改革開放以來我國高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷及制度邏輯

摘要改革開放40年來，我國高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置的總體數(shù)量和結(jié)構(gòu)類型發(fā)生了巨大變化。本文基于124所樣本高校在1980年、1992年、2001年和2016年四個改革節(jié)點的數(shù)據(jù)，梳理并分析了不同階段機構(gòu)設置情況和變化趨勢，以歷史制度主義理論為分析框架，探究高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷的趨勢和制度邏輯。本文發(fā)現(xiàn)：(1)改革開放以來樣本高校的內(nèi)部管理機構(gòu)總數(shù)增長了四倍多，其中行政機構(gòu)和附屬機構(gòu)所占比例持續(xù)上升、黨務機構(gòu)和群眾機構(gòu)的比重相對下降，機構(gòu)設置呈多樣化發(fā)展趨勢，尤其是適應市場經(jīng)濟和社會多樣化需求的機構(gòu)類屬不斷增加；(2)高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置受宏觀社會結(jié)構(gòu)影響，通過社會制度結(jié)構(gòu)中的各政治或利益集團與行為者之間的互動博弈實現(xiàn)變遷；(3)高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷存在路徑依賴現(xiàn)象，呈現(xiàn)“行政主義”傾向?；谘芯堪l(fā)現(xiàn)，本文對高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置進行反思并提出建議。1978年，黨的十一屆三中全會揭開了改革開放的序幕，以恢復高考作為發(fā)端，我國高等教育逐步走上正軌并迅速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就——規(guī)模實現(xiàn)了歷史性的跨越，在校生人數(shù)居世界第一，2018年毛入學率達到48.1%，接近普及化高等教育水平[1]。受中國社會經(jīng)濟翻天覆地變化和高等教育體系跨越式發(fā)展的影響，高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置不論是總體數(shù)量還是結(jié)構(gòu)類型都發(fā)生了巨大的變化，但相關(guān)實證研究和較為深入的理論探討部管理機構(gòu)設置的變遷，研究其制度邏輯，進而為完善現(xiàn)代大學治理體系提出政策性建議，兼具理論價值和現(xiàn)實意義。本文基于全國抽樣的124所樣本高校在四個改革節(jié)點的內(nèi)部管理機構(gòu)以歷史制度主義理論為分析框架，探究我國高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷的制度邏輯。一、研究概念與方法(一)核心概念高校內(nèi)部實體性組織結(jié)構(gòu)包括學科結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)兩部分：前者指院系和學科設置，是大學的核心結(jié)構(gòu)；后者指高校內(nèi)部行政和服務部門、黨團組織及其相互關(guān)系，其職能是調(diào)動配置校內(nèi)外各類資源為學術(shù)活動提供服務和保障。[2]高校管理機構(gòu)可分為行政機構(gòu)、黨務機構(gòu)、群眾機構(gòu)和附屬機構(gòu)四類。[3]需要注意的是，除了上述學科結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)，我國高校還設有各類非實體性的學術(shù)委員會、教學委員會等，負責學術(shù)評議和審核工作。本文聚焦于研究高校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的變化，未對學科結(jié)構(gòu)和各種非實體的委員會設置情況進行討論。高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置是高校決策機構(gòu)為滿足高校自身發(fā)展需要，對內(nèi)外部權(quán)力與資源配置進行權(quán)衡判斷的結(jié)果。根據(jù)伯頓·克拉克(BurtonR.Clark)的“三角協(xié)調(diào)理論”，高等教育整體上受行政、市場和學術(shù)三種力量影響和制約，三者之間既互相牽制，又互相排斥。[4]由于歷史和現(xiàn)實的家高等教育權(quán)力和資源配置模式不盡相同。一般認為，我國高校尤其是公立高校的權(quán)力與資源配置屬于“強政府—弱市場—弱學術(shù)”的這三大類主體由利益相關(guān)者構(gòu)成。利益相關(guān)者是能夠影響一個組織目標實現(xiàn)或者被組織實現(xiàn)目標的過程影響的人或群體。[5]根據(jù)這一定義，結(jié)合高等教育的組織特征，筆者認定高等教育的利益相關(guān)者包括高校的管理人員、教師、職工、學生，各級政府，出資者和捐資者、用人單位、高校合作者、家長、校友，以及與高校沒有直接關(guān)系的社會組織、公眾、媒體等。組織與利益相關(guān)者以及不同利益相關(guān)者之間存在的互動共生關(guān)系，調(diào)整著組織的發(fā)展方向和利益相關(guān)者的行為方式。一個組織的利益相關(guān)者的構(gòu)成和相對重要性，隨著組織內(nèi)外部制度環(huán)境、資源供給、參與角色變化而變化。[6](二)歷史制度主義分析框架1980年代以來，新制度主義分析在西方的社會科學研究領(lǐng)域得到廣泛應用。學界普遍認為新制度主義有三個重要流派：歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義。歷史制度主義是其中最早形成方法論基礎(chǔ)并產(chǎn)生重大影響的流派。[7]豪爾(PeterA.Hall)和泰勒 (RosemaryC.R.Taylor)指出，歷史制度主義認為制度是嵌入政治體制、經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)或社會文化中的正式或非正式的程序、規(guī)范、慣例等，注重通過追溯歷史軌跡找出制度變遷的原因與路徑，并借鑒社會學的結(jié)構(gòu)功能主義和政治學集團主義理論，注重考量內(nèi)部制度與外部結(jié)構(gòu)的關(guān)系，同時將行動者之間的博弈互動納入制度建構(gòu)的分析框也就是說，某種制度作為一種政治產(chǎn)品，是嵌入社會深層次結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中的，從而呈現(xiàn)出制度與深層次結(jié)構(gòu)的同構(gòu)性。制度變遷的動力機制體現(xiàn)為外部結(jié)構(gòu)性因素與行動者博弈之間的多重復雜作用，總體來說既有強調(diào)外部政上而下的強制性制度變遷，也有強調(diào)行動者選擇、自下而上的誘致性制度變遷。[9]制度變遷的形式有相對穩(wěn)定的制度存續(xù)和激進的斷裂式變遷。制度續(xù)存呈現(xiàn)出路徑依賴的特征，即前期制度會對后期制度形成和發(fā)展產(chǎn)生重要的制約性影響。當抑制變遷的阻力大于動力時，制度呈現(xiàn)穩(wěn)定性；當現(xiàn)存制度與社會需求之間失衡的程度突破一定閾值，場域內(nèi)推動制度創(chuàng)新的利益集團的力量大于阻礙的力量，經(jīng)過博弈新制度取代舊制度。[10](三)數(shù)據(jù)來源與分析方法為保障數(shù)據(jù)的全面性，本文通過抽樣調(diào)查，收集了全國124所高校在1980年、1992年、2001年和2016年四個時間節(jié)點的內(nèi)部管理機構(gòu)設置情況，通過時序追蹤，力圖從實證的角度揭示改革開放以來我國高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷歷程和趨勢，同時結(jié)合相應時間節(jié)點的重大社會變革和高等教育政策，探究高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變化的制度邏輯。(在數(shù)據(jù)采集過程中，考慮到時代久遠，2001年課題組將調(diào)查分成兩部分：第一步是列出各類機構(gòu)的名稱讓樣本高校勾選出自己擁有哪些機構(gòu)，或補充自己所擁有機構(gòu)的名稱；第二步是讓樣本高校填寫自己所擁有機構(gòu)的數(shù)量。2016年課題組主要是從樣本高校所屬網(wǎng)站獲取相關(guān)信息。)從本文樣本高校類別來看，124所高校涵蓋了綜合類、理工類、醫(yī)藥類、師范類、財經(jīng)類、農(nóng)林類和政法類等各個類型；按照高校層次區(qū)分，樣本高校中“985”高校占25.81%，“211”高校(非“985”高校)占16.94%，普通部屬高校占12.90%，普通地方高校占44.35%；按照高校所在區(qū)域劃分，東部、中部、西部和東北地區(qū)高校所占比例依次為46.77%、16.13%、27.42%和9.68%。雖然抽樣并非嚴格按照分層隨機抽樣程序進行，但是總體來說樣本具有較為廣泛的代表性。經(jīng)過對比發(fā)現(xiàn)，不同類別、層次和區(qū)域高校的內(nèi)部管理機構(gòu)設置情況并無顯著差別，故本文不作分類處理。管理機構(gòu)分為行政機構(gòu)、黨務機構(gòu)、群眾機構(gòu)和附屬機構(gòu)四個一級機構(gòu)類屬，結(jié)合樣本高校提供的材料或高校網(wǎng)站對于自身組織機構(gòu)的分類，歸納總結(jié)出30個二級機構(gòu)類屬，如表1所示。其中每個二級機構(gòu)類屬包括若干實際設置的機構(gòu)類型，如教學管理部門包括教務處、教學質(zhì)量監(jiān)控與評估辦公室和教師教學發(fā)展中心等20類負責保障教學系統(tǒng)有效運行的機構(gòu)類型，科研管理部門包括科技處、社科處和學報編輯部等35類負責為學術(shù)研究提供管理與服務的機構(gòu)類型，研究生工作部門包括研究生院、研究生工作處和研究生招生辦公室等6類負責研究生教育各環(huán)節(jié)的機構(gòu)類型。同一行政層級，部分機構(gòu)間如，在有的高校，教學質(zhì)量監(jiān)控與評估辦公室接受教務處管理領(lǐng)導；在有的高校，研究生工作處受研究生院管理領(lǐng)導。本文認為，盡管部分內(nèi)部機構(gòu)存在著隸屬關(guān)系，但新成立掛牌的高校內(nèi)部管理機構(gòu)往往著眼于回應實踐工作中的一個或幾個新問題，突出某項管理服務職能，蘊含了我國高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷的制度邏輯，因此本文將之與原機構(gòu)分別統(tǒng)計。此外，本文未考慮不同機構(gòu)之間規(guī)模的差異，一是受限于數(shù)據(jù)的可獲得性；二是筆者認為相較于“有”和“無”的本質(zhì)差別，規(guī)模的重要性次之，盡管規(guī)模能夠在一定程度上體現(xiàn)出機構(gòu)的重要性。二、40年來我國高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置的變遷調(diào)查結(jié)果顯示，就發(fā)展趨勢而言，124所樣本高校的內(nèi)部管理機構(gòu)總數(shù)由1980年的1259個增長至2016年的5486個，漲幅超過四倍。分階段來看，1980~1992年增速較快，1992年機構(gòu)總數(shù)為1980年的1.6倍；2001~2016年機構(gòu)總數(shù)增長迅速，2016年機構(gòu)總數(shù)為2001年時的4.4倍；1992~2001年，機構(gòu)數(shù)幾乎保持不變。(一)機構(gòu)設置多樣性的變化情況在1980年、1992年、2001年和2016年，124所樣本高校內(nèi)部管理組織機構(gòu)類型依次是82種、98種、96種和454種，顯示出高校治理架構(gòu)多樣化的發(fā)展趨勢。(樣本高校內(nèi)部管理組織機構(gòu)類型指實際設124所樣本高校有114所設置了教務處，則機構(gòu)類型計為1種，機構(gòu)數(shù)量計為114個。)其中，附屬機構(gòu)數(shù)量在2001年后呈爆發(fā)性增長 (增長38.5倍，當然這與基數(shù)小有很大關(guān)系)；行政機構(gòu)的增長速度較快(4.4倍)，在高校內(nèi)部管理機構(gòu)中所占比例不斷上升；黨務機構(gòu)和群眾機構(gòu)的數(shù)量增長緩慢(分別為2.6倍和18倍)，因而所占比重呈相對下降趨勢。1980年，行政機構(gòu)、黨務機構(gòu)、群眾機構(gòu)和附屬1年，這個比例分布沒有大的變化；但是2016年數(shù)據(jù)顯示，這四類機構(gòu)66%、21.4%、5.5%和7.7%(見圖1)。具體到30個二級機構(gòu)類屬，改革開放40年來，行政機構(gòu)中的校史檔案部門、校友會、基金會等實現(xiàn)了從無到有、從有到全的突破，發(fā)展規(guī)劃和高教門、成果轉(zhuǎn)化管理部門/校辦產(chǎn)業(yè)、學生工作部門、財務部門和科研管理部門也一直穩(wěn)步增長，增長率高于平均水平(4.4倍)；附屬機構(gòu)中的附屬醫(yī)院和附屬學校大幅增加，增長率分別是170倍和47倍(這與僅為個位數(shù)的基數(shù)有關(guān))，附屬機構(gòu)中的成教/繼教/職教中心、其他機構(gòu)的增長率也分別高等教育大眾化后，為應對復雜化辦學與社會管理對現(xiàn)代大學治理的需求，行政與服務機構(gòu)增速較快。黨務機構(gòu)數(shù)量增長緩慢，除了離退休工作部門和機關(guān)黨委增長率分別達到19倍和9倍，該大類內(nèi)其他二級機構(gòu)類屬增幅均低于平均增長水平。這反映出黨務機構(gòu)的功能更加集中明確，由直接管理高校一般事務轉(zhuǎn)變?yōu)槿尕瀼芈鋵嶞h的方針路線與辦學方向、領(lǐng)導高校思政工作和德育工作、討論決定高校組織機構(gòu)的設置與負責人的人選以及學校改革發(fā)展和基本管理制度等重大事項，同時通過在二級機構(gòu)進一步加強進而深入學?；鶎?。(二)歷時性發(fā)展階段的變化情況1980~1992年，高校內(nèi)部管理機構(gòu)數(shù)量經(jīng)歷了較快的增長(1.6倍)，四個大類的增長情況與總體情況一致。增長速度排在前十名的二級類屬是：離退休工作部門、發(fā)展規(guī)劃/高教研究、附屬機構(gòu)里的其他機構(gòu)、成教/繼教/職教、外事部門、成果轉(zhuǎn)化/校辦產(chǎn)業(yè)、研究生工作部門、學生工作部門、附屬醫(yī)院和紀檢監(jiān)察部門，當然有些類屬增速很快是因為基數(shù)非常小，比如附屬醫(yī)院、附屬學校、附屬機構(gòu)里的其他機構(gòu)等。1992~2001年，樣本高校的內(nèi)部管理機構(gòu)總數(shù)只有微小增長，二級類別中有的類屬機構(gòu)數(shù)量有小幅增長，有的類屬數(shù)量甚至有所減少，增長最快的發(fā)展規(guī)劃/高教研究部門也只有1.7倍。應該說該階段是一個相對穩(wěn)定的調(diào)整期。這有可能是在上一階段(1980~1992年)高校內(nèi)部機構(gòu)設置類型已經(jīng)基本要是內(nèi)涵建設，擴充機構(gòu)內(nèi)部人員、加強功能和提升服務；這也可能與2000年政府出臺的精簡機構(gòu)政策有關(guān)——《中組部、人事部、教育部關(guān)于深化高等學校人事制度改革的實施意見》文件提出，高校黨政職能部門的設置要符合“精干、高效”原則，內(nèi)設機構(gòu)不要求上下對口，要求合并主體職能相近的部門等。因為數(shù)據(jù)采集的兩個時間節(jié)點是1992和2001年，筆者無法得知1990年代期間高校內(nèi)部管理機構(gòu)數(shù)量是一直保持平穩(wěn)狀態(tài)，還是2000年該文件出臺后精簡合并的結(jié)果。2001~2016年，二級機構(gòu)類屬數(shù)量增長是三個階段中最快的，增幅最多的幾個二級類屬為附屬醫(yī)院、附屬學校、校史檔案、機關(guān)黨委、附屬機構(gòu)里的其他機構(gòu)、基礎(chǔ)設施管理、發(fā)展規(guī)劃/高教研究、校友會、財務部門、科研管理部門等。從數(shù)據(jù)變化可以看出，高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷是一個漸變過程，在1980~1992年這一時間段變化比較顯著，在1992~2001年期間相對穩(wěn)定，在2001年之后快速增長?；仡欉@個過程，本文試圖解釋高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷的主要動力和影響因素是什么，遵循何種制度邏輯。三、我國高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷的制度邏輯分析設置，從本質(zhì)上講，是行為主體——高校決策機構(gòu)——在對內(nèi)外部利益相關(guān)者之間的權(quán)力關(guān)系和資源分布進行分析判斷后的選擇，而這種選擇很大程度上受歷史因素和現(xiàn)實環(huán)境的影響與制約。根據(jù)歷史制度主義的觀點，宏觀社會結(jié)構(gòu)對組織行為的影響是社會制度結(jié)構(gòu)中的各政治或利益集團與行為者之間互動的結(jié)果，歷史因素的影響則是通過現(xiàn)有制度的自我強化機制實現(xiàn)的。[11](一)結(jié)構(gòu)性因素與行動者互動結(jié)構(gòu)性因素與行動者互動的作用機制外顯表現(xiàn)為兩種模式的制度變遷：一種是自上而下的強制性制度變遷，由政府強制推行；另一種是自下而上的誘致性制度變遷，體現(xiàn)為相關(guān)主體在利益驅(qū)使下漸進、自發(fā)地行動從而使變遷得以實現(xiàn)。[12]鑒于我國強政府的政治制度結(jié)構(gòu)，可以預期強制性制度變遷在高校內(nèi)部機構(gòu)設置變化中起主導作用，但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府誘導性政策工具的大量使用，誘致性制度變遷的作用機制逐漸增強。1.高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置的強制性制度變遷1970年代末，中共十一屆三中全會確立了改革開放的政策導向，隨后將鼓勵經(jīng)濟領(lǐng)域的改革嘗試逐漸推廣至其他領(lǐng)域。在高等教育領(lǐng)域，政府出臺了一系列政策，旨在推動教育體制改革，使高等教育發(fā)展能夠適應中國政治經(jīng)濟改革發(fā)展的需求。1980年代的標志性政策文件是1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，提出要擴大高校辦學自主權(quán)，實行校長負責制，要求高校加強同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，以具有主動適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需求的積極性和能力。順應政府要求，高校普遍成立了成果轉(zhuǎn)化、研究生工作、外事和成教/繼教/職教等部門，與社會的聯(lián)系明顯增強。1980年代，部分高校開始嘗試招收委培生、自費生，在滿足社會需求的同，政府出臺一系列政策，將招收委培生、自費生等做法自下而上、自上而下結(jié)合的政策過程。在這個過程中，與學生管理與服務相關(guān)的機構(gòu)設置數(shù)量增加較快。1992年，黨的十四大確定了我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，引入市場力量辦學成為高等教育體制改革的一個重要特征。1993年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，提出“高等教育中央、省(自治區(qū)、直轄市)兩級政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局”，要求“改革高等學校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度”，逐步實行收費制度。政府取消了畢業(yè)生分配制度，自主擇業(yè)在各高校不斷推進。高校招收自費生滿足了社會需求，同時引發(fā)了社會不公，但也為實行教育補償制度進行了嘗試。1997年，全國各高校開始對所有學生收取學費。學生成為重要利益相關(guān)者，與學生相關(guān)的就業(yè)輔導中心、學生資助中心、學生管理等部門得到擴展，功能逐步加強。1990年代末期由政府主導的高校大擴招和大規(guī)模合并，對高等教育產(chǎn)生了深遠影響，其對高校內(nèi)部機構(gòu)設置的影響卻是在21世紀以后逐漸顯現(xiàn)出來的。始于1999年的高等教育大擴招，使高等教育與社會之間的關(guān)系發(fā)生重大改變。高等教育由精英階段邁向大眾化階段，再到2018年逼近普及化門檻，學生規(guī)模和構(gòu)成發(fā)生了巨大變化，質(zhì)量保障成為包括政府在內(nèi)的利益相關(guān)者日益關(guān)注的一個焦點和問責的重要方面。為了對接政府問責機制，高校普遍新設置了教育教學質(zhì)量保障機構(gòu)，如質(zhì)量監(jiān)控中心、教學質(zhì)量監(jiān)控與評估辦公室等。在大擴招背景下，高校經(jīng)費和資源配置量也達到前所未有的規(guī)模，因此問責的另一個重要方面是經(jīng)費和資源使用情況。高等教育機構(gòu)的組織屬性是提供公共產(chǎn)品和服務，公立高校的資產(chǎn)更屬于國有資產(chǎn)，政府近年來不斷加強對國有資產(chǎn)的相關(guān)管理力度，有關(guān)制度規(guī)章與監(jiān)管措施不斷加大，公立高校國有資產(chǎn)的公共意識與制度安排也在不斷完善。21世紀以前，絕大多數(shù)高校設有總務處，現(xiàn)在不僅細分為基建、后勤、實驗、設備、物業(yè)、校產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、交通和房屋等多項公共機構(gòu)，而且在管理歸類上都作為國有資產(chǎn)管理和資產(chǎn)經(jīng)營管理等機構(gòu)。同時，各高校的監(jiān)察審計(所有樣本高校都設有監(jiān)察處與審計處)、經(jīng)費監(jiān)管、預算管理、法律事務、招投標與政府采購等監(jiān)管部門紛紛建立，改變了過去計財處一個部門通管的狀況。進入21世紀以后，高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置的變化大多并非政府直接推進的結(jié)果，而是高校為獲取更多外部資源、提高內(nèi)部資源使用效益和辦學質(zhì)量而自發(fā)進行的，誘致性制度變遷的特征逐漸明顯。2.高校內(nèi)部管理機構(gòu)的誘致性制度變遷誘致性制度變遷是行動者在特定外部環(huán)境中，為獲得更多資源利益而采取相應行動的結(jié)果。辦學經(jīng)費多樣化是誘致性變遷的一個重要影響因素。改革開放改變了高等教育辦學經(jīng)費基本來源于政府的局面，高校辦學經(jīng)費來源逐漸多樣化，政府經(jīng)費劃撥方式也發(fā)生變化。[13]為獲取更多外部資源，高校采取相應行動，這也表現(xiàn)在其內(nèi)部管理機構(gòu)的設置上。根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，1990~1995年，國家財政性教育經(jīng)費占普通高校教育經(jīng)費的比例在80%上下輕微波動，而自1996年開始占比持續(xù)下降，2005年達到最低點(43%)，之后經(jīng)緩步增長后穩(wěn)定在60%多的水平(見圖2)，這主要是因為政府再次加大了對教育的投入。學雜費是高校非政府經(jīng)費的一個重要來源。自從1993年部分高校開始試點全校學生統(tǒng)一收費，到1997年全國高校全面并軌(不區(qū)分統(tǒng)招生、自費生和委培生，統(tǒng)一收費)，學雜費占高等教育經(jīng)費的比例從1992年不到3%上升至2005年的27%，之后一直保持在20%以上。無疑，高等教育辦學經(jīng)費來源的多樣化，意味著學生及其家庭、高?？萍己团嘤柗盏馁徺I者、社會捐資者、校友等利益相關(guān)者群體對高校的影響力在逐漸提升。在1980年代和1990年代，高校內(nèi)部管理機構(gòu)中學生管理、科研和技術(shù)轉(zhuǎn)化、成教/繼教/職教等部門迅速增長，很大程度上是高校在逐漸發(fā)展的市場經(jīng)濟中為獲得更多資源而采取的自發(fā)行為。政府經(jīng)費劃撥形式的變化同樣影響著高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置。從1990年代程”“2011計劃”和“雙一流”建設計劃，遴選少數(shù)有較好基礎(chǔ)的高校，以重點建設專項經(jīng)費的形式劃撥增量經(jīng)費，同時要求地方和高校匹配一定比例資金(以部委所屬大學為主體，“211工程”中有30多所是各省辦學水平最好的地方所屬高校)，以促進這些高校提升辦學水平。為深入研究高等教育辦學規(guī)律，更好組織開展重點建設，越來越多高校自發(fā)建立了高等教育研究所、發(fā)展規(guī)劃辦公室、學科建設辦公室和“211工程”“985工程”“雙一流建設”等重點建設項目辦公室等機構(gòu)。這些機構(gòu)設置是誘致性變遷的體現(xiàn)，在一定程度上可以理解為高校在外部資源驅(qū)動下，相互模仿而產(chǎn)生的趨同結(jié)果。除了經(jīng)費來源多樣化，外部政治、經(jīng)濟社會變化以及高等教育體系結(jié)構(gòu)自身的變化，都對高校內(nèi)部機構(gòu)設置產(chǎn)生了重要影響。2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)，全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對外開放新格局逐步形成，經(jīng)濟全球化直接推動了高等教育國際化進程，進而導致高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置情況隨之發(fā)生變化。[14]高校外事管理工作被進一步細化，到2016年超過八成的樣本高校成立了國際合作與交流處、留5所學校成立了孔子學院管理處負責承擔對外漢語教學和傳播中國文化的21世紀以來，市場對高等教育發(fā)展的影響凸顯，科技成果轉(zhuǎn)化部門、校辦產(chǎn)業(yè)管理機構(gòu)、校地合作中心、科技園管委會/建設管理中心等迅速增加。同時，受市場作用影響，高校重視“身份特征”和品牌塑造，一方面注重自身形象建設與對外聯(lián)絡工作，設置了新聞中心、學報編輯部與學術(shù)期刊社、校友會和基金會等機構(gòu)；另一方面檔案館、圖書館、校史館和博物館等機構(gòu)也大幅增加。高等教育體系規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化使高等教育與社會的聯(lián)結(jié)關(guān)系發(fā)生變化，也導致了高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置的變化。全國普通高校全日制本?？圃谛Ｉ骄?guī)模由2001年的6173人增長至2016年的11138人，全國在校研究生規(guī)模從37.1萬人增加至198.1萬人。學生規(guī)模增長直接導致了相關(guān)管理機構(gòu)數(shù)量的增加，124所樣本高校中，學生工作部門的數(shù)量從123個增至361個，研究生工作部門的數(shù)量從64個增至167個，學生心理健康教育與咨詢中心、學生就業(yè)指導中心等機構(gòu)逐漸成為絕大部分高校的“標配”。高校規(guī)模不斷擴大的同時，普通高校師生比從1999年的1∶9.7下降至2016年的1∶16.8，這無疑對高校師資隊伍建設提出了更高要求。為了增強教師的教學能力、探究教學規(guī)律，近年來超過三分之一的樣本高校增設了教師教學發(fā)平、促進其職業(yè)生涯全面發(fā)展提供支撐。隨著校園擴大和分校區(qū)的建立，樣本高校中有一半設立了分校區(qū)管委會或分校區(qū)管理辦公室?；仡?0多年發(fā)展歷程，總體來說，高等教育治理沿著由政府掌控到政府通過規(guī)制、撥款和評估等綜合手段實施治理，學術(shù)和市場力量逐漸介入并在高等教育相關(guān)場域發(fā)揮作用的格局演進，因而高校內(nèi)部機構(gòu)設置變化趨勢呈現(xiàn)出由強制性變遷為主過渡到以誘致性變遷為主。但是高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷基本是在原有存量上做增量，整體維系相對穩(wěn)定狀態(tài)而非斷裂式變遷。(二)歷史性因素與路徑依賴建國初期，我國效仿蘇聯(lián)模式建立起新的高等教育體系，與當時計劃經(jīng)濟體制高度契合，其基本特征是政府對高等教育的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理(包括高校校長和書記任命、招生計劃、畢業(yè)生分配、專業(yè)設置、人事、財務、外高校內(nèi)部管理機構(gòu)與外部政府機構(gòu)在結(jié)構(gòu)上存在同構(gòu)對應關(guān)系，可以高效第一步是恢復文革前的辦學體制，反映了當時制度對歷史制度的路徑依賴。按照歷史制度主義的觀點，高校內(nèi)部管理機構(gòu)的設置一旦按照某一制度邏輯建立，就會一直持續(xù)下去，除非有某種強大力量的干涉使其路徑發(fā)生改變。路徑依賴使派生出的增量逐步轉(zhuǎn)化為新的存量，加之原有存量的限制，在高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷的制度選擇中出現(xiàn)了降“最優(yōu)選擇”為“最適合選擇”(大多數(shù)時候未必最優(yōu))的現(xiàn)象。從新中國成立到改革開放以前，我國高等教育管理體制的基本特征是政府對高等教育機構(gòu)自上而下的全面管控。1950年原國家政務院印發(fā)的《關(guān)于高等學校領(lǐng)導關(guān)系的決定》明確了政府主導的高等教育管理模式，此后不論1952年的院系調(diào)整、1990年代末程”“985工程”“2011計劃”和“雙一流”建設計劃，都是由政府設計與推動的。因而，高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置存在著對“行政主義”的路徑依賴。除了體現(xiàn)高等教育特殊職能的教務處、科研處、學生工作處和研究生院等部門，我國高校治理架構(gòu)很大程度上參照了各級政府和行政單位的機構(gòu)設置模式，如黨務機構(gòu)中設有黨委辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部和紀檢監(jiān)察部門，行政機構(gòu)中設有校長辦公室、人事處、財務處和保衛(wèi)部門等。也就是說，高校內(nèi)部管理體系也是以縱向的科層制為組織結(jié)構(gòu)，而且很大程度上是政府行政體系在高等教育體系內(nèi)的延伸。另外，一些改革開放后新建機構(gòu)如科研處、研究生院、國際交流與合作處、規(guī)劃處等，也被納入原有的“行政化”內(nèi)部管理機構(gòu)體系。盡管近年來一些高校開展了以加強二級學院和學術(shù)單位自主權(quán)為關(guān)鍵內(nèi)容的綜合改革，這些“行政主義”色彩明顯的機構(gòu)卻有增無減，以行政價值為導向、按照行政邏輯運行的模式雖屢被詬病，但尚未有根究其原因，在原有計劃經(jīng)濟體制下，高校治理架構(gòu)的設計需要滿足上下級縱向溝通的需求，注重方針政策落實的有效性，與政府行政部門上下對口來設置高校內(nèi)部管理機構(gòu)的制度邏輯應運而生。這種機構(gòu)設置模式在特定的歷史時期極大地提高了高校發(fā)展速度與辦事效率，促進了我國高等教育跨越式發(fā)展；但持續(xù)而強勢的“行政主義”機構(gòu)設置邏輯卻忽視了學術(shù)的主體地位和市場的調(diào)節(jié)作用，導致高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置不能充分激發(fā)學術(shù)單位和學者的活力和創(chuàng)造力，辦學同質(zhì)化嚴重、缺乏靈活性和針對性。這也是24所樣本高校中，無論研究型大學還是以教學為主高校，無論位于經(jīng)濟發(fā)達省份還是欠發(fā)達的中西部地區(qū)，其內(nèi)部管理機構(gòu)設置并沒有顯著不同的主要原因。隨著我國經(jīng)濟體制改革深入，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，高校開始更多、更深入地與社會多元利益主體發(fā)生關(guān)系，呈現(xiàn)出以橫向事務處理為主的不動的基礎(chǔ)上，繼續(xù)教育與培訓機構(gòu)、成果轉(zhuǎn)化機構(gòu)、附屬中小學、附屬醫(yī)院等以服務為主要職能的機構(gòu)逐漸增加，校地/校企合作辦公室、新聞中心、校友會、基金會等外聯(lián)機構(gòu)也越來越普遍。但是，受內(nèi)外部制度結(jié)構(gòu)的影響，這些新的增量尚難以擺脫對于原有路徑的依賴，高校內(nèi)部治理體系依舊存在著一定的“行政主義”傾向。四、有關(guān)制度選擇的幾點思考基于對我國高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置變遷中的制度邏輯以及實踐困境的剖析，本文認為，為了使高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置更符合高等教育機構(gòu)的辦學規(guī)律，提高資源配置效率、提升服務社會經(jīng)濟發(fā)展的能力，需要有如下的制度選擇。(一)保障各利益相關(guān)者群體參與治理公共資源配置中單一主體的決策難以保證配置結(jié)果的公平和有效。各利益相關(guān)者群體之間的互動博弈不充分，可能導致個體或某個群體利用一切方造成非理性的集體行動。因此連續(xù)、充分的互平、穩(wěn)定、有效的組織制度至關(guān)重要。高校內(nèi)部管理機構(gòu)設置應有利于促進各利益相關(guān)群體積極參與公共事務，以達成共識，促進大學發(fā)展平穩(wěn)、協(xié)同、有效推進。為此，一方面