建立一個福利多元主義的社會服務與NGO模式

建立一個福利多元主義的社會服務與NGO模式

一、社會服務與福利多元主義

社會服務

社會服務是社會福利的實現(xiàn)載體，二戰(zhàn)前，歐美國家把弱勢群體作為社會福利服務的對象，弱勢群體主要是指那些在社會生活中比較脆弱和易受傷害的群體。二戰(zhàn)后，由于公民社會權利理論的提出和福利國家的形成，界定福利服務對象的標準和原則由無勞動能力和道德化因素轉變?yōu)楣竦纳鐣嗬?，由此社會福利的對象超出了弱勢群體的范圍，社會服務的性質開始從救濟延伸到發(fā)展。

福利多元主義

福利多元主義是面臨福利國家整體危機而引發(fā)的福利私有化的呼聲，它要求減少政府在社會福利直接供給中的角色。在英國，有“福利多元主義”(Welfarepluralism),“福利的政治經(jīng)濟與混合經(jīng)濟”；在美國，有“共同生產(chǎn)”(Co-production)、權力下放(Empowerment)；在歐洲其他國家，則有“福利組合”、“社會經(jīng)濟”；在新西蘭、澳洲有“從福利國家到福利社會”等政策被提出，這些名詞雖然不同，但卻有著很類似的內(nèi)涵與發(fā)展方向，即政府不再是唯一的福利提供者。[i]

福利多元主義一方面強調福利服務可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區(qū)四個部門共同來負擔，政府角色逐漸轉變?yōu)楦＠盏囊?guī)范者、福利服務的購買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務供給的角色。另一方面強調非營利組織的參與，以填補政府從福利領域后撤所遺留下的真空，抵擋市場勢力的過度膨脹，同時，通過非營利組織來達到整合福利服務，促進福利的供給效率，迅速滿足福利需求的變化，以及強化民主參與等功能。[ii]

雖然對福利多元主義的討論起源于歐洲福利國家，但是這一個概念的思想內(nèi)涵仍然適用于當今中國所遇到的情況。改革開放以前，我國政府按照社會主義按需所取思想而建立的福利體系，其實要比任何一個歐洲福利國家來得更為徹底和公平，盡管這樣的福利體系易引致民眾的安逸和不利個人能動性的發(fā)揮。

二、社會福利社會化與NGO的涉入

社會福利社會化的出現(xiàn)

理論界把社會福利從廣義和狹義上來理解，廣義上指一切旨在改善人民物質生活和文化生活的社會措施；狹義上指“專為社會弱者提供的社會服務”。

隨著社會的發(fā)展，社會福利承擔的主體也在發(fā)生變化。在人類社會未進入工業(yè)化和現(xiàn)代化之前，社會福利的主要責任是由家庭、社區(qū)、教會和民間慈善團體負擔，政府很少對公民提供直接的生活幫助。從20世紀30年代開始，政府逐漸取代家庭和社區(qū)，扮演福利提供的重要角色。自1948年英國宣布為“福利國家”，其成為西方國家標榜和追求的一種理想制度。政府成為福利的主要承擔者，福利范圍“從搖籃到墳墓”無所不包，開支也越來越大。70年代中期，西方各國普遍遭遇經(jīng)濟衰退，福利國家面臨危機。于是人們開始重新反思政府在福利制度方面的角色，主張福利的責任應該由公共部門、營利部門、非營利部門和家庭社區(qū)等四個部門共同負擔。政府應該與民間合作，共同提供社會福利的各項內(nèi)容。福利開支將不再是完全由政府來創(chuàng)造和分配，而是由政府和其他機構一起通過合作來提供。[iii]

社會福利社會化要求福利由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區(qū)四個部門共同來負擔，它與前面提到的福利多元主義實質上是一致的。吉登斯認為福利國家面臨的風險是人為風險，福利國家的危機是風險管理危機，并非簡單的財政危機。據(jù)此，他提出要徹底改革英國的消極福利政策為積極福利政策，強調“無責任即無權利”的新原則，主張個人、集體和國家共同建設社會投資型國家。[iv]

社會福利社會化與NGO涉入

美國約翰－霍布金斯大學薩拉蒙教授提出一個“結構－運作”性定義，該定義強調了NGO的六大特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性，后來又加入了兩個要素，即非政治性和非宗教性，以進一步界定NGO，并逐漸成為國際上公認的關于NGO的界定標準。[v]NGO在我國官方文件里一般稱之為民間組織，廣義的NGO是指政府和營利的企業(yè)之外的一切社會民間組織，它在外延上包括社團、民辦非企業(yè)單位、國有事業(yè)單位、人民團體、其它組織。[vi]狹義的NGO是指嚴格符合《社團登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》的社會組織，即官方概念里的“民間組織”，在外延上就只有社團和民辦非企業(yè)單位兩類組織。[vii]

NGO涉入社會服務福利領域，不僅是社會發(fā)展的需要，也是NGO本身優(yōu)勢所在。社會的發(fā)展出現(xiàn)了福利多元化的發(fā)展趨勢，對社會福利承擔的主體要求多元化和社會化，同時NGO能以自身的特點，特別是其中的非營利性和支援性，能更直接、更靈活地接近服務對象，與服務對象形成某種互動關系，并能夠以低成本獲取較高的社會效益，運用自己的資源以及利用社會資源提供服務，減輕政府的負擔，降低政府在社會福利支出上的成本，有效地滿足其多樣化和多層次的需求，保證服務質量，從而有利于整個社會的發(fā)展。[viii]

三、上海的實踐及啟示

上海的實踐

2003年下半年，上海市委領導進行專題調研后，依據(jù)當時上海社會的三大特征，即社會成員流動性大、社會治安問題較為突出、維穩(wěn)工作不確定因素顯現(xiàn)，提出維穩(wěn)工作的四點思路：一是要解決這些問題，單靠政法部門力量不夠，必須從大治安、大社會的角度形成整體合力的工作格局；二是“嚴打”不能解決一切問題，需要建立長效管理機制；三是當前單一行政管理模式已無法實現(xiàn)社會管理職能，需要形成社會化的整體管理理念和模式，要努力形成政府、社會組織和個人三位一體的管理構架，把社會人組織起來，將社區(qū)建設作為提高人員組織化的工作平臺；四是要通過法制建設加強社會治安工作規(guī)范化程度。

構建預防和減少犯罪工作體系雖然是在原有的社會治安綜合治理工作基礎上的發(fā)展，但它又是在新的歷史條件下探索的全新的工作，它不僅會帶來工作方法的變化，更重要的是必須解放思想，轉變觀念，用新的理念指導。

經(jīng)過反復研究，上海的領導們提出創(chuàng)建預防和減少犯罪工作體系，在社區(qū)戒毒、社區(qū)矯正、青少年管理的領域中，建立一支專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作者隊伍。市委領導十分重視，兩次專門下發(fā)文件，指示在浦東、盧灣、閘北和徐匯四個區(qū)域先行試點，從2003年8月起先行在浦東、盧灣、閘北和徐匯等四個區(qū)開展試點，11月四個試點區(qū)的社工正式上崗。2004年2月，市委領導肯定試點工作成效，并指示全面推進預防和減少犯罪體系建設，按照“政府主導推動、社團自主運行、社會多方參與”的總體思路組建了的三個民辦非企業(yè)性質社團組織，即上海市自強社會服務總社、上海市新航社區(qū)服務總站和上海市陽光青少年事務中心在“上海市青年文化活動中心”舉行了成立揭牌儀式，標志著社團自主運行的實質性啟動，2004年8月起，在試點工作的基礎上，體系建設在全市各區(qū)縣范圍內(nèi)全面推進，逐漸形成了多元化的、各司其職、協(xié)同管理的綜合治理新格局。

構建預防和減少犯罪工作體系是上海社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，其基本價值取向是維護社會穩(wěn)定，從戰(zhàn)略上實現(xiàn)社會的長治久安，為上海的改革發(fā)展創(chuàng)造一個良好的社會治安環(huán)境，政府職能與社會資源的最佳結合是保證這個體系有效工作的根本條件。

上海實踐的啟示為傳統(tǒng)政府服務提供有效補充，促進了社會服務的全覆蓋

傳統(tǒng)的由政府提供的社會福利服務，往往都是面向一些普通的弱勢人群，如老年人、殘疾人、下崗人員等。但是隨著經(jīng)濟轉型和社會轉型，社會中正形成一些人數(shù)日益壯大、狀態(tài)不穩(wěn)定的特殊群體，如禁毒人員、矯正人員、“三失”青少年等。類似的特殊群體都是被傳統(tǒng)的社會福利服務所忽略的。正是考慮到維穩(wěn)需要，上海市推出了預防與減少犯罪工作體系，為禁毒人員、矯正人員、“三失”青少年這三類人群提供免費的專業(yè)服務，所有這些服務都以政府購買NGO服務的形式進行。三家NGO的出現(xiàn)給傳統(tǒng)工作帶來巨大沖擊，他們向世人展現(xiàn)了一種全新的社會服務，填補了傳統(tǒng)社會福利服務的盲點。

以“三失”青少年服務為例，在中國內(nèi)地青少年工作主要由共青團承擔，但傳統(tǒng)團工作的服務對象是精英青年。隨著中國社會的轉型，青年群體日益分化和多元化，其中“三失”青少年便是一個不容忽視的龐大群體，2005年陽光社區(qū)青少年事務中心排摸的全市“三失”青少年超過10萬人。作為一個將青年和青少年定位為工作對象的團體，共青團的工作不能完全無視這一龐大群體的存在，而且這些“三失”青少年與其他青少年生活在同一個社會里，他們之間有著緊密的交流和聯(lián)系。將“三失”青少年納入日常團務會更好地促進傳統(tǒng)團務的成效，在團組織的引導下，使不同群體的青少年之間逐漸形成良性的互動，有助于和諧社會的構建。更為值得關注的是，傳統(tǒng)的團務基本上是以面上工作為主，很少深入到每個青少年社會網(wǎng)絡。所有的這些不足都在陽光社區(qū)青少年事務中心這個NGO所提供的服務中得到了彌補。

2、通過專業(yè)化推進和規(guī)范化建設，提升了社會服務的品質

提及社會福利服務，人們立即會聯(lián)想到社區(qū)服務，而社區(qū)服務在我們的印象中是那種只要有愛心和奉獻精神就能做好的工作，其工作人員以中老年人為主，待遇也不高，讓我們很難用專業(yè)化這個詞來形容其職業(yè)形象。作為新社會組織的三大社團，塑造了一種完全不同的職業(yè)形象，從業(yè)者中年輕人占了一半以上，大專以上學歷占了絕大多數(shù)，他們所提供的服務都需要按照統(tǒng)一便準的工作流程進行，為了保證服務品質，他們還需要接受社團為他們設計的各類培訓，并在實際工作中處處受到嚴格的職業(yè)倫理的約束。在社團管理上，他們也引進了學多新的技術和方法，如員工職業(yè)生涯規(guī)劃；此外，這些NGO的管理者們也十分注重服務品牌的建設，并已打造了多個有一定影響力的服務品牌，如禁毒社工的女子戒毒沙龍、自強家庭聯(lián)誼會，青少年社工的網(wǎng)絡脫癮五步法。

3、在社會與政府之間架起了紐帶，緩解了社會矛盾

緩解社會矛盾，就是要縮小人與人之間的差距，政府通過投放社會資源直接或間接地幫助那些身處困境的人。由于政府直接提供各類服務，就導致政府在處理各類社會事務時，常常沖在一線，一旦和老百姓發(fā)生沖突，沒有緩沖區(qū)，沒有調解方。由政府提供直接社會服務于大眾，常常陷政府于被動。以禁毒社工參與世博動遷為例。在這次世博動遷工作中，政府已經(jīng)將主要的拆遷安置工作委托給動拆遷公司，這種做法在形式上具備了市場化的特征，并在一定程度上緩和了社會矛盾。但是這種模式仍然存在先天不足，相對于“政府－市場－社會”的三元模式，除政府外，還缺少一方。此外，因為政府與動拆遷公司之間是委托關系和代言關系，并非相互獨立的“政府－市場”二元模式，兩者具有較高的利益一致性，這就導致動拆遷公司與老百姓發(fā)生沖突時，由政府進行的調解十分被動，且收效甚微。在這次世博動遷工作中，引進了禁毒社團這個社會組織，并在政府、拆遷公司和禁毒社團間形成良好的溝通和協(xié)調，三方各司其職，政府的主要職責是制定總體方針政策、協(xié)調各參與部門，拆遷公司的主要職責是拆遷和安置，禁毒社工的主要職責是為吸毒人員提供咨詢、調解沖突、爭取權益等服務。禁毒社團的參與，為傳統(tǒng)動遷工作提供了一個有效的補充形式，開創(chuàng)了動拆遷工作的新局面。NGO在協(xié)調處理社會矛盾時，充分體現(xiàn)了社會的自我服務、自我管理和自我教育，其效能要比政府直接處理好。

4、通過對各類資源的開發(fā)和利用，提高了社會參與，積累了社會資本

經(jīng)濟學解釋認為社會發(fā)育不成熟及社會管理水平的落后，導致社會面臨嚴重信任危機，信任缺失會造成巨大的交易成本[ix]，在沒有很好的制度以保障個人努力會得到相應的效應或回報時，個人對公共事務的參與便會減少，這是個人行為之于集體行為的選擇。[x]經(jīng)濟發(fā)展導致深度分工，這強化了人們的自由思想，也強化了個人主義思想。人們總是需要在某種體制安排之下參與某些公共事務才不被認為是異類，而這種制度安排，通常是與社區(qū)自治組織密切相關的。

以禁毒社團為例，為了在全社會營造一種珍愛生命、遠離毒品的氛圍，全新定義了志愿者，他們將志愿者分為個人志愿者和團體志愿者，一個公司或企業(yè)可以用團體志愿者的身份集體參與到抵制毒品的社會行動中去，這些公司或企業(yè)需要為他們的員工定期舉辦毒品相關知識的培訓，而無需與禁毒社工一起探訪社區(qū)，對禁毒社團來說，只要是自愿付出了時間和精力去宣傳毒品預防知識的都可以稱為禁毒志愿者。正因有了廣大公民的參與，在人與人、人與組織之間建立了各種聯(lián)結，所以我們這個社會的社會資本存量才能不斷增加。

四、社會服務與NGO的幾個重要議題

政府與NGO的關系

我們的社會治理模式與港臺以及西方非常不同，我們的市民社會尚未成形，政府長期以來的大包攬作風，使得進行“政社分離”時，政府無法從社會中找到承接社會事務的社會組織。對急需完成轉型的政府來說，最快捷的方式莫過于其自己成立一些獨立法人的社會組織，即官辦社團，上海的三大社團就具有這種性質。其實，官辦社團也好，草根組織也好，大家殊途同歸，目標都是促進市民社會的發(fā)展。向這個目標靠近的過程，即是官辦社團的社會化過程。在這個過程中，政府與官辦社團面臨一個共同成長的過程，或者說在進行社會建設的同時也需要進行政府建設。目前的三大社團社工工作中存在著條線交叉的復雜狀況，為社工有效提供服務帶來阻力，為了使預防犯罪體系構建過程中真正實現(xiàn)社會多方參與的目標，建議推動政府跨部門合作，以聯(lián)合項目的形式來加以推進，以項目促進多方合作，以項目促進服務效益，其中包括社區(qū)青少年家長的親職培訓項目。

建立政府與NGO平行發(fā)展的模式

建立政府與NGO的平行發(fā)展即政府與NGO在合作中成長，在成長中合作，實現(xiàn)“共贏”。“小政府、大社會”是現(xiàn)代政府的治理模式，政府把社會事務下放或返還給社會，交給社會來承擔，由社會組織自行管理也即所謂的“政社分開”。隨著社會的發(fā)展，福利意識和服務理念日益深入人心，政府除了履行管理社會和發(fā)展經(jīng)濟等職責以外，服務全體人民以及為社會弱勢群體建立安全網(wǎng)的職責日益突出。政治民主化、經(jīng)濟市場化、社會多元化都已經(jīng)成為政府職能機構改革的重要社會目標。[xi]在多元化社會結構中，政府將不再包攬一切、包打天下，而是作為服務的提供者，主動為社會組織、社會團體搭建資源平臺，達到資源共享，以促進社會組織共同參與社會管理，形成新的社會治理機制。

做實政府購買服務

為吸毒人員、矯正人員、“三失”青少年提供社工服務的三家NGO，均采用了政府購買服務的模式。兩年的實踐下來，NGO在提供這類服務方面的成效十分顯著。但是現(xiàn)在遇到了諸多發(fā)展瓶頸阻礙著這些NGO組織的繼續(xù)發(fā)展。如何做實政府購買服務就是其中非常重要的一個方面。

三家NGO組織的政府購買服務方式都是在市級層面簽訂服務購買合同，再由區(qū)級財政買單。這一制度設計就導致了三家NGO不具備財政自主權、從而不完全具備人事自主權以及決策自主權。當前進的步伐走到當前這個階段，如何做實政府購買服務、如何找到突破體制的切入點成為難題和重要話題?？傮w來說，做實政府購買服務可以包括這樣幾個具體