淺論公務員薪酬狀況研究述評

淺論公務員薪酬狀況研究述評

〔論文關鍵詞]公務員薪酬制度薪酬管理

[論文摘要]公務員薪酬制度是社會薪酬制度體系中一個不可分割卻又相對特殊的重要組成部分?，F(xiàn)行的公務員薪酬制度已穩(wěn)定運行10余年，在推行公務員制度和保障社會穩(wěn)定中發(fā)揮了應有的作用，但伴隨著我國社會、政治和經濟環(huán)境的巨大變化，現(xiàn)行的公務員薪酬制度在運行和管理中也逐步暴露與外部環(huán)境不相適應的結構性障礙因此，考察公務員整體薪酬現(xiàn)實狀況，并揭示其運行和管理中存在的問題，對于我國公務員薪酬制度改革具有重要的現(xiàn)實意義。

薪酬，作為評價個人價值的經濟尺度，是組織用來吸引、留住和激勵員工的主要手段。而公務員薪酬制度是社會薪酬制度體系中一個不可分割卻又相對特殊的重要組成部分，它既直接關系到公務員個人的經濟利益，又涉及到社會公平的價值目標，更是政府吸引優(yōu)秀人才、穩(wěn)定公務員隊伍和提升行政效能的重要保證，對整個國家的政治、經濟和社會的和諧發(fā)展都會產生廣泛而深遠的影響，因而，受到各國政府的普遍重視。在1993年實施的薪酬制度改革中，機關與事業(yè)單位的薪酬制度相脫離，建立了相對獨立的具有中國特色的公務員薪酬制度體系?，F(xiàn)行的公務員薪酬制度體系已穩(wěn)定運行10余年，在推行公務員制度和保障社會穩(wěn)定中發(fā)揮了應有的作用，但隨著我國社會、政治和經濟環(huán)境的巨大變化，公務員薪酬制度在發(fā)展和完善的過程中也逐步暴露出與社會主義市場經濟體制不相適應的結構性障礙和問題。因此，考察公務員整體薪酬現(xiàn)實狀況的基礎上，進一步揭示公務員薪酬制度運行和管理中存在的問題，對于我國公務員薪酬制度改革具有重要的現(xiàn)實意義。

一、公務員整體薪酬的現(xiàn)實狀況分析

1993年，在建立國家公務員制度的同時實施了第三次薪酬制度改革，其主要目的在于建立適應中國國情的、具有中國特色的公務員薪酬制度。經過10余年的逐步發(fā)展和完善，現(xiàn)行的公務員薪酬制度在穩(wěn)定公務員隊伍和提高行政效能等方面發(fā)揮了較大的作用。公務員整體薪酬狀況主要表現(xiàn)為:

1.工資水平穩(wěn)步增長。工資水平是用來衡量員工個人價值和社會經濟發(fā)展水平的重要經濟尺度。改革開放以來，尤其是建立國家公務員制度以來，公務員工資水平也不斷穩(wěn)步增長。一方面，我國經濟的快速發(fā)展為公務員工資水平的增長提供了強大的經濟動力。經濟持續(xù)高速發(fā)展要求公務員工資水平保持合理比例的增長，同時，也為公務員水平的提升提供了堅實的財政保障。另一方面，自1993年建立公務員制度以來，國家分別在1997年、1999年、2001年1月、2001年10月和2003年連續(xù)5次給公務員加薪，折射出對提高公務員隊伍薪酬待遇的重視程度。從行業(yè)平均工資水平看，國家機關的平均工資水平一直在穩(wěn)步提升。國家機關、政黨機關及社會團體的平均工資水平在國民經濟巧大行業(yè)中的排名也從1995年的第12名逐步上升到2002年的第7名。

2.工資結構趨于合理。國家行政機關的工作性質決定了公務員薪酬與社會其他行業(yè)相比具有一定的獨特性。在1993年的第三次工資制度改革中，我國在總結40多年來實行的職務等級工資制和以職務為主的結構工資制的經驗基礎上確立了符合機關特點的職級工資制度，迄今已穩(wěn)定運行十余年。職級工資制由職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四個部分構成，結構合理，綜合體現(xiàn)了影響工資的多個因素和成分，職務工資和級別工資構成職級工資的主體。職務工資是根據公務員職務高低、責任輕重、工作難易程度和職務貢獻確定相應的工資標準，體現(xiàn)按勞分配的原則。級別工資則按公務員的能力和資歷確定工資標準，公務員的級別共分為巧級，一個級別設置一個工資標準?；A工資按照大體維持公務員基本生活費用來確定，各職務人員均執(zhí)行相同的基礎工資，旨在保障公務員的生活質量。工齡工資按公務員的工作年限確定工資標準，主要體現(xiàn)公務員的積累貢獻。

3.地區(qū)薪酬模式呈現(xiàn)多樣性。我國政治和經濟環(huán)境的變化對現(xiàn)行的薪酬制度體系造成了巨大的沖擊，為了適應這些變化，地方政府開始不斷探索更具公平性和激勵性的薪酬改革模式。當前，在現(xiàn)行的分級財政管理體制下，我國不同省市之間的公務員薪酬模式日益呈現(xiàn)出多樣化的特點。在中央集中管理和領導下，具有獨立財政權的地方政府根據本地區(qū)的經濟發(fā)展水平和財政狀況自主、科學而合理地制定相適應的薪酬改革模式。各地區(qū)在制定各自的薪酬模式的過程中，充分運用薪酬杠桿的激勵效應和優(yōu)化人才資源配置的功能，以期達到提高行政效能、吸引和留住政府急需的稀缺人才及反腐倡廉的目的。因此，在綜合考慮當地經濟發(fā)展水平、財政狀況、公務員工資現(xiàn)狀等因素，同時借鑒國外發(fā)達國家公務員薪酬制度的基礎上，部分地區(qū)形成了具有鮮明中國特色的政府主導型的公務員薪酬改革模式，目前，由于我國市場化程度還不是很完善，已在部分地區(qū)實行的薪酬改革模式有所區(qū)別，內容豐富多樣。如圖表所示。

二、公務員薪酬管理制度中存在的主要問題分析

現(xiàn)行的公務員薪酬制度在我國推行國家公務員制度的過程中發(fā)揮了積極的穩(wěn)定作用，使國家公職人員順利過渡為政府公務員。但公務員制度建立并穩(wěn)定之后，隨著我國經濟體制改革的進一步深人和社會的巨大發(fā)展，現(xiàn)有的公務員薪酬制度在運行和管理中逐步凸顯出與社會主義市場經濟體制不相適應的結構性障礙，人員激勵不足，難以體現(xiàn)薪酬制度的公平性原則和激勵性原則，導致優(yōu)秀專業(yè)人才大量流失的局面。根據人事部對1998至2002年21個部委抽查的結果表明，4年間流失本科以上公務員達1039人，占同等學歷公務員總數的%，其中，經濟、法律和技術部門人員流失尤其嚴重。

1我國公務員薪酬制度還未被納入法制化管理的軌道。

國外發(fā)達國家非常重視公務員薪酬制度的法制化建設，無論是公務員工資水平的確定、增長的原則、調整的依據、薪酬制度的運行和控制等均以法律的形式加以明確，如美國早在1962年頒布了《聯(lián)邦工資法》,1970年和1978年又先后頒布《聯(lián)邦工資比較法》和《文官改革法》;日本有《國家公務員法》;德國的《聯(lián)邦工資法》等。而迄今為止，我國公務員工資制度的基本原則和依據沒有以法律形式系統(tǒng)、完整地表述出來，由于無一套成型的公務員工資法出臺，因此在工資的設計、調整、福利增補上都缺乏明確的法律依據，這反映我國用法律來管理國家公務員薪酬制度的進程仍處于相對滯后的狀態(tài)。近年來，政府連續(xù)5次給公務員加薪引起很大爭議在很大程度上就是因為工資的調整水平、調整程序上均缺乏客觀依據和法律規(guī)范，導致人們對公務員加薪的科學性和合理性產生質疑。

2.公務員平均工資水平相對偏低。

公務員從事復雜的腦力勞動，在其身上也形成了較多的人力資本，因而，公務員工資水平是人力資本形成和運作的內在的必然要求。就我國公務員工資水平的現(xiàn)狀而言，從縱向看，自1993年以來，公務員工資水平保持穩(wěn)定增長的態(tài)勢;但從橫向看，公務員平均工資水平在國民經濟各行業(yè)中處于相對偏低的水平。根據中國統(tǒng)計數據顯示，國家機關、政黨機關和社會團體的平均工資水平在2001年第一次達到社會各行業(yè)的平均工資水平，在15大行業(yè)中排名第7位。而2002年中國經濟景氣監(jiān)測中心對北京、上海和廣州三大城市居民的一項調查顯示，僅%的受訪者認為現(xiàn)階段中國公務員的工資水平偏高，%的受訪者認為其工資水平適中，另外%的受訪者則認為偏低。這在一定程度上說明，現(xiàn)階段公務員工資水平仍處于中等偏低的區(qū)位。尤其對于公務員系統(tǒng)中處于較高層次的公務員崗位而言，目前的制度工資水平難以反映崗位所承擔的職責、工作復雜度和相應的價值貢獻，無法體現(xiàn)按勞分配原則和人力資本的價值，工資水平缺乏外部競爭性我國加人WTO之后，公務員素質和能力的提升在國家綜合國力的競爭中將越來越具有決定性的意義。在人才競爭將越發(fā)激烈的今天，公務員工資水平相對偏低的現(xiàn)狀將不利于吸收并留住優(yōu)秀人才，不利于保持公務員系統(tǒng)的穩(wěn)定性和先進性。

3.公務員內部薪酬分配中平均主義傾向較嚴重，無法充分體現(xiàn)按勞分配的原則和激勵功能。

公務員薪酬結構主要包括基本工資、津貼和福利三個組成部分，在公務員薪酬制度中發(fā)揮各自獨特的作用，其中，工資在薪酬結構中占主導地位，是薪酬結構的核心部分，是按勞付酬原則的重要體現(xiàn)。在我國的職級工資制中，主要依據職務來計量國家機關工作人員的勞動量，具有很大的局限性。首先，從橫向看，因工作系列的不同使得擔任同一職務的公務員在承擔責任、工作復雜性和能力以及貢獻上有顯著不同，相應的在工資分配上也應有所區(qū)別。但現(xiàn)行的薪酬制度忽視不同工作系列對知識、能力具有不同要求的客觀現(xiàn)實，簡單地以職務作為標準來衡量公務員的工作量，客觀上導致了薪酬分配上的平均主義傾向，同時，在一定程度上也強化了“官本位”意識。其次，從縱向看，工資標準的起薪點(指基礎工資)過低，職務之間的級差太小，很難體現(xiàn)對生活成本、責任風險、職務貢獻的補償意義?；A工資是用來維持公務員基本生活費用而確定的，而目前，經過連續(xù)加薪之后，公務員的基礎工資標準從1997年的50元上升至2001年的230元，有了較大幅度的提高，但與經濟發(fā)展水平和物價水平的提升相比，該標準仍偏低。從職務級差來看，同一檔次的不同職務工資差不超過250元，一般在70-80元左右;同一職務工資檔次的級差最高差額為120元，最低差額是12元，平均在30-40元之間，職務間的級差非常小，一定程度的平均化現(xiàn)象仍存在。實際運行中，根據2001年廣東省統(tǒng)計局等單位對該省市機關公務員工資狀況的調查，公務員工資差距正逐步擴大，高級公務員的工資太低，差距沒有拉開。以2001年10月公務員工資調整后的標準計算，公務員中正廳級的基本工資最高才1911元，而一名普通科員的基本工資最高也有895元，僅相差倍，這不能很好地反映出不同職務級別在履行職務上的勞動差別，職責與報酬不對等，加劇了平均主義傾向，不利于工資激勵機制作用的發(fā)揮。此外，職級工資結構過于固定，缺乏必要的彈性，無法體規(guī)同一崗位公務員之間在能力和績效水平上的差別，直接導致“干與不干一樣”、“干多與干少一樣”、“干好與干壞一樣”，平均主義傾向嚴重。公務員薪酬分配制度欠缺內部公平性，這不僅難以發(fā)揮出薪酬分配的激勵功能，還會引發(fā)優(yōu)秀的專業(yè)人才流失等負面效應，必須加以改革。

4、以職級工資為主的薪酬主系統(tǒng)與以獎金、津貼為主的薪酬輔系統(tǒng)倒掛，弱化薪酬制度的宏觀調控管理的職能。

工資、津貼和福利三個組成部分在公務員薪酬結構中的性質、地位和作用各不相同。工資居主導地位，構成薪酬制度的主體，是按勞分配原則的重要體現(xiàn);津貼是對工資的重要補充，其作用主要表現(xiàn)在三個方面:一是彌補各地區(qū)物價水平不同而造成的基本生活成本的差異;二是由于各地區(qū)經濟發(fā)展水平的不均衡，津貼可滿足公務員保持與當地企業(yè)相當層次人員的相近生活素質而產生的訴求;三是對于在特殊環(huán)境和特殊崗位上工作的公務員所付出的額外勞動的補償，福利是公務員薪酬制度的必要補充，它解決的是公務員的生活負擔、共同物質文化需要和社會保障等問題。

從實際運行看，由于經濟發(fā)展水平和物價水平的差距，地區(qū)之間公務員的收人差距正在擴大，根據《中國統(tǒng)計年鑒》，我國機關的平均工資水平最高省與最低省在2001年的平均差距達到近3倍;而即使在同一省不同縣市、不同部門之間的薪酬也極不均衡，缺乏科學性和合理性。根據2001年廣東省統(tǒng)計局的調查，同一地區(qū)不同單位的公務員執(zhí)行不同的工資政策。以廣州市為例，從職務看，廣州市機關公務員正廳級至副科級平均比廣東省直廳局單位公務員相應職務要高出1000元左右;在市直機關和省直機關各單位中，部門之間的工資差別也很大，稅務部門單位正處級月平均工資比檔案部門單位正處級要高出1000元左右;即使同在廣東省，工資政策也各不相同，并相差懸殊。梅州市公務員的工資只相當于深圳的幾分之一。根據薪酬結構進行分析可知，薪酬不均衡集中表現(xiàn)在以職級工資為主的薪酬主系統(tǒng)與以獎金、津貼為主的薪酬輔系統(tǒng)倒掛，由各地區(qū)、各部門自行發(fā)放的制度外工資收人在公務員總薪酬收人中所占比重過高，從而導致地區(qū)間、行業(yè)間和部門間的薪酬存在較大差距。目前，機關的基本工資基本能按照國家統(tǒng)一規(guī)定的工資制度正常運行，但基本工資之外的津貼、補貼名目繁多，標準和渠道也各不相同，據調查，經濟發(fā)達地區(qū)的總薪酬收人一般要比其基本工資高出幾倍。這使得由國家統(tǒng)一制定的制度性的工資收人對公務員尤其是發(fā)達地區(qū)和權力部門的薪酬總收人影響很小，大大弱化了國家薪酬制度的宏觀調控力度。

5、公務員薪酬制度的運行機制尚不完善，欠缺科學性和合理性。

相對于其他行業(yè)，公務員群體具有一定的特殊性。他們既是社會公共資源的掌控者和管理者，又是社會公正和公平的維護者。公務員的工資支出屬于國家財政支出的一部分，而這主要來源于納稅人繳納的財政稅收。因此，公務員的薪酬水平的確定涉及到財政再分配的公共問題，應經過科學測算。目前，以美國、日本為首的西方發(fā)達國家在公務員薪酬水平的確定上建立了完善平衡比較機制:由薪酬調查部門定期跟蹤企業(yè)中相同或類似的崗位的工資水平，以此為依據，對公務員的薪酬水平進行動態(tài)調整?？梢?，在市場經濟體系比較完善的西方國家，公務員的薪酬水平的決定已經市場化。我國原則上規(guī)定公務員工資制度的運行應遵循正常增資原則、平衡比較原則和物價補償原則，即公務員工資標準應根據國民經濟的發(fā)展、國有企業(yè)相當人員工資水平的增長和物價指數作出相應的調整。但在實際運行過程中并未完全建立一個公正、合理的公務員工資水平的評估機制來及時調整公務員工資標準。一方面，當前公務員工資標準的調整水平、調整程序和調整時間缺乏法制化管理。隨著我國經濟的飛速發(fā)展和人們生活水平的提高，公務員工資標準也應隨之調整。但在1993年至1997年間，公務員的工資沒有調整過;而在1999年至2003年間，則連續(xù)4次調整公務員工資，以“小步慢跑”的形式彌補公務員工資與我國經濟發(fā)展水平的差距。但無論是調整標準的確定，還是調整程序和調整時間都沒有通過科學、公開的方式進行分析和論證，法律依據不足。另一方面，我國公務員系統(tǒng)建立的與國有企業(yè)管理人員的工資大體持平的工資決定機制已經滯后于社會主義市場經濟體制的發(fā)展，其局限性逐漸暴露。隨著社會經濟的發(fā)展和經濟體制改革的進一步深人，我國國民經濟中所有制結構已發(fā)生很大變化，這使得該規(guī)定已存在諸多不科學的因素，表現(xiàn)在:第一，目前在國民經濟體系中，國有經濟的比重正逐步降低，其對社會工資水平的代表性顯然不足;第二，按照市場經濟的公平原則，集體、外資、私營等經濟形式都是我國國民經濟的重要組成部分，而且其在國