城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系：相同之處：1、都有相關(guān)的法律依據(jù)，土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是《土地管理法》城市規(guī)劃依據(jù)的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》2、組織領(lǐng)導(dǎo)，都由各級人民政府負(fù)責(zé)組織3、規(guī)劃審批，都是分級審批4、兩規(guī)關(guān)系的法律規(guī)定，兩規(guī)法律均規(guī)定規(guī)劃的不同之處：1、規(guī)劃的范圍不同《土地管理法》第四條規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。說明土地利用總體規(guī)劃范圍是相應(yīng)行政級別轄區(qū)內(nèi)全部土地資源，是從整體上把握區(qū)域內(nèi)全部土地資源的合理利用、開發(fā)和整治。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三條規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定。2、關(guān)于規(guī)劃思路。兩規(guī)的規(guī)劃思路是不同的，這兩規(guī)之間重要的相異之處。《土地管理法》第十八條明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。應(yīng)當(dāng)確保省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。由此可知，土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達(dá)的建設(shè)占用耕地、新增耕地面積和凈增耕地面積三項(xiàng)控制指標(biāo)，本著“從供給制約和引導(dǎo)需求”，重在“控制”，而且是剛性的。城市總體規(guī)劃編制時(shí)，沒有自上下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模是建立在對城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的設(shè)想，很少考慮耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的問題，是從需要出發(fā)，著眼于“發(fā)展”。3、兩個(gè)規(guī)劃的行政主管部門不同4、兩個(gè)規(guī)劃編制的工作路線不一樣5、從微觀上來說，兩大規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)口徑和范圍存在差異6、規(guī)劃期限不一樣土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）同為指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間性規(guī)劃，兩規(guī)的充分銜接對城鄉(xiāng)建設(shè)順利進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展都有巨大的促進(jìn)作用。然而在兩規(guī)的編制過程中，由于出發(fā)點(diǎn)、規(guī)劃對象、范圍等方面存在不同，導(dǎo)致兩規(guī)無法充分銜接，如城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局難以協(xié)調(diào)一致、城鎮(zhèn)形態(tài)難以保持一致及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局不同等。兩規(guī)內(nèi)容的不一致使部分建設(shè)項(xiàng)目無法同時(shí)符合兩個(gè)規(guī)劃，從而不能實(shí)現(xiàn)用地。這樣不僅降低了土地利用效率、浪費(fèi)了兩規(guī)的建設(shè)用地指標(biāo)，而且讓土地使用者無所適從，損害了政府職能部門的公信力。兩規(guī)不能充分銜接與目前規(guī)劃編制實(shí)施的制度方法有很大關(guān)系，系統(tǒng)地分析兩規(guī)編制中存在的問題，并從制度的角度研究解決方案，是促使兩規(guī)協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。一、兩規(guī)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃都是地方政府為了城市可持續(xù)發(fā)展、土地可持續(xù)利用而編制的，最終目標(biāo)也都是為了合理利用土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，從根本上不存在矛盾。隨著城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩門學(xué)科的不斷進(jìn)步和完善，兩規(guī)在編制中有越來越多的共通點(diǎn)，兩規(guī)的方案更需要共同研究、相互銜接來確定，兩規(guī)在前期研究、數(shù)據(jù)資料收集、目標(biāo)預(yù)測等方面都具有較多的共同性，在規(guī)劃實(shí)施中對于用地管理也具有一定的相似性，需要通過整合，理順兩規(guī)在編制、審批、實(shí)施中的關(guān)系，達(dá)到相互協(xié)調(diào)的效果。二、兩規(guī)的差異（一）出發(fā)點(diǎn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然從根本目標(biāo)上是一致的，但從編制規(guī)劃角度而言，兩規(guī)的出發(fā)點(diǎn)并不相同。土地利用總體規(guī)劃著眼于資源約束下的條件最優(yōu)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃著眼于充分滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。（二）手段土地利用總體規(guī)劃是以資源約束為前提、以保護(hù)有限土地為主導(dǎo)的，是通過計(jì)劃土地供給作為手段的；而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是基于城市競爭為城市規(guī)劃留足發(fā)展空間的，因此其手段是做大人口、土地和經(jīng)濟(jì)規(guī)模。（三）對象城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然都是以土地作為規(guī)劃對象，但城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要針對城鎮(zhèn)范圍的土地進(jìn)行規(guī)劃，確定該范圍內(nèi)商業(yè)、居住、交通、廣場及綠地等用地類型的形態(tài)與布局，對交通、給排水、景觀、能源及衛(wèi)生等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行設(shè)計(jì)；土地利用總體規(guī)劃則是確定一定時(shí)期所有行政范圍內(nèi)建設(shè)用地、基本農(nóng)田及耕地等各類用地的規(guī)模和布局，確定所有土地的規(guī)劃用途。土地利用作為城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的對象，只限于城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)部的分類，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地整體只是土地利用的子類，因此，雖然兩者對象都是土地利用，但分類體系差別較大。另外，城市規(guī)劃是設(shè)計(jì)性規(guī)劃，二維空間、三維空間是城市規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)，城市空間形態(tài)是城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，而土地利用規(guī)劃重點(diǎn)在于控制用地規(guī)模和確定布局。（四）規(guī)劃范圍城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是規(guī)劃區(qū)，這個(gè)規(guī)劃區(qū)代表著城市發(fā)展的擴(kuò)展邊界，這個(gè)范圍可大可小，大多數(shù)城市的規(guī)劃區(qū)并沒有包含整個(gè)城市行政轄區(qū)，即使以整個(gè)行政轄區(qū)作為規(guī)劃區(qū)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的重點(diǎn)依然在城市擴(kuò)展邊界內(nèi)，而對于城市擴(kuò)展邊界外的建設(shè)發(fā)展則并沒有實(shí)質(zhì)性的規(guī)劃控制。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個(gè)行政區(qū)，除城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展用地外，還要考慮對外交通路網(wǎng)建設(shè)、水利建設(shè)、村莊建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等所有建設(shè)項(xiàng)目用地需求以及生態(tài)保護(hù)用地與農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)籌安排，因此土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)全覆蓋的規(guī)劃，不會(huì)出現(xiàn)某些區(qū)域是重點(diǎn)規(guī)劃范圍的現(xiàn)象。（五）應(yīng)用范圍《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求?！币虼耍?guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)必須符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃；而土地利用總體規(guī)劃則應(yīng)用于一個(gè)地區(qū)內(nèi)所有范圍，任何發(fā)生用途變更的用地項(xiàng)目都需要符合規(guī)劃。因此，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)任何建設(shè)項(xiàng)目都需要同時(shí)符合兩規(guī)，而規(guī)劃區(qū)外只需符合土地利用總體規(guī)劃。（六）法律要求根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。這種銜接主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模和布局上，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模需要符合土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，而土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局需要與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃銜接，因?yàn)橥恋乩靡?guī)劃無法設(shè)計(jì)城市的發(fā)展形態(tài)。因此，兩規(guī)編制時(shí)必須互相銜接，確保符合另一方的要求。三、兩規(guī)如何協(xié)調(diào)（一）編制審批的同步一致目前，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)編制，土地利用總體規(guī)劃由土地部門負(fù)責(zé)編制，在大多數(shù)城市這兩個(gè)部門是分開的。在這種分開的職能設(shè)置下，兩個(gè)部門之間要達(dá)到有效協(xié)調(diào)是十同。因此，在地類統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，控制指標(biāo)也應(yīng)統(tǒng)一或采用相同的