建立符合科學發(fā)展要求的政府績效評估指標體系

建立符合科學發(fā)展要求的政府績效評估指標體系【摘要】本文從科學發(fā)展觀的要求,審視當前政府績效評估存在的問題,提出構建以人為本的績效評估體系,同時明確政府活動與經濟社會成就之間的對應關系,把社會公平、社會和諧、政務公開性以及政府與公民的關系納入政府績效評估指標體系。

【關鍵詞】科學發(fā)展觀政府績效評估指標體系

建立符合科學發(fā)展的政府績效評估,是我國公共行政改革和發(fā)展的熱點之一。目前,我國建立符合科學發(fā)展要求的政府績效評估,關鍵是在科學發(fā)展觀的指導下結合績效評估的方法和技巧構建符合科學發(fā)展要求的政府績效評估體系,實現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新,提高政府管理水平。

1科學發(fā)展觀與政府績效評估的內在統(tǒng)一

科學發(fā)展觀以全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展為基礎,以促進人的全面發(fā)展為目的。政府績效評估就是用科學的方法、標準和程序對政府機關的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能客觀、公正的評價,根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷為尺度,對政府公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行劃分和評價的活動,由此可見,可續(xù)發(fā)展觀和政府績效評估兩者之間存在著契合,兩者相輔相成。

科學發(fā)展觀是政府績效評估科學化、規(guī)范化、制度化的理論前提

實施政府績效管理是落實科學發(fā)展觀的必然要求。政府績效本質上是政府的發(fā)展觀和政績觀的具體體現(xiàn),績效評價標準和確立評價指標都以發(fā)展觀和政績觀為基礎。[1]科學發(fā)展觀“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經濟社會和人的全面發(fā)展”,強調以人為本,實現(xiàn)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)的發(fā)展?？茖W發(fā)展觀是用科學的世界觀和方法論來解決為什么發(fā)展、為誰發(fā)展和怎樣發(fā)展的問題,是關于發(fā)展的本質、目的、內涵和要求的總體看法和根本觀點。一個政府有什么樣的發(fā)展觀就會有什么樣的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略,就會對發(fā)展的實踐產生根本性和全局性的重大影響?？茖W發(fā)展觀對政府績效評估的影響主要表現(xiàn)在:(1)科學的發(fā)展觀為科學的政府績效評估提供了導向,為最終科學地確定政府績效評估體系中各部分指標權重的設計與安排提供了理論依據。(2)科學發(fā)展觀指明了政府績效評估的內容。政府績效評估由單一的經濟增長指標評價模式發(fā)展到內容豐富多樣的綜合社會經濟發(fā)展指標模式的轉變。(3)科學發(fā)展觀影響了政府績效評估體制。按照科學發(fā)展觀的要求,必須堅持以“以人為本”、“群眾看待政績”、“四位一體”綜合考評,為此,必然要求改變以官方和上級評估為主的評價體制和標準,轉而向社會大眾參與的多重績效評估體制的轉變,真正實現(xiàn)“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”,正確把握共產黨的權力觀、地位觀、利益觀。

科學的政府績效評估為科學發(fā)展觀的樹立和確定提供制度保障

科學實施政府績效管理,以績效管理設置的指標來推動行政體制的改革,可以進一步促進政府自身建設,推動地方政府的創(chuàng)新、提高地方政府的效率與質量,促進地方政府創(chuàng)造更多的公共價值,促進地方經濟社會的科學發(fā)展。[1]政府績效評估是科學發(fā)展觀在政府管理領域的具體實踐,為科學發(fā)展觀的樹立和確定提供制度保障。具體說主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)監(jiān)督政府行為。政府績效評估為政府和公眾監(jiān)督政府提供了準則,有利于實現(xiàn)政府在實踐科學發(fā)展觀的過程中的自律與他律的結合。(2)提高政府績效。運用科學的政府績效評估體系來判斷政績,才能引導政府各類成員在經濟建設和社會發(fā)展中講成本、重質量、求效益,盡可能降低行政成本提高施政績效。(3)改善政府形象。政府績效評估既是向公眾展示其工作成效,同時是政府聽取公眾對政府批評和建議的渠道。從而樹立正為民所系、權為民所用、利為民所用的良好形象。(4)提高工作效率。建立科學、公正、客觀、公平的政府績效評估體系,還可以調動政府機關工作人員工作的積極性、主動性,從而提高工作效率,公民也才能夠從政府那里獲得更加優(yōu)質的服務。

2我國政府績效評估指標體系的基本評價

近年來,隨著經濟全球化的發(fā)展,國家間、地區(qū)間的競爭日益激烈,同時伴隨著我國政治體制改革的推進和公民法律意識、民主參與意識的增強,人們對政府績效越來越關注,要求開展政府績效評估的呼聲日益高漲。在學術界,隨著新公共管理理論在我國的傳播,政府績效評估早已引起學者們的關注。目前,政府績效評估研究已經成為學術研究的熱門領域。但由于政府的活動領域和政府活動的影響都極具廣泛性,相關的影響因素眾多,政府績效評估指標的設計極其困難,所取得的進步也相當緩慢和有限,因此,政府績效評估體系不管在理論上或是實踐上都存在著不足。我國政府績效評估指標體系的研究在眾多學者的努力下取得了一定的成就,初步改變了以前的評估指標宏觀抽象、結構單一的缺陷,政府績效評估指標逐步走向科學化、全面化、具體化、綜合化。具體體現(xiàn)在:

(1)政府經濟評估指標由單一經濟指標逐步轉變?yōu)榻洕?、政治、社會、環(huán)境等多元綜合指標。改革開放以來,隨著我國把工作重點轉向以經濟建設為中心,對政府工作成績的考核曾長期集中于經濟發(fā)展指標,各地GDP崇拜之風盛行,經濟發(fā)展成為官員政績評價和職位提升的主要(或唯一)依據。這種用單一經濟指標評估政府績效的方法帶來了諸多弊端。二是專注于經濟發(fā)展,而忽視了環(huán)境保護。

(2)政府績效指標由單一的現(xiàn)狀考核指標轉變?yōu)橥瑫r重視政府發(fā)展?jié)摿χ笜恕，F(xiàn)狀考核指標只是考核政府已經做了什么,取得了哪些成績,而發(fā)展?jié)摿χ笜藙t關注未來政府能力的發(fā)展前景。比如在國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組提出的中國地方政府績效評估指標體系中,把政府績效指標分為影響指標、職能指標、潛力指標三類,不僅考核當前政府職能的履行情況,還考核未來政府能力的發(fā)展?jié)摿?。在該指標體系中,潛力指標分為人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率方面。這種考核指標體系的轉變就為政府的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎。

(3)政府績效評估指標由重視結果指標轉向綜合考核過程指標和結果指標相結合。早期的政府績效指標只考核結果而不考核過程。為了校正這種偏差,在設計政府績效評估指標體系時,不僅要考核結果,還要考核政府的工作內容和工作方式,以確保各級政府做正確的事和正確地做事。

(4)政府績效評估指標由單一的外部指標走向內部指標與外部指標的綜合。早期的政府績效評估著重評估政府活動對政治、經濟、社會、文化各領域產生的效果和影響,不去關注政府內部的運作過程。由于缺乏對政府內部運作過程的績效評估,政府內部的人浮于事、官僚作風、效率低下等問題長期得不到有效解決。綜合評估內部指標和外部指標不僅有助于解決政府內部的效率問題,而且有助于在政府行為與外部績效之間建立邏輯聯(lián)系,以便更準確地評估政府績效。

(5)在政府績效指標的設計過程中廣泛運用先進的方法和技術,增強了績效指標的科學性。比如運用目前比較通行的平衡記分卡技術來設計政府績效評估指標,運用德爾菲法、主成分分析方法、層次分析方法等來確定績效指標和指標權重等,都取得了較好的效果。

3構建符合科學發(fā)展要求的政府績效評估指標體系1政府績效評估指標體系設計的方法

政府績效評估指標體系的設計是一項技術性極強的工作,要保證績效評估指標體系的全面性、科學性、合理性和適用性,必須運用科學的設計技術與手段,才能有效避免績效指標設計中的偏差與不足。目前,各國政府績效評估指標體系設計,常用的方法和技術主要有演繹法、平衡記分卡技術、德爾菲法、信度和效度檢驗、主成分分析方法、層次分析方法等。

政府績效評估指標體系績效領域的確定和績效指標的具體設計

政府績效評估指標體系是保證政府績效評估的科學性、有效性的基本前提,它體現(xiàn)了政府績效評估的內容,是測量政府績效的標尺,因此,應充分反映政府的職能和行為目標。到目前為止,學者們圍繞建構科學合理的地方政府績效評估指標體系已進行了多方面探索,取得了一定的成效,提出了一些地方政府績效評估指標體系的具體設計。這些設計有共性,也有差異,反映了指標設計者所持有的不同的視角和價值取向。

(1)績效領域(一級指標)的確定。由于政府活動涉及的領域極為廣泛,政府績效也必然體現(xiàn)為政府在這些領域中所發(fā)揮的功能。確定在哪些領域測量政府績效反映了績效指標設計者對政府所應該發(fā)揮功能的領域的基本看法。

雖然人們對政府績效領域的識別和認定的看法存在著較大差異,但共性還是主要的。從總的來說,政府績效綜合評估指標體系應由政治績效、經濟績效、文化績效、社會績效四個方面構成。具體說政府績效領域包括:依法行政、提高公務員隊伍素質、提供公共服務、促進經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展、人的全面發(fā)展、公開公平公正性、開放性、經濟性等指標。從以上績效領域可以看出,政府績效包括經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、公共服務、環(huán)境保護等基本方面。此外,政府績效指標應把行政成本列入績效評估指標范疇,即應該包含公共資源耗費指標,目前應該把轉變經濟增長方式,推行低碳經濟作為指標體系之一。目前大多數(shù)學者把經濟發(fā)展納入政府績效評估指標體系,但又在政府績效考核時取消GDP指標,而把公眾的滿意原則和效率原則作為政府績效評估的價值尺度和衡量標準,尤其是在踐行科學發(fā)展觀的語境下更應該如此。

(2)績效指標(二級指標和三級指標)的具體設計。績效領域確定之后,具體指標的選擇和指標權重的確定便成為績效指標體系設計的關鍵,關系到績效評估工作的科學性、公平性和適用性。

績效指標的差異不僅體現(xiàn)在績效領域(一級指標)的不同,還體現(xiàn)為在相同的績效領域人們所設計的績效指標之間也存在著差異,這反映了人們關注焦點的差異和對不同指標重要性認識的差異。比如在經濟發(fā)展領域,崔述強等人認為,其指標要素有地區(qū)生產總值、地區(qū)生產總值增長率、非公經濟比重、社會投資比重、第(二)三產業(yè)增加值比重、居民人均收入、居民人均收入增長率等七個方面;彭國甫等人認為,經濟績效可以通過國民經濟增長的速度、國民經濟增長的質量、國有資產保值增值水平、人均國民收入增長速度及水平、通貨膨脹率抑制情況、就業(yè)率等指標體現(xiàn)出來;范柏乃則把反映經濟發(fā)展的指標確定為:國內生產總值增長率、原材料消耗強度、人均國內生產總值、單位能耗產出國內生產總值、全員勞動生產率等。

在其他的績效領域,人們所確定的具體指標和分配的指標權重也都存在著程度不同的差異。在相同的績效領域采用不同的績效指標進行評估。結果肯定是不同的。因此,人們試圖尋找最佳的政府績效評估指標體系,但這種努力并不能使人們達到認識上的一致。由于政府績效評估本身的復雜性使得人們的認知總是存在這樣或那樣的偏差,人們在政府績效評估指標上觀點的差異將長期存在。也許,正是由于在政府績效評估指標體系上存在著這種多樣性差異,人們才可能通過比較、分析和綜合,進而獲得對政府績效評估指標體系更全面和更科學的認識。3建立符合科學發(fā)展的政府績效評估指標體系

我國政府績效管理在內容、重點選擇、績效指標體系設計、績效評估程序、方法、績效評估結果使用等方面進行了有益的嘗試和探索,取得了一定成績。但是,我國政府績效管理問題還比較突出,績效評估分散在多種管理機制中、評估內容和側重點差別很大、評估程序和方法不一致、缺乏規(guī)范化、制度化的評估標準,還需要進行不斷的探索、實踐和創(chuàng)新。今后,進一步推進我國政府績效評估指標體系研究,可以從以下幾個方面做出努力。

(1)加強政府職能研究,準確定位政府在社會各領域的功能。開展政府績效評估并不是要求政府做的事情越多越好,而是推動政府做好自身職責范圍以內的事,既不能逃避職責,也不能超越職責范圍。因此,政府績效評估指標的確定必須依據政府職能,既不能忽略某些職責,也要避免運用政府職能以外的指標來評估政府績效水平。

(2)建立政府行為與經濟社會進步之間的關系模型,明確政府活動與經濟社會成就之間的對應關系。政府行為與經濟社會進步之間存在著復雜的關系,有些經濟社會進步主要是由政府行為所致,而有的情況下政府只在其中起到很微小的作用。在前一種情況下,用這種經濟社會進步作為政府績效評估指標尚不為過,但在后一種情況下,卻會導致政府績效評估結果偏離實際情況。比如,許多學者都把“勞動生產率”作為地方政府績效評估的指標之一,雖然勞動生產率與政府效率有一定關系,但與企業(yè)的規(guī)模、企業(yè)所在的行業(yè)領域、企業(yè)的技術進步和企業(yè)管理水平等存在著更為密切的關系。我們不能直接把勞動生產率的提升作為判斷政府績效水平提升的依據,而應具體分析勞動生產率提升的真實根源。

(3)加強行政成本研究,把行政成本納入地方政府績效評估指標體系。績效是對投入、產出、效果三要素綜合評定的結果,缺一不可。對于政府績效而言,投入就是指政府成本。由于政府的公共性特征,政府投入的成本一般都來自政府無償收取的稅收,因此,政府很少具有成本意識。研究政府成本,不僅要研究政府的行政運行成本,還要研究政府資金投入的領域和資金分配結構,這對于正確分析政府在社會各領域的功能至關重要;研究政府成本,不僅要研究政府自身所投入的成本,還要研究政府行為所導致的其他社會主體成本的增加。

(4)關注政府對促進社會公平與社會和諧的責任,把社會公平和社會和諧作為政府績效評估的重要指標。問題不在于是否應該把社會公平和社會和諧納入地方政府績效評估的范疇,而在于如何評估社會公平與社會和諧。正確評估社會公平和社會和諧首先要求正確認識社會公平和社會和諧,包括正確認識它們的含義和它們的功能。社會公平和社會和諧體現(xiàn)在公民的政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活的眾多層面,因此,評估社會公平和社會和諧還需要在各領域確定合適的可測評的具體指標以體現(xiàn)社會公平和社會和諧的程度。

(5)把政務公開以及政府與公民的關系納入地方政府績效評估指標。政府是公民的政府,政府必須服務于公