淺談新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新

淺談新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新

[論文關(guān)鍵詞]新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度;傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度;創(chuàng)新

[論文內(nèi)容提要]本文從傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的構(gòu)建入手,分析新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的區(qū)別,從而探究農(nóng)村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新?

建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是新形勢下黨中央?國務(wù)院為切實解決“三農(nóng)”問題,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)?區(qū)域和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措,是全面建設(shè)小康社會?構(gòu)建社會主義和諧社會的需要?新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織?引導和支持,農(nóng)民自愿參加,個人?集體和政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度?與傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療相比,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度進行了多方面的創(chuàng)新與發(fā)展?

一?傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立

傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度是在合作化運動的基礎(chǔ)上和在各級政府的支持下,通過農(nóng)村集體和農(nóng)民個人籌資,并按參加者互助共濟的原則組織起來,為農(nóng)村居民的醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)的醫(yī)療保障制度,它為我國廣大農(nóng)村居民的醫(yī)療健康保障發(fā)揮了重要作用?世界衛(wèi)生組織也曾多次給予高度評價,并向其他發(fā)展中國家推薦中國農(nóng)村衛(wèi)生工作經(jīng)驗?世界衛(wèi)生組織和世界銀行稱之為“是發(fā)展中國家群體解決衛(wèi)生經(jīng)費惟一范例”?

我國合作醫(yī)療起源于20世紀40年代在陜甘寧邊區(qū)出現(xiàn)的“醫(yī)藥合作社”或“衛(wèi)生合作社”?當時的邊區(qū)農(nóng)民采用“湊份”的辦法集股?合作舉辦衛(wèi)生機構(gòu),來解決農(nóng)村居民缺衣少藥的問題?隨著建國后我國合作化運動的推廣和人民公社的建立,其合作性質(zhì)也發(fā)生了一定改變,即由農(nóng)民互助?個人籌資為主過渡為群眾出資?生產(chǎn)合作社公益金補助相結(jié)合的方式?正式出現(xiàn)具有保險性質(zhì)的合作醫(yī)療制度,是在1955年農(nóng)村合作化的高潮時期,山西高平縣米山鄉(xiāng)在農(nóng)業(yè)社會保健站實行“醫(yī)社結(jié)合”,采取社員?群眾出“保健費”和生產(chǎn)合作社公益金補助相結(jié)合的辦法,從而建立起了合作醫(yī)療制度?

傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的特點主要有:①以農(nóng)村居民為對象?合作醫(yī)療是農(nóng)村居民自發(fā)形成的解決農(nóng)村居民醫(yī)療保健問題的一項制度,保障對象是農(nóng)民?②以群眾自愿為原則?傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療是合作化運動的產(chǎn)物,實質(zhì)上是群眾的互助互濟,它從一開始就強調(diào)群眾自愿的原則?③以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)?傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的經(jīng)費主要來源于生產(chǎn)大隊提留的集體公益金,在年終分紅時,由生產(chǎn)隊扣少部分資金作為個人交納的合作醫(yī)療費?④以全方位服務(wù)為內(nèi)容?合作醫(yī)療不僅為農(nóng)村社會成員提供一般的門診和住院服務(wù),而且承擔著兒童的計劃免疫?計劃生育?地方病疫情監(jiān)測的任務(wù),并開展各項預(yù)防工作和愛國衛(wèi)生工作等?⑤具有多種合作形式?從組織管理上分,主要有村辦村管型?村辦鄉(xiāng)管型?鄉(xiāng)村聯(lián)辦型?鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管型?多方參與型;從運行模式上分,主要有福利和風險型的合作醫(yī)療?風險型的合作醫(yī)療和福利型的合作醫(yī)療?①

二?新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的構(gòu)建

(一)重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度的迫切性

20世紀80年代以來,隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施,以及政社合一的人民公社的取消和生產(chǎn)大隊的解體,農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)衰弱,合作醫(yī)療賴以依存的經(jīng)濟基礎(chǔ)已不復(fù)存在,農(nóng)村合作醫(yī)療受到嚴重沖擊,出現(xiàn)了急劇滑坡衰退的局面,全國的覆蓋面大概只有10%左右?90年代初期,僅存的合作醫(yī)療主要分布在上海和蘇南地區(qū)?

由于農(nóng)村合作醫(yī)療的瓦解和基層衛(wèi)生組織的衰弱,造成了極為嚴重的后果:首先,農(nóng)村公共衛(wèi)生?預(yù)防保健工作明顯削弱,新的公共衛(wèi)生問題不斷出現(xiàn),農(nóng)民健康水平呈現(xiàn)出下降趨勢?衛(wèi)生部公布的《第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查主要結(jié)果》指出:雖然農(nóng)村地區(qū)傳染病的發(fā)病率由%下降到%,但農(nóng)村居民常見病?多發(fā)病仍以感染性疾病為主,如呼吸系統(tǒng)?消化系統(tǒng)和沁尿系統(tǒng)等疾病,與前兩次調(diào)查結(jié)果相比下降不明顯?同時,一些慢性疾病的患病率在農(nóng)村則明顯增加,其中高血壓患病率比1993年增加了倍?②其次,醫(yī)藥費用不斷上漲,廣大農(nóng)民不堪重負,看不上病?看不起病現(xiàn)象相當普遍?2003年的調(diào)查顯示:農(nóng)村居民中有%的人應(yīng)住院而沒有住院,比1998年的%上升了個百分點;因病致貧?因病返貧的農(nóng)民占全部貧困農(nóng)民的比例上升到%;而在廣大西部農(nóng)村地區(qū),62%的患者因為經(jīng)濟困難應(yīng)治療而沒有治療,%的患者還沒有治愈就要求提前出院?③再次,醫(yī)療資源分布嚴重失衡,城鄉(xiāng)差距?東南沿海與中西部的差距?富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的差距進一步擴大,醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性進一步降低,總體績效更加降低?因此,必須盡快建立能滿足廣大農(nóng)民需求的農(nóng)村醫(yī)療保障制度,使農(nóng)民能從中得到實惠?

(二)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的運行現(xiàn)狀

2002年10月29日,中共中央?國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》?2003年初,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家衛(wèi)生部關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》的通知?2003年,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點已開始在全國逐步展開,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實行個人繳費?集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機制?國務(wù)院會議決定從2006年起,中央財政每年對參合農(nóng)民人均補助標準由10元提高到20元,中西部地區(qū)地方各級財政的補助標準合計達到每人每年20元,東部地區(qū)的人均籌資水平應(yīng)不低于中西部地區(qū)的籌資水平,同時將中西部農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的市轄區(qū)和東部部分省份困難地區(qū)的縣(市)納入中央財政補助范圍?2007年起我國地方財政補助標準要全部提高到每人20元,并不斷完善辦法,規(guī)范管理,確保參合農(nóng)民真正受益?

截至2006年9月底,全國已有億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療,占全國農(nóng)業(yè)人口的%,參合率達%?2006年1至9月,全國有億農(nóng)民從新型農(nóng)村合作醫(yī)療中受益,共得到醫(yī)療費用補償億元?從總體上看,全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療運行平穩(wěn),農(nóng)民醫(yī)療負擔有所減輕,看病就醫(yī)率有所提高,因病致貧?因病返貧的問題有所緩解,廣大參合農(nóng)民得到了實實在在的好處?

三?新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新

(一)在資金籌集上,實行多方籌資

從以往舉辦合作醫(yī)療的情況看,影響合作醫(yī)療發(fā)展的主要瓶頸和制約因素就是資金難籌集?目前我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達,農(nóng)民對合作醫(yī)療出資的能力有限,考慮到目前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民的承受能力,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在籌資渠道和標準上,突出了各級財政給予一定的資金支持和引導,強調(diào)堅持多方籌資的原則?過去,各級政府對合作醫(yī)療的支持主要體現(xiàn)在宣傳?組織和發(fā)動方面,而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度則明確規(guī)定中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參合農(nóng)民每年按人均20元給予補助,地方財政以參合農(nóng)民每年按人均20元給予補助,從而進一步完善了個人繳費?集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機制,實現(xiàn)了“以個人投入為主”向“個人?集體?政府多方籌資”的轉(zhuǎn)變?在這三種來源相結(jié)合的籌資機制中,個人繳費是基礎(chǔ),集體扶持是條件,政府資助是引導多渠道籌資的前提?

(二)在合作方式上,突出了以大病統(tǒng)籌為主

新型農(nóng)村合作醫(yī)療以大病統(tǒng)籌為主,主要補助因大額醫(yī)療費用或住院費用導致的因病致貧和因病返貧的問題,對那些年內(nèi)沒有患過大病的人,要安排進行一次常規(guī)性體檢?這就將保障重點放在了重大疾病風險上,是符合保險學原理的?

以往的農(nóng)村合作醫(yī)療之所以沒有成功,多是因為統(tǒng)籌的規(guī)模小?籌資水平低,除少數(shù)地區(qū)外,大多數(shù)地區(qū)都是將保障的重點放在門診或小病上,即“保小不保大”或“保醫(yī)不保藥”,保障程度不高,無法幫助農(nóng)民抵御大病風險?而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則將重點放在迫切需要解決的農(nóng)民因患大病而導致貧困的問題上,對農(nóng)民的大額醫(yī)藥費用或住院醫(yī)藥費用進行補助,保障水平明顯提高,實現(xiàn)了由“門診醫(yī)療合作”?“住院醫(yī)療合作”向“大病統(tǒng)籌為主”的轉(zhuǎn)變?

(三)在管理方式上,加強了政府的組織與監(jiān)管機制

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立,考慮到工作的復(fù)雜性和艱巨性,強調(diào)起步階段政府的組織?引導和監(jiān)管?并重視政府的組織設(shè)計職能,由政府負責并指導建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)調(diào)機構(gòu)?經(jīng)辦機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)，加強管理與監(jiān)督,克服了傳統(tǒng)合作醫(yī)療管理松散?粗放的不足,并賦予了農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),使制度更透明?更公平?

新型合作醫(yī)療在組織管理上,改變了過去以鄉(xiāng)?村為單位開展合作醫(yī)療的做法,提出將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院上劃縣級衛(wèi)生行政部門管理,規(guī)定以縣(市)為單位進行統(tǒng)籌,政策性強,隨意性小?這就有別于傳統(tǒng)合作醫(yī)療的“村辦村管”?“村辦鄉(xiāng)管”?“鄉(xiāng)村聯(lián)辦”的較低層次的統(tǒng)籌管理體制,大大提高了監(jiān)管力度,是農(nóng)村衛(wèi)生管理體制的一個重大改革?

另外,新型農(nóng)村合作醫(yī)療強化了政府責任,建立了嚴格的基金管理與監(jiān)督機制,做到讓農(nóng)民放心?由縣(市?區(qū))人民政府相關(guān)政府部門?人大代表?政協(xié)委員和參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民代表共同組成農(nóng)村合作醫(yī)療監(jiān)督委員會,負責定期檢查?監(jiān)督農(nóng)村合作醫(yī)療基金使用和管理情況?農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)定期向農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會匯報農(nóng)村合作醫(yī)療基金的收支?使用情況;農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會定期向監(jiān)督委員會和同級人民代表大會匯報工作,主動接受監(jiān)督?并采取張榜公布或其他適宜方式,定期向社會公布新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的具體收支?使用情況,保證參加合作醫(yī)療的農(nóng)民享有參與?知情和監(jiān)督的權(quán)利?此外,審計部門定期對農(nóng)村合作醫(yī)療基金收支和管理情況進行專項審計,并公開審計結(jié)果?

(四)結(jié)合扶貧與醫(yī)療救助

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新之處還在于,考慮到貧困地區(qū)農(nóng)民的特殊情況,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度規(guī)定,對于出資困難的農(nóng)戶,由民政部門和扶貧部門資助其參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療?《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》中明確提出“對農(nóng)村貧困家庭實行醫(yī)療救助”?

農(nóng)村醫(yī)療救助制度是通過政府投資和社會各界自愿捐助等多渠道籌資,并對患大病農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭實行醫(yī)療救助的制度?因為在開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的地區(qū),由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資水平的限制,保障能力目前還比較低,對患大病農(nóng)民的保障就更顯得杯水車薪,因此,就必須建立醫(yī)療救助制度,設(shè)立由政府投資和社會各界捐助等多渠道籌資的專項基金,通過民政?扶貧部門資助貧困農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療,