第十一章行政改革課件

行政管理學主講:方美玲6/10/20231第十一章行政改革6/10/20232第一節(jié)行政改革概述

6/10/20233一、行政改革的涵義6/10/20234關(guān)于行政改革涵義的觀點非常多，主流的觀點通常從行政生態(tài)的角度來考慮，認為行政改革通常指政府行政組織為適應行政內(nèi)外環(huán)境的變化，使行政管理達到社會滿意的程度，在各種政治力量和社會力量的作用下，有計劃的調(diào)整和改變國家行政管理方方面面的過程。從這個定義中我們可以進一步了解到：6/10/202351．行政改革的原因行政生態(tài)學認為，任何行政管理都存在于一定的行政環(huán)境之中并受其影響，任何環(huán)境方面的變化都會對行政管理產(chǎn)生影響，行政管理必然會隨之發(fā)生相應的改變。因此，行政改革的原因是行政環(huán)境或者說是行政生態(tài)的變化。6/10/202362．行政改革的目標不同的國家、不同的歷史時期，其行政環(huán)境不盡相同，因此行政改革的具體目標也就存在差異。但是拋開具體細節(jié)的差異，行政改革又顯示出一些相同的目標追求。這種目標追求就是通過改革，使行政管理與行政環(huán)境相適應，改革不良行政，提高行政組織的能力與行政管理的有效性，使行政管理達到社會滿意的程度。6/10/202373．行政改革的特點行政改革的一個重要特點是它通常都是由政府行政組織發(fā)起的一種自我改良行為。因此通常都是自上而下的、并且有計劃甚至有步驟的。6/10/202384．行政改革的內(nèi)容行政改革的內(nèi)容十分廣泛，可以說是包含了行政管理的方方面面，從行政改革的實踐來看，其改革的重點內(nèi)容主要集中在行政權(quán)力、行政組織結(jié)構(gòu)、行政職能、人事行政等幾個方面。6/10/20239二、行政改革的動力6/10/202310行政改革來源于行政環(huán)境的變化，這種變化發(fā)生之后便產(chǎn)生了兩種基本的對立力量。一是要求行政管理進行變革，稱之為行政改革的動力，另一是要讓行政管理保持原狀，稱之為行政改革的阻力。行政改革的動力，就是指推動決策者和行政領導采取措施，實現(xiàn)行政變革發(fā)展的力量。這種力量來源于對改變行政系統(tǒng)現(xiàn)狀的需求。其中來自于外部環(huán)境的推動力量形成行政改革的外部動力，來自于內(nèi)部環(huán)境的力量形成內(nèi)部動力。6/10/202311（一）行政改革的外部動力6/10/2023121．政治方面的動力政治同行政有著最為緊密的關(guān)系，政治發(fā)展對行政發(fā)展的影響最為直接，政治制度的變更與發(fā)展必然導致行政制度的相應變化。當憲法的修改涉及行政體系時，行政體系必然隨之變化。政治決策的變動，也必然要求行政體系做出相應變化。6/10/2023132．經(jīng)濟方面的動力經(jīng)濟制度的變化必然導致行政制度的變革，經(jīng)濟政策的變化會對行政體系提出不同的要求，一定的經(jīng)濟狀況需要有與之相適應的行政制度，經(jīng)濟的發(fā)展必然伴隨著行政的發(fā)展。比如，改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，客觀上也就要求政府進行改革，轉(zhuǎn)變政府職能，政企分開。6/10/2023143．文化方面的動力任何一個行政體系的結(jié)構(gòu)形式、運轉(zhuǎn)程序、決策過程以及行政人員的行為、態(tài)度、價值觀等，都直接或間接地受到文化的影響和制約。當一種新的行政文化、行政價值取代舊的行政文化、行政價值，行政改革已經(jīng)由可能成為現(xiàn)實。比如我國有長期的官本位的文化傳統(tǒng)，認為當官不為民做主，不如回家賣紅薯的思想應當讓位于民本位，官員是公仆是雇員而不是主人，改革的方向——打造服務型政府。6/10/2023154．社會方面的動力行政管理是社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，社會的變化必然會作用于行政系統(tǒng)，要求其做出相應的變革與調(diào)整。比如，階級、階層的變化會引起政府系統(tǒng)功能的變化；社會權(quán)力再分配會帶來政府系統(tǒng)權(quán)力力量、范圍和領域的變化；社會流動性增強要求政府系統(tǒng)具備相應的功能等。6/10/202316（二）行政改革的內(nèi)部動力6/10/2023171．新的技術(shù)方法的應用新技術(shù)的產(chǎn)生使人們有可能在政府中采用這種新技術(shù)，而政府通過對新技術(shù)的采用，不但會使組織結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，也會影響到行政人員的觀念、態(tài)度和工作方法。比如行政信息技術(shù)的普遍應用，一方面減少了人的手工勞動，降低成本；另一方面帶來了一系列新的行政管理模式和組織方法，從而極大地提高了行政效率。6/10/2023182．政府內(nèi)部改革人士的推動政府內(nèi)部一些有使命感和責任心的人，往往是行政改革和發(fā)展的中堅力量，對行政改革和行政發(fā)展起到一種推動作用，他們并非既得利益的一部分，但也并非完全同既得利益無關(guān)，促使他們進行改革的是對國家的責任，在自上而下的改革和發(fā)展中，這些人的作用就特別可貴。一旦他們覺察到現(xiàn)行的行政制度出了問題，那么他們往往會在政府內(nèi)部率先發(fā)起行政改革。6/10/2023193．政府雇員的利益需求公共選擇理論認為，政府雇員也是經(jīng)濟人，有著自己的利益追求。當政府雇員對自己的現(xiàn)狀不滿，或者預期可以通過改革改善自己的利益時，他們會尋求和支持改革。6/10/202320三、行政改革的阻力及其克服6/10/202321（一）行政改革的阻力6/10/2023221．內(nèi)部阻力行政改革存在一個悖論，一方面行政組織既是行政改革的設計者、組織者、推動者和執(zhí)行者，另一方面，它又是行政改革的對象和客體。因而行政改革在很大程度上是一種基于外部壓力的、被動的自我手術(shù)。當改革有利于本身時，會比較順利，當改革觸及其利益時，就會形成改革的阻力，因此，行政改革的阻力主要來自行政體系的內(nèi)部。6/10/202323（1）行政人員的反對行政人員的態(tài)度對行政改革過程有十分重要的影響。行政人員反對進行行政改革可能會出于下面幾個原因：第一，觀念守舊、安于現(xiàn)狀第二，考慮個人得失第三，不了解改革的實際內(nèi)容和意義第四，對改革的成功缺乏信心6/10/202324（2）行政組織的障礙組織系統(tǒng)現(xiàn)行的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理體制、權(quán)責關(guān)系、運行機制等等可能會給改革帶來一定的阻力，特別是當它們本身成為行政改革的對象時，造成的阻力可能會更大。這種阻力有時往往是潛在的、無形的，對行政改革的進程具有很大的破壞力。組織方面的阻力可能出于下面幾種原因：第一，部門利益受到損害第二，組織缺乏改革的客觀資源（人力、物力財力）6/10/2023252．外部阻力行政改革還會遇到來自組織外部的阻力。這些阻力主要包括：

6/10/202326（1）對改革持不同意見的各種力量的反對這些力量可能是反對黨、持不同政見者、統(tǒng)治集團內(nèi)部的保守派、既得利益集團，也可能是一般的社會大眾。他們抵制或反對進行改革的原因與組織系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生阻力的原因基本相同，如思想因循守舊，個人利益、部門利益或集團利益受到損害，對行政改革的目的、意義缺乏了解或?qū)π姓母锶狈π拍?，等等?/10/202327（2）缺乏配套改革的制約行政體系是上層建筑體系之中的一個小系統(tǒng)。它的變革必須與政治制度和經(jīng)濟制度的改革相配套、相適應并協(xié)同進行，否則，任何一方的改革滯后都會影響整個社會改革與發(fā)展的進程。6/10/202328（3）突發(fā)事件的阻礙行政改革需要投入相當?shù)娜肆Α⑽锪拓斄?，如果在改革的過程之中突發(fā)戰(zhàn)爭、疫病、自然災害、恐怖襲擊等事件，則有可能會造成改革的被迫停頓，從而阻礙改革的進行。6/10/202329（二）克服行政改革阻力的方法6/10/2023301.認真論證改革計劃或方案，確保改革結(jié)果有利于社會整體和多數(shù)人利益行政改革的根本目的是適應行政環(huán)境的變化，使政府能夠更好的服務于社會廣大公眾，同時使其成員的能力、成就、待遇等等得到同步發(fā)展。因此，要使改革成功、減小改革的阻力，必須認真論證改革計劃或方案，確保改革結(jié)果有利于社會的整體利益和多數(shù)人的利益，以便使絕大多數(shù)的人支持改革。6/10/2023312．讓各級行政人員積極參與行政改革過程心理學研究表明，人們對某項事情的參與度與他們對此項事情的支持度呈正相關(guān)。讓各級行政人員參與改革計劃的設計或參與討論實施改革計劃所需要解決的問題，可以增加他們對改革過程的了解、認同和責任感、減少或消除對立情緒。讓各級行政人員參與的程度越大，效果越好。6/10/2023323．使行政組織形成勇于改革的文化氛圍由于保守的官僚文化常常是阻礙改革的重要原因，因此，培育勇于改革、勇于創(chuàng)新的組織文化有利于改革的提出與執(zhí)行。這樣的文化首先有利于改革者的出現(xiàn)并發(fā)起改革，改革者出現(xiàn)以后更要廣泛宣傳、深入動員，擴大這種文化氛圍，那么改革過程之中的阻力自然減小，甚至化阻力為動力。6/10/2023334．廣泛宣傳，使社會形成改革的共識行政改革的牽涉面非常廣，要取得成功，需要整個社會的配合。因此，必須要廣泛宣傳、積極溝通，形成改革的共識，讓各方面都做好必要準備。比如，行政改革中涉及政企分開的部分，除了政府放權(quán)之外，也需要企業(yè)有良好的心理準備，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。又如要建立有限政府，就必須讓社會有更多自治的能力，否則政府放權(quán)了，社會卻不能自我管理，會造成社會混亂。6/10/2023345．合理安排改革的時間和進程改革需要選擇恰當?shù)臅r機，最好在影響改革的合力為正方向的最大值時提出，即改革的動力與阻力之差最大時提出。在一般情況下，人們對改革有一個適應過程，應避免過于激烈。但并不等于時間越長越好，長了可能消耗了人們的改革熱情與動力，錯失改革的良機?？梢赃x擇先試點再推廣，分解目標逐步過渡，階段性分步進行或一次性全面推開等多種方法。6/10/2023356．對受損者進行補償改革是利益的再分配，改革中的利益受損者是改革的強大阻力，在改革中對他們進行補償有助于得到他們的支持?！笆軗p者雖然人數(shù)很少，但是勢力很強而且影響力大。還有一個問題就是，收益往往是在未來實現(xiàn)的，而損失是當前的。”雖然，對受損者進行補償可能會付出高昂的代價，但是由此推動改革進程所獲取的長遠利益是無可比擬的。6/10/202336第二節(jié)當代西方國家的行政改革

6/10/202337一、當代西方國家行政改革的主導理論

6/10/202338（一）公共選擇理論6/10/202339公共選擇理論是旨在將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經(jīng)濟人模式，從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟學把政治制度置于經(jīng)濟分析之外的理論缺陷的一種新公共經(jīng)濟理論。它不僅是經(jīng)濟學中的一個重要分支，也是現(xiàn)代政治學和行政學中的重要研究內(nèi)容。其中尤其是主要代表人物布坎南的“政府失敗理論”最具影響。6/10/2023401．公共選擇理論的基本假設所謂公共選擇是指非市場的集體選擇，實際上就是政府選擇。公共選擇理論的基本特點是以經(jīng)濟人的假定為分析武器。所謂經(jīng)濟人假定，即是指：作為一個人，無論他處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都以追求個人利益，使個人的滿足程度最大化為最基本的動機，亦即假定人都具有經(jīng)濟人特點。6/10/202341基于這一假定，布坎南認為，因為國家仍是一種人類的組織，在這里作決定的人和其他人沒有什么差別，既不更好，也不更壞，這些人一樣會犯錯誤。國家不是神的造物，它并沒有無所不在和正確無誤的天賦。這樣便使我們無論在分析個體行為還是集體行為時就有了一個共同的出發(fā)點：經(jīng)濟人假設——當人們必須在若干取舍面前進行選擇時，他們將更愿意選擇那種能為自己帶來較多好處的方法，而無論他們來自私人部門還是公共部門。6/10/2023422．政府失敗及其原因布坎南從政府的經(jīng)濟人假設得出了政府失敗的結(jié)論。所謂政府失敗，是指國家或政府的活動并不總像人們原先認為的那樣有效或政府干預主義理論所說的那樣有效。在布坎南看來，政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補市場經(jīng)濟的不足，并使各經(jīng)濟人員所作決定的實惠效應比政府干預以前更高，否則，政府的存在就無任何經(jīng)濟意義。6/10/202343布坎南認為政府失敗的原因主要包括：（1）政府部門缺乏競爭機制；（2）政府部門缺乏降低成本的激勵機制；（3）政府機構(gòu)自我膨脹；（4）對政府部門的監(jiān)督信息不完備；（5）政府的尋租行為。6/10/2023443．政策建議布坎南在剖析政府失敗原因的基礎上對失敗的補救提出了政策建議：1）創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會民主程度；2）在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉(zhuǎn)效率；3）改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。布坎南等公共選擇理論家認為，一旦發(fā)生公共生產(chǎn)低效率的問題，就應該從現(xiàn)行體制上尋找原因，從制度創(chuàng)新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。6/10/202345（二）新公共管理理論6/10/20234620世紀70年代，西方各國從社會經(jīng)濟的繁榮陷入“滯脹”，從經(jīng)濟學家到政治學家再到行政學家都在尋找原因和出路，結(jié)果大多數(shù)的專家都認為凱恩斯主義主張的全面干預的大政府宣告失敗，這時候許多行政學家開始反思大政府理論甚至韋伯的官僚制理論，他們認為政府低效的根源在于傳統(tǒng)的官僚制，于是掀起了一股改革政府的運動，將私營企業(yè)的管理方法引入到公共部門的管理之中，以此來提高公共部門的管理效率，由此形成了席卷全球的新公共管理運動。新公共管理運動的主要代表理論為奧斯本等人的企業(yè)家政府理論。6/10/2023471．傳統(tǒng)政府官僚體制的危機與企業(yè)家政府理論的出現(xiàn)奧斯本認為，政府對于社會的存在和發(fā)展固然是必不可少的，但遺憾的是，政府的現(xiàn)狀并不令人滿意，它并沒有像人們所期望的那樣有效地運作。到20世紀80～90年代，當美國經(jīng)濟蕭條乃至更加不景氣時，一些地方政府的行政首長紛紛開始尋找出路，正是在這種背景下，奧斯本提出了他的所謂企業(yè)家政府理論，以達到重新塑造政府形象的目的。6/10/2023482．企業(yè)家政府的本質(zhì)含義奧斯本指出：“我們使用‘企業(yè)家政府’一詞來指我們目睹在美國各地出現(xiàn)的新模式。薩伊創(chuàng)造了這個詞：‘企業(yè)家把經(jīng)濟資源從生產(chǎn)率和支出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方?！瘬Q言之，企業(yè)家運用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實效?！眾W斯本采用的企業(yè)家政府這一概念，實際上是試圖把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高行政效率。6/10/2023493．企業(yè)家政府的十項原則（1）掌舵而不是劃槳（2）重妥善授權(quán)而非事必躬親（3）注重引入競爭機制（4）注重目標使命而非繁文縟節(jié)（5）重產(chǎn)出而非投入（6）具備“顧客意識”

6/10/202350（7）有收益而不浪費（8）重預防而不是治療

（9）重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式

（10）重市場機制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制

6/10/202351二、當代西方國家行政改革的主要趨勢6/10/202352第二次世界大戰(zhàn)以后，在凱恩斯主義的影響下，各國政府大大加強了政府對社會和經(jīng)濟的干預，政府的行政職能和管理范圍不斷擴大，行政機構(gòu)和人員編制日益增加。政府機構(gòu)的劇增導致了機構(gòu)臃腫、人浮于事、公共開支重不堪負、行政效率低下等弊端。為了擺脫政府的困境，促進經(jīng)濟的高速發(fā)展，自20世紀70年代末以來，西方各國政府都積極地推行旨在提高行政管理效率的改革。改革的趨勢主要表現(xiàn)在以下幾個方面：6/10/202353（一）職能轉(zhuǎn)變：將一般服務職能交給市場，政府專注于決策、調(diào)控和協(xié)調(diào)

6/10/202354由于大政府導致了政府的失敗和低效率，因此，改革政府的首要工作就是要優(yōu)化政府的職能，亦即使政府專注于自己的核心職能，而將可以由市場和社會更好提供的事務釋放出來，從而減輕政府負擔，縮小政府行政職能范圍，提高公共服務的效率。主要有以下幾種形式：6/10/2023551．國有企業(yè)私營化英國自1979年便積極推行私營化運動，至1994年，已有46%的國有企業(yè)私營化，國有企業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的比重由1980年以前的8%降為3%。法國在二戰(zhàn)后，曾由國家出面直接興辦和管理較多的企業(yè)，計劃指令性較多。但隨著經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，法國已將一些國有企業(yè)逐步改為國家控股、參股或轉(zhuǎn)為私營企業(yè)。特別是1986年以后，法國政府通過法律規(guī)定，推行大規(guī)模的民營化計劃。美國、日本、德國也在一定程度上實行民營化。6/10/2023562．公共事務管理民營化將部分公共事務或部分政府職能合同外包給民間組織或私人經(jīng)營管理。如日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公用設施、修建學校等公共事務委托給地方自治團體、民間團體或個人管理，除社會福利設施外，其他公共事務的委托管理面高達80％左右。美國、英國、澳大利亞政府也將公共服務事業(yè)承包給私營企業(yè)。6/10/2023573．強化決策、宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能西方各國政府在縮減直接提供服務的同時，十分注意加強政府的決策、宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)功能。首先，將一般公共服務交給市場和社會。其次，各國政府普遍重視計劃手段與經(jīng)濟手段、法律手段的綜合運用，一方面通過制定指導性的經(jīng)濟計劃，制定市場正常運行的規(guī)則。另一方面，通過預算、物價等經(jīng)濟手段以及法律手段對市場進行調(diào)控，以保證市場的正常運行和競爭的公正性與合法性。再次，各國政府普遍加強綜合協(xié)調(diào)職能。6/10/202358（二）政府間關(guān)系調(diào)整：分權(quán)化6/10/2023591．中央政府向地方政府下放權(quán)力在法國，1982年，政府頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)利和自由法》，從而開始了地方分權(quán)改革的進程。6/10/202360（1）改革地方行政管理體制大區(qū)議會、省議會和市鎮(zhèn)議會由單純的議事機構(gòu)變?yōu)椤白h行合一”機構(gòu)，通過審議自由地管理本地區(qū)的事務。地方政府作出的決定，只要不違反國家法律和法令，就不受中央政府干涉，也無須得到中央政府及其代表的同意和批準，從而將大區(qū)和省的地方事務管理權(quán)由中央官員手中轉(zhuǎn)移到民選的地方官員―大區(qū)和省議會主席手中。6/10/202361（2）擴大地方政府的權(quán)力改革后，大區(qū)、省和市鎮(zhèn)議會除有權(quán)決定本級預算，決定本地區(qū)公共機構(gòu)的設置，批準本地區(qū)經(jīng)濟合同和社會救濟及經(jīng)濟補貼的方案外，還有權(quán)處理教育、交通、城市規(guī)劃和住宅建設等事務。6/10/202362（3）改革地方公職制度尊重和照顧地方公職部門特殊性，明確地方公務員享有與國家公務員相同的法律地位和基本保障，并將人事權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，由地方政府管理地方公職人員。6/10/202363（4）擴大地方民主1992年頒布了《關(guān)于行使地方議員職務條件法》和《共和國地方行政指導法》，從法律上賦予公民對本地事務的知情權(quán)和參與權(quán)，擴大公民參與地方事務管理的可能性，增強地方官員的決策權(quán)。同時，法國中央政府還向地方政府提供行使權(quán)力所必需的物質(zhì)手段，即將原先由中央政府領導的地方行政機關(guān)轉(zhuǎn)交給地方議會主席領導，以滿足人力方面的需要；分別設立地方分權(quán)總基金、設備總基金、運行總基金等專項基金，以提供必要的財政支持。6/10/202364在美國，里根政府提出了“還政于州”的口號，給州政府更多的自主權(quán)?？肆诸D政府也積極推行放權(quán)的原則，將聯(lián)邦政府的社會職能逐步轉(zhuǎn)移給州和地方政府。在日本，政府制定了關(guān)于改革國家與地方關(guān)系的方針和推進地方分權(quán)的基本法，實施地方分權(quán)的特例制度，使地方政府在地方建設等方面具有了更大的自主權(quán)和主動性。6/10/2023652．決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，使執(zhí)行權(quán)下移在西方行政管理體制發(fā)展過程中，處理政治與行政的關(guān)系，傳統(tǒng)的做法是政治優(yōu)先、行政其次。進入20世紀90年代，西方國家對此進行改革，政府中政治任命的官員只對政府決策負責，以減輕政治家的政治責任；各部中新成立的執(zhí)行機構(gòu)負責政策執(zhí)行，具有相當?shù)淖灾餍?。這種政策執(zhí)行自主化的改革，英國最為典型。目前決策與執(zhí)行分離已在許多國家推行。6/10/202366（三）組織機構(gòu)改革：打造精干政府6/10/202367隨著社會的發(fā)展和國家干預的加強，科層組織制度產(chǎn)生了機構(gòu)龐大、效率低下和行為形式化等弊端。因此，改革傳統(tǒng)的科層組織制度，建立精干、合理、高效的政府機構(gòu)成了當今各國政府改革的重要目標。澳大利亞政府1983年頒布了《澳大利亞公共機構(gòu)改革》方案，確立了機構(gòu)改革的總體目標，1987年，在合理劃分職能的基礎上對政府部門進行了調(diào)整合并，把28個部精簡為18個部。日本為建立面向二十一世紀的精干政府而進行的改革，主要是減少省廳數(shù)目和增強首相府功能。將原有的22個省廳精簡歸并為“1府12省廳”的新框架。此后，撤銷了54個設在地方的中央分局，并對12個省廳的內(nèi)部機構(gòu)進行了大幅度的調(diào)整合并。其他各國政府也在不同程度上進行機構(gòu)的合并和調(diào)整。6/10/202368（四）公務員制度改革：完善相關(guān)制度與機制6/10/2023691．分類制度的改革融合在最早實行公務員制度的英國，公務員采用品位分類。而美國公務員實行職位分類。英美兩種不同的公務員分類制度，在實踐中逐步暴露出各自的弊端，因而在1968年和1978年相繼進行了改革，使公務員的分類融合品位分類和職位分類的優(yōu)點。6/10/2023702．公務員管理機構(gòu)的完善現(xiàn)代西方公務員制度在最初實行時，各國一般都未設立統(tǒng)一的管理機構(gòu)。戰(zhàn)后，西方各國均開始加強公務員管理機構(gòu)的建設，包括設置統(tǒng)一的中央人事管理機構(gòu)；加強人事管理中的決策、執(zhí)行和裁決三個主要環(huán)節(jié)的分工，設立統(tǒng)一的決策性人事機構(gòu)及獨立的裁決性人事機構(gòu)；建立負責咨詢、調(diào)研和培訓等的輔助性業(yè)務機構(gòu)；發(fā)展負責處理政府與公務員關(guān)系的機構(gòu)等。6/10/2023713．公務員制度各種機制的變革和完善主要是公務員更新機制的完善、激勵機制的發(fā)展和監(jiān)控機制的健全等。英國在1968年提出了改革公務員制度的《富爾頓報告》梅杰政府在1994年發(fā)表了一份題為《英國文官制度的繼續(xù)與變革》白皮書美國卡特政府時期，國會于1978年通過了總統(tǒng)提交的《文官制度改革法》6/10/202372（五）行政程序改革：簡化程序和手續(xù)

6/10/202373西方各國政府在簡化行政程序方面普遍采取以下做法：（1）縮小審批事項的管理范圍；（2）下放審批權(quán)限；（3）廢除失效的、過時的條例；（4）合并重復的審批程序和審批制度；（5）簡化申報程序和審批手續(xù)等。

6/10/202374（六）行政方法改革：借鑒私人企業(yè)的管理經(jīng)驗6/10/202375在當代西方各國政府管理方式方法改革的另一個基本趨勢，就是注意將私人企業(yè)的成功管理辦法引進到政府管理中來。在這方面，英國、美國的做法尤為突出。英國每一屆政府研討行政改革的班子，都聘請私人企業(yè)的管理專家參加改革的領導班子，并在改革過程中引入現(xiàn)代企業(yè)管理的經(jīng)驗。

20世紀90年代以來，美國政府受企業(yè)界“重塑管理”運動的影響，也進行了“重塑政府”的改革行政程序和行政方法的試驗。6/10/202376第三節(jié)當代中國的行政改革6/10/202377一、當代中國行政改革的實踐6/10/202378（一）1982年的改革6/10/202379這次改革是在黨和國家工作重心全面轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來之后首次進行的行政改革。這一階段，我國的改革首先在農(nóng)村全面展開，并逐步轉(zhuǎn)向城市。在農(nóng)村，改變了政社合一的“人民公社”體制，實行行政權(quán)與生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離。在城市，進行了以增強企業(yè)活力為中心，以打破條塊分割為目的，以擴大中心城市的經(jīng)濟管理權(quán)限為內(nèi)容的改革。6/10/202380同時，由于政府機構(gòu)林立、職責不清、人浮于事、運轉(zhuǎn)不靈，導致了嚴重官僚主義的滋長。對此，政府機構(gòu)進行了改革和精簡，較大幅度地撤并了經(jīng)濟管理部門，加強了綜合、調(diào)節(jié)、監(jiān)督、法制部門，進行了后勤社會化的試點，并結(jié)合機構(gòu)改革推行干部年輕化，廢除了實際存在的領導職務終身制，建立了干部離退休制度。這一階段的改革為經(jīng)濟體制的全面改革鋪平了道路，為此后的行政改革積累了經(jīng)驗，奠定了基礎。但由于這次改革是在經(jīng)濟體制改革尚未全面展開的情況下進行的，因而未能從根本上解決機構(gòu)林立、職能重疊、人浮于事、效率低下的弊端。

6/10/202381（二）1988年的改革6/10/202382這次改革第一次明確提出以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，要求按照政企分開的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強起來，使政府對企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)向間接管理為主。同時，對國務院機構(gòu)進行了改革，強化綜合部門、經(jīng)濟調(diào)節(jié)部門、監(jiān)督部門和社會保障部門，適當弱化專業(yè)管理部門。這一階段的改革為社會主義市場經(jīng)濟體制的確立創(chuàng)造了條件。這場改革畢竟是按照有計劃的商品經(jīng)濟模式要求進行的，因而改革難免帶有一定的局限性，政府職能的轉(zhuǎn)變未能達到預期的結(jié)果。6/10/202383（三）1993年的改革6/10/202384這是探索建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相配套的行政體制的新階段。1992年10月召開的黨的十四大明確提出，經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，要下決心進行行政管理體制和機構(gòu)的改革。按照黨的十四大的要求，這一階段的行政改革以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求為宗旨，改革的重點在于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政，改革的根本途徑是實現(xiàn)政企分開。同時以推行國家公務員制度為重點，全面推進機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)人事制度的改革，并適應建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，探索國有資產(chǎn)的管理體制。這一階段的改革由側(cè)重于下放權(quán)力轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，由改革舊體制轉(zhuǎn)向建立新體制。6/10/202385（四）1998年的改革6/10/202386根據(jù)黨的十五大精神，這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，完善國家公務員制度，建設高素質(zhì)專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的中國特色行政管理體制。改革的基本原則是：按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。這次改革是歷次改革中力度最大、機構(gòu)變化和人員調(diào)整最大的一次。不過，由于中國社會主義市場經(jīng)濟體制還處于建立和完善的過程中，這次改革仍是過渡性的。6/10/202387（五）2003年的改革6/10/2023882003年3月第十屆全國人大一次會議審議通過了新一輪的國務院機構(gòu)改革方案，啟動了改革開放以來的第五次行政改革。本次改革的目的在于解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設提供組織保障。改革的重點是：深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。這次改革不是一次全面的改革，而是抓住重點，加強宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門，解決行政管理體制中存在的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設提供組織保障。6/10/202389二、當代中國行政改革的經(jīng)驗總結(jié)6/10/202390（一）中國行政改革要立足中國國情行政改革是為了適應行政管理的環(huán)境變化，一個國家的行政體制是由本國的政治、經(jīng)濟、文化、歷史等因素決定的。只有從國情出發(fā)，才能保證行政改革取得成功。中國的基本國情包括人口眾多、幅員遼闊，是發(fā)展中國家，人均國民收入還比較低，仍處于社會主義初級階段，經(jīng)濟發(fā)展有很大的不平衡性。6/10/202391（二）行政改革要與經(jīng)濟體制改革和政治體制改革相配套行政體制是政治體制的組成部分，它的任何改變都會影響政治體制的其他方面，同時又受其影響。而包括行政體制在內(nèi)的政治體制，又受到社會經(jīng)濟的發(fā)展水平和經(jīng)濟體制的制約，它一定要服從和服務于社會經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的需要。6/10/202392（三）正確處理改革發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系

發(fā)展是目的，改革是動力，穩(wěn)定則是推進改革和發(fā)展的基本前提。因此政府在推進行政改革過程中，十分注意從整體上把握這三者之間的辯證關(guān)系，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，把不斷改善人民生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點，使之相互協(xié)調(diào)、相互促進。6/10/202393（四）借鑒國外行政改革的經(jīng)驗行政學從西方誕生，西方各國又站在當今行政改革潮流的前沿。因此，適當?shù)慕梃b西方各國在行政改革中成功的經(jīng)驗，吸取其失敗的教訓，對于我國當下的行政改革是大有裨益的。比如，我國在行政改革過程中就特別借鑒了西方的依法行政并注意到了當下的“再造政府”運動。不過借鑒國外的經(jīng)驗必須注意和我國的具體國情相結(jié)合。6/10/202394（五）摸著石頭過河的漸進改革方式在中國這樣一個社會主義大國進行行政改革，我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以照搬。而且當下的改革具有相當?shù)膹碗s性、艱巨性和長期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必須采取漸進的方式。因此，我國在推進行政改革的過程中，采取從點到面，從局部到整體，從表層到深層分步實施的做法，自上而下地逐步推行，使改革取得了明顯的效果。6/10/202395三、中國行政管理存在的問題與改革建議

6/10/202396（一）改革理念缺失與培養(yǎng)6/10/202397由于改革總是由人的行為推動，而觀念是行為的先導。沒有改革的觀念，就不會有改革的行為；更談不上成功的進行改革。但是，由于長期的小農(nóng)經(jīng)濟意識、計劃經(jīng)濟影響以及官僚體制的惰性使得包括行政體系在內(nèi)的整個社會缺乏改革的意識。許多人存在著因循守舊、墨守成規(guī)，不思進取、滿足現(xiàn)狀、求穩(wěn)怕亂、多一事不如少一事等觀念和心態(tài)。對此，必須加強宣傳和教育，尤其是行政學研究者、行政人員和新聞工作者要肩負起宣傳改革理念的職責。6/10/202398（二）行政理念的守舊與更新6/10/202399在現(xiàn)實中，在行政體系內(nèi)部和全社會，舊的落后的行政理念仍然占據(jù)著許多人的頭腦，新的行政理念還在形成過程之中，影響力十分弱小。舊的行政理念片面強調(diào)行政管理對社會的管制功能，而忽視行政管理的服務性。為此，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府是高高在上的管理者的觀念，確立政府作為社會公共服務供給者的角色。政府不再是凌駕于社會公眾之上的治理者，社會公眾是政府服務的對象，是公共服務的消費者和顧客。政府應當以工作效率、服務質(zhì)量、公共責任和社會公眾的滿意度作為公共政績效果的評價指標，政府應當也必須強調(diào)社會公眾至上，必須要全心全意為納稅人服務。6/10/2023100（三）職能轉(zhuǎn)變的困難與克服6/10/2023101行政改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，這是政府角色的根本轉(zhuǎn)變和市場主體結(jié)構(gòu)的位移，是利益的調(diào)整或某種權(quán)力的失落。因而在有些地方、有些部門的職能轉(zhuǎn)變、政企分開中往往出現(xiàn)了口轉(zhuǎn)心不轉(zhuǎn)或形轉(zhuǎn)實不轉(zhuǎn)、明轉(zhuǎn)暗不轉(zhuǎn)的情況。有的機構(gòu)只是更名為實業(yè)總公司或集團公司，搖身一變而成為經(jīng)濟實體，但其職能未變、人馬依舊。許多“翻牌公司”的出現(xiàn)便是政府職能扭曲的結(jié)果。對此，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，政府職能與角色的轉(zhuǎn)變必須