法院體制改革

法院體制改革

司法公正是法治國家的根本標準，我國要貫徹依法治國方略，必須確保司法公正。合理科學的司法制度是司法公正的前提，優(yōu)良的人員素質(zhì)是司法公正的條件，有效的監(jiān)督機制是司法公正的保證。而我國司法實踐中存在的問題、司法體制中暴露出的弊端、法院審判權(quán)難以落實的現(xiàn)實呼喚著司法改革。如何進行司法改革，以實現(xiàn)司法公正，已成為當前的熱點問題。

一、對法院體制進行改革是為了更好地貫徹憲法的原則

法院體制改革是司法改革的重要組成部分。

司法改革的目的是為了保證審判權(quán)獨立和檢察權(quán)獨立。在資本主義國家，司法機關(guān)即指法院，司法獨立即是法院的獨立.而在我國，對司法機關(guān)指何部門，雖有不同的看法和適用范圍，但一般認為，司法機關(guān)指人民法院和檢察院。司法改革不僅指法院體制的改革，也包含檢察院體制等改革。但司法裁決的最終性、強制性、公正性是法治國家的屬性，確保人民法院獨立公正審判的法院體制改革，對司法改革而言似乎意義更為重大。

這里的法院體制改革指涉及法院體制的一切司法改革。它并不僅是法院系統(tǒng)就司法適用程序、管理制度的改革，它還涉及立法和司法等方面。法院體制的改革是為了實現(xiàn)審判權(quán)獨立的目的而對司法程序的模式、活動方式、審判機關(guān)與其它機關(guān)相互關(guān)系、職能等的改造和保障，目標是提高司法效率，實現(xiàn)司法公正。

法院體制的改革，不能離開憲法而進行。

1、法院體制的改革，不論是屬于立法或司法活動，都離不開我國憲法的規(guī)范與指導(dǎo)。司法制度是根據(jù)憲法而確立的，因此改革首先是依憲法改革，因為憲法具有最高的法律效力，是國家的根本法，任何涉及法院體制改革的立法、司法活動必須遵守憲法。若經(jīng)司法實踐證明，為保障審判權(quán)的實現(xiàn)而對法院體制進行更新、發(fā)展，需要憲法隨著發(fā)展而變化，那么可以通過憲法變遷的方式，使司法改革符合憲法和法律。

2、我國法院體制的改革是為了更好地貫徹憲法的原則，使憲法的規(guī)定落到實處。司法獨立是許多國家憲法和法律規(guī)定的一項重要的司法原則。在我國的現(xiàn)行憲法和法律中，也有司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的規(guī)定，如我國憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定，獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。《人民法院組織法》第4條也有相同的規(guī)定。憲法從維護司法權(quán)的嚴肅性、權(quán)威性出發(fā)，賦予了法院履行職責的法定性和獨立性。但是目前憲法所規(guī)定的“審判權(quán)獨立”，雖不能說完全有名無實，至少可以說由于法院體制上存在的弊端，審判權(quán)獨立的原則尚未能得到完全的遵守和實施。而進行法院的體制改革，目的是從制度上保證法院依法獨立公正行使審判權(quán)，這正是保障了憲法的實施，使憲法原則具體化，使憲法的遵守得到進一步加強。

二、我國法院審判權(quán)受制的主要表現(xiàn)及原因

憲法規(guī)定的獨立審判的原則要求法院不受法律以外的任何勢力的干涉和影響，而是以事實為根據(jù)，以法律為準繩，獨立地進行審判，公正地作出判決，即法院在其職權(quán)范圍內(nèi)的行動必須獨立進行.但這一憲法原則在實際中缺乏相應(yīng)的司法體制予以保障和落實，法院體制在現(xiàn)實中形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大和上級法院監(jiān)督指導(dǎo)、政府有關(guān)職能部門管理人員編制、辦案經(jīng)費的模式，且往往是各級黨委、人大，各級上級法院都來領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督或者指導(dǎo)，以致地方各級法院尤其是基層法院處于誰都能領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督而無所適從的尷尬境地，審判權(quán)獨立的原則受到諸多因素的牽制而難以實現(xiàn)。這種違背憲法原則的狀況的形成，有兩方面的主要原因，一是觀念方面的原因。我國幾千年盛行的是“人治”，廣大人民以及領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識薄弱，司法工作行政化，人民法院的院長及其審判人員不被視為專業(yè)人員，而被視為行政人員，被套以行政職級，《法官法》頒布后這種狀況仍未有根本的改變，以致在全國法院系統(tǒng)進行首次法官等級評定時，鑒于法院長期按行政管理的現(xiàn)狀而主要以行政級別、行政職務(wù)而不是按法官職業(yè)的要求來套評法官等級。盡管我國1954年憲法中已確定了法院在法律上的獨立地位，但長期以來人們對獨立審判權(quán)原則的重要性和必要性認識不足；盡管我國的普法教育取得了一定的成績，領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與“依法治國”的要求還有相當?shù)牟罹?，以言代法、以?quán)壓法等現(xiàn)象時有發(fā)生，黨大還是法大的沖突時有耳聞。我們應(yīng)當在依法治國的進程中，確立法治的原則，樹立憲法權(quán)威，使審判獨立原則成為我國法律文化的有權(quán)組成部分，使人民群眾增強法制觀念，從而使司法獨立與司法公正有堅實的社會基礎(chǔ)。二是現(xiàn)行法院體制不合理。地方法院接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，除貫徹落實黨的方針、政策之外，法院的重要事務(wù)甚或具體的業(yè)務(wù)以及人事任免均由地方黨委決定。法官的職務(wù)，包括院長、審委會委員甚至審判員的職務(wù)都要經(jīng)地方黨委及其組織部門考察批準才由人大常委會任命。地方法院與地方行政機關(guān)同由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，各自對權(quán)力機關(guān)負責，相互間并無隸屬關(guān)系，但現(xiàn)行的體制中，地方政府往住將法院視同其職能部門，法院的人、財、物權(quán)掌握在地方行政機關(guān)手中，從而使法院受制于行政機關(guān)。此外憲法規(guī)定人大對法院享有監(jiān)督權(quán)，但人大對于如何監(jiān)督，卻作法各異，存在監(jiān)督亂，隨意性的大問題。有的只要是涉及到法院的來信來訪，人大都要過問或轉(zhuǎn)到法院處理，一律要求法院立即書面報告；有的隨時要求法院院長到人大、黨委匯報個案的審理情況，并作出批示。而在各級人大各自提出對同一案件的不同看法時，法院更是無所適從。這種現(xiàn)象在理論和實踐上引出了人大能否就個案進行監(jiān)督以及何為監(jiān)督、何為干涉的熱門話題。法院體制中存在的問題，嚴重影響了人民法院的獨立審判權(quán)。由于缺乏獨立審判的保障體制，使審判中出現(xiàn)地方保護主義，以言代法，以權(quán)代法，法官服從于黨政機關(guān)的意見而不是只服從法律等有礙司法公正的現(xiàn)象。司法不公現(xiàn)象的出現(xiàn)，又易使人們將其歸因于法院及其審判人員自身的原因或機制。法院內(nèi)部運行機制固然也存在與實現(xiàn)司法公正的要求不適應(yīng)的問題，亦須進行配套的改革，但是審判權(quán)不獨立，無法為司法公正創(chuàng)設(shè)前提條件。

三、如何進行法院體制改革的探討

司法改革，即“從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，這里所講的制度，是指法律制度包括憲法的規(guī)定，而不是一般的規(guī)章制度，它既包括司法程序制度本身，也包括影響司法獨立公正的相關(guān)的其他制度，凡是不適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的司法制度都應(yīng)進行改革。法院的體制改革，須圍繞強化、完善憲法規(guī)定的審判權(quán)獨立的原則來進行，既要使法院從體制上真正獨立于任何行政機關(guān)、團體和個人，確保法院的獨立，又要使法官獨立審判案件，并有相應(yīng)的保障機制，以確保法官的獨立。

從法院與外部的關(guān)系看法院體制的改革

要確保法院獨立行使審判權(quán)，必須從制度上保障法院的獨立性，使之不受地方黨政機關(guān)可能造成的干涉和影響，不受各級人大不當?shù)谋O(jiān)督。

首先，從憲法上強化審判權(quán)獨立原則，從國家機構(gòu)的職能創(chuàng)設(shè)上確保獨立審判權(quán)的原則的實施。由于我國民眾對法院獨立行使審判權(quán)的原則尚缺乏應(yīng)有的認識，因此，可以通過憲法修改或憲法解釋的方式強化這一原則。也可通過憲法解釋的方式進一步明確權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能及其與法院獨立審判權(quán)的關(guān)系，以此強化法院的獨立性。人大的監(jiān)督權(quán)與法院的獨立審判權(quán)都是憲法規(guī)定的原則，二者在本質(zhì)上是一致的，但從具體運行而言其職能是必然沖突的。為建設(shè)法治國家，獨立審判權(quán)必須落到實處，人大的監(jiān)督也必須加大力度，因此有必要通過憲法解釋或制定監(jiān)督法等，規(guī)范人大及其常委會對法院進行監(jiān)督的原則、程序、方式、方法，如變多頭監(jiān)督為統(tǒng)一監(jiān)督，使人大的監(jiān)督權(quán)具有嚴肅性和可操作性，確保法院能在制度上、事實上依法接受監(jiān)督，避免監(jiān)督的隨意性，避免各級人大就同一案件同時來監(jiān)督，以及人大直接參與對個案的處理等情況再出現(xiàn)。通過改革使人大監(jiān)督法制化、規(guī)范化、程序化，才能正確處理好人大的監(jiān)督權(quán)與法院的獨立審判權(quán)的關(guān)系，為法院獨立審判權(quán)的行使創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。

其次，改善黨對法院的領(lǐng)導(dǎo)。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的處于初級階段的社會主義國家，法院體制改革必須符合我國的基本國情，依法治國是在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，因此，改革法院體制不能超然于政黨而必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而，現(xiàn)行法院體制中，法院直接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，不可避免地會出現(xiàn)法院的獨立審判權(quán)受影響的現(xiàn)象，并存在著諸如以黨代法干涉審判等弊端。因而，必須正確處理法院的獨立審判權(quán)與政黨的關(guān)系，在體制上既要堅持獨立行使審判權(quán)的原則，又要堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；既能使黨在黨的大政方針的貫徹落實方面對法院進行領(lǐng)導(dǎo)，又能確保地方法院不受地方黨委的干涉，獨立而公正地行使審判權(quán)。法院的功能是維護國家法律的權(quán)威和法制在全國的統(tǒng)一，審判權(quán)應(yīng)實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一些學者提出可將地方黨委對法院的領(lǐng)導(dǎo)改為法院垂直領(lǐng)導(dǎo)，即由法院系統(tǒng)中上級法院的黨組織領(lǐng)導(dǎo)下級法院的黨組織，而不受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo).這是個既符合國情又能較好地解決地方法院接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)所帶來的弊端的法院體制改革方案，既符合現(xiàn)行的憲法原則，又堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。當然，在黨的領(lǐng)導(dǎo)由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)榉ㄔ合到y(tǒng)黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)時，還需注意到由此帶來的問題，本文下文將會論述到。

再次，改變地方行政機關(guān)控制法院的人事、財政的體制，有效排除地方行政機關(guān)可能對司法工作造成的干涉，確立有效的抗干擾機制。法院的人、財、物權(quán)應(yīng)由最高法院掌握，司法經(jīng)費由全國統(tǒng)籌?？蓪⒎ㄔ旱慕?jīng)費納入中央財政預(yù)算，由中央財政將法院經(jīng)費單列，同時最高法院通過加強訴訟費用的管理，由地方各級法院上繳一定比例的訴訟費，由最高法院根據(jù)各省、直轄市、自治區(qū)法院的實際，統(tǒng)籌安排下?lián)苜M用給省高級法院，再由省高級法院直接下?lián)芙o各級人民法院。關(guān)于人事管理體制方面，改變行政機關(guān)管理法院機構(gòu)人員編制的作法，實行由最高人民法院和省、直轄市、自治區(qū)高級法院二級管理的方法，即由高級法院依據(jù)最高法院關(guān)于編制管理、人事管理的總體規(guī)定，對轄區(qū)內(nèi)的各級法院進行具體的管理。

由于地方黨政機關(guān)對法院享有的人、財、物權(quán)，使法院獨立審判不可避免地受到限制，因此有人提出，為隔絕地方黨政機關(guān)的干涉，法院的人、財、物體制一律應(yīng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，最高法院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民法院、上級人民法院領(lǐng)導(dǎo)下級人民法院。這樣的改革思路有可取之處，但筆者認為尚有如下問題需要解決：第一，機構(gòu)、人員編制、法院經(jīng)費、法官待遇僅由最高法院自行決定管理是不可行的，必須通過修改法律的方式，并對上述法院體制改革予以專門的規(guī)定。第二，我國憲法第127條第2款規(guī)定，最高法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。如在未改變根本法的情況下，將法院體制中上下級的監(jiān)督關(guān)系改革為垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并改變監(jiān)督審判工作的范圍為領(lǐng)導(dǎo)審判以及人、財、物的范圍，則是違憲的。第三，我國法院實行的審級制度為四級二審終審制。如果上一級法院對下一級法院從法院內(nèi)部運行機制看法院體制改革。

法院獨立行使審判權(quán)，最終要通過法官來體現(xiàn)，司法的公正就是法官的嚴格執(zhí)法和公正裁判。法官的公正最主要的是有賴于法官的獨立審判、法官的良好素質(zhì)和有效的監(jiān)督制約機制。法院內(nèi)部運行機制必須確保上述三個方面的實現(xiàn)。目前的實際情況是，在法院內(nèi)部，審理與判決分離的狀況還未完全改變，院長、庭長“案必躬親”的現(xiàn)象仍存在；法官素質(zhì)不高，監(jiān)督制約機制尚缺乏科學性。因此，在為法院獨立行使審判權(quán)創(chuàng)造外部環(huán)境的同時，必須對法院的內(nèi)部運行機制進行改革。

1、明確法官獨立審判的權(quán)責。實現(xiàn)法官獨立行使審判權(quán)，是為了更好地實行審判權(quán)獨立的原則。近幾年來全國法院系統(tǒng)均已開展了審判方式的改革，在很大程度上改變了以往案件層層審批的現(xiàn)象，法官獨立審判受到了重視，最高法院也頒布了民事經(jīng)濟審判方式改革的若干規(guī)定，但各地法院對審判方式改革的開展并不平衡，因此，尚須依照法律規(guī)定進一步落實審判權(quán)，使審判員享有依法裁判案件的權(quán)利，使法官只服從法律，只接受監(jiān)督，而不屈從于壓力與干擾；院長、庭長要改變對法官審判實行的行政管理方式，把精力放在對法官審理的案件進行總結(jié)、指導(dǎo)、監(jiān)督上。法官獨立審判，可以使裁決更具客觀性，能強化法官的責任感，調(diào)動其搞好審判工作的積極性。

2、從體制上加強法官的隊伍建設(shè)。法官獨立審判的原則，要求法官具有較高的政治及業(yè)務(wù)素質(zhì)，強化法官的隊伍建設(shè)，就要提高法官的政治與業(yè)務(wù)素質(zhì)。

第一，強化法官的職業(yè)道德教育，使法官成為追求正義和廉潔清正的群體，確定法官違反職業(yè)道德的懲戒制度；強化法官的公正、廉潔、效率意識，使之重視公平、正義的價值觀念。要強化對法官的培訓，我國《法官法》中雖有對法官進行培訓的規(guī)定，但不具體；最高法院最近決定在三年內(nèi)每位法官至少參加一個月的培訓，這是個良好的開端，但是為確保法官的知識更新，應(yīng)規(guī)定每年每一法官均應(yīng)接受一定時間的崗位培訓或離崗培訓。

第二，提高法官的任職條件，改革其任用制度。按照我國“法官法”的規(guī)定，我國高等院校法律專業(yè)畢業(yè)和非法律專業(yè)、具備法律知識的人即具備了法官的學歷條件；這與國外多數(shù)國家規(guī)定法官必須是法律專業(yè)本科畢業(yè)的學歷條件相比有相當?shù)牟罹啵曳欠蓪I(yè)但具備法律知識的條件缺乏確定性。然而在實踐中，即便是這樣的條件都未能完全遵守。由于法官獨立審判要求法官具備扎實的法學理論基礎(chǔ)及相應(yīng)的司法實踐經(jīng)驗，因此法官的任職條件還應(yīng)提高。一是規(guī)定法律專業(yè)本科畢業(yè)的人員在從事法律的工作若干年后，才可報考法官資格統(tǒng)一考試，且考試的條件、內(nèi)容應(yīng)較律師的考試更嚴。二是最高法院已設(shè)立的法官資格考評委員會，對全國經(jīng)法官資格考試合格的人員要切實進行政治、業(yè)務(wù)、學歷條件等的考核，統(tǒng)一授予法官資格，從取得最高法院授予的法官資格之后從事若干年法律工作的人員中選任法官，改變?nèi)〉梅ü儋Y格就一定能擔任法官的作法。三是可從具有司法實踐經(jīng)驗的律師、法學教師中公開招考法官，擴大高素質(zhì)法官的來源渠道，最高法院已對此作了有益的探索。四是法院院長、副院長只能從法官中選任，改變從不具備法官資格的人員中調(diào)任的作法，上級法院的法官除從高素質(zhì)的律師、法學教師中招考外，應(yīng)從下一級法院中擇優(yōu)選任，既保證上級法院的法官具有較高的素質(zhì)和豐富的經(jīng)驗，又使下一級法院的法官不斷進取，提高自身的素質(zhì)。在目前的情況下，上級法院的增編補員可從下級法院中選任。五是提高法官任免規(guī)格，由全國人大及其常委會選舉和任命最高法院、高級法院的法官，省級人大及其常委會選舉、任命中級法院、基層法院的法官。這對于提高法院、法官的地位及抗干擾能力將起積極作用。

第三，落實法官辭退的制度。我國《法官法》第38條中有對法官予以辭退的規(guī)定，這是法官應(yīng)具有較強的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)的必然要求，但在實踐中對法官的辭退很難落實，涉及到黨管干部、人事管理、社會保障等問題。因此，在保障法院獨立審判的前提下，應(yīng)從制度上明確法官辭退的具體條件、程序、方式等，以疏通辭退的渠道，保證法官的高素質(zhì)。

3、改善監(jiān)督制約機制。法官的獨立審判不是權(quán)力的下放，而是一個系統(tǒng)的工程，它要求法官對所承辦的案件負全責，在賦予法官的獨立地位和相對較大的權(quán)力的同時，要從制度上對法官的審判行為進行監(jiān)督制約，以體現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。黨的十五大報告中強調(diào)要建立“錯案責任追究制”。當前司法中存在著腐敗的現(xiàn)象，實行錯案責任追究制是必要的。最高法院頒布的《審判人員違法審判責任追究辦法》、《審判紀律處分辦法》，對違法審判的確認和追究、紀律處分的適用等作了規(guī)定，這是強化法院內(nèi)部監(jiān)督制約的一項基本制度。上述兩個辦法中均未有錯案追究的提法，但所規(guī)定的違法審判責任范圍比通常認為的錯案寬，因這是由法院內(nèi)部的紀檢監(jiān)察部門負責追究的，不適用于人大對法官的錯案追究。但違法審判的責任追究與錯案責任追究是什么關(guān)系