取穩(wěn)定的“口?糧”保障，從而?使土地配置失去?效率原則。從?人力資源角度看?，土地使用權(quán)的?凝固化，導(dǎo)致我?國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)?力轉(zhuǎn)移困難。根?據(jù)阿瑟·劉易斯?提出的“零值農(nóng)?業(yè)勞動(dòng)學(xué)說(shuō)”，?傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中有一?部分勞動(dòng)力處于?隱蔽失業(yè)狀態(tài)，?他們形式上是就?業(yè)人口，但其實(shí)?際生產(chǎn)率為零，?把這部分勞動(dòng)力?從農(nóng)業(yè)中抽走，?不會(huì)使生產(chǎn)減少?。據(jù)估算，中國(guó)?農(nóng)村的隱性失業(yè)?人口有一億人，?占農(nóng)村實(shí)有勞動(dòng)?力的近1／4。?由于土地使用權(quán)?的流轉(zhuǎn)困難，這?些隱性失業(yè)人口?被牢牢拴在了土?地上，這種狀況?既阻礙了農(nóng)業(yè)自?身的發(fā)展，也成?為推進(jìn)城市化戰(zhàn)?略的一個(gè)“瓶頸?”。二、農(nóng)村?土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?中的權(quán)利界定?加快農(nóng)村土地使?用權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)?民與土地使用權(quán)?的關(guān)系不再凝固?化，對(duì)城市化進(jìn)?程將起到巨大的?推動(dòng)作用。在這?個(gè)過(guò)程中，必須?充分尊重農(nóng)民的?權(quán)利，切實(shí)保障?農(nóng)民的利益。?要使農(nóng)民對(duì)土地?的權(quán)利在土地流?轉(zhuǎn)過(guò)程中得到充?分體現(xiàn)，最基本?、也最重要的是?：強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)?戶(hù)的土地承包關(guān)?系，進(jìn)一步明晰?土地使用權(quán)的產(chǎn)?權(quán)界定，把土地?使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決?策權(quán)界定給農(nóng)民?。所謂強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)?承包權(quán)，就是變?農(nóng)戶(hù)單一的土地?經(jīng)營(yíng)權(quán)為占有、?使用、收益、處?分“四權(quán)統(tǒng)一”?的農(nóng)戶(hù)土地承包?權(quán)，包括土地出?租、入股、抵押?等權(quán)利。這樣，?農(nóng)戶(hù)才能成為土?地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的?主體。從‘‘四?荒”地使用權(quán)拍?賣(mài)制度創(chuàng)新的成?功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，賦?予承包農(nóng)戶(hù)明確?的土地處分權(quán)，?使其行使轉(zhuǎn)讓、?出租、入股、抵?押等權(quán)利，既維?護(hù)了承包農(nóng)戶(hù)的?利益，又有益于?土地的合理配置?。實(shí)際上，土?地承包權(quán)越穩(wěn)定?，承包權(quán)就越能?充分實(shí)現(xiàn)。家庭?承包責(zé)任制的意?義就在于，分割?所有權(quán)來(lái)使僵化?的所有權(quán)“名義?化”，使___?_所有權(quán)異化，?從而產(chǎn)生效率。?土地承包權(quán)越穩(wěn)?定，____有?就越接近“名義?化”，能夠保證?農(nóng)戶(hù)在承包合同?期間對(duì)土地進(jìn)行?轉(zhuǎn)讓?zhuān)苍试S農(nóng)?戶(hù)通過(guò)土地使用?權(quán)入股或作為抵?押品取得非農(nóng)產(chǎn)?業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利。?要穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)的土?地承包權(quán)，第一?，要認(rèn)真落實(shí)土?地承包期的延長(zhǎng)?政策，這是可行?和有條件的。因?為絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)?不希望土地頻繁?調(diào)整，而非農(nóng)產(chǎn)?業(yè)的發(fā)展降低了?農(nóng)戶(hù)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)?的依存度，計(jì)劃?生育政策的成功?使得新增人口對(duì)?土地的生存壓力?逐漸減緩，土地?調(diào)整的壓力也得?以減輕。第二?，在人地矛盾突?出的地方，土地?承包的調(diào)整一定?要在“大穩(wěn)定”?的前提下，進(jìn)行?有嚴(yán)格限制條件?的小調(diào)整。保?護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，?還有一點(diǎn)至關(guān)重?要，那就是農(nóng)村?土地產(chǎn)權(quán)制度的?法律化。從政策?規(guī)定到法律界定?是質(zhì)的飛躍，需?要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期?的過(guò)程，但這又?是中國(guó)農(nóng)村土地?產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的?最終出路。土地?使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制?的建立，逐漸面?臨需要土地產(chǎn)權(quán)?制度法制化的問(wèn)?題：一是土地所?有權(quán)主體的模糊?身份規(guī)定應(yīng)有明?確界定；二是對(duì)?____承包期?延長(zhǎng)的政策明確?用法律條文規(guī)定?；三是國(guó)家對(duì)耕?地的征用應(yīng)嚴(yán)格?控制。出于商業(yè)?目的的征地行為?，必須征得土地?所有權(quán)者和土地?使用者同意，而?且補(bǔ)償金額要體?現(xiàn)土地使用權(quán)的?市場(chǎng)價(jià)值。由于?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?和城市化的推進(jìn)?，____、_?___泉州和_?___茂名等地?都出現(xiàn)了土地流?轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在土地?流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作?中，由于法律本?身的不健全，農(nóng)?民的土地承包經(jīng)