淺析東北國有企業(yè)重組“輪回”現(xiàn)象及治理機制

淺析東北國有企業(yè)重組“輪回”現(xiàn)象及治理機制

[摘要]東北國企重組出現(xiàn)“輪回”現(xiàn)象，其根源在于大型國有企業(yè)行政隸屬關(guān)系仍然很強。企業(yè)改制重組工作很大程度上是通過傳統(tǒng)的行政模式和手段推進的。政府積極介入經(jīng)濟和社會發(fā)展過程，有其客觀原因，但不能憑短期的經(jīng)濟效益來評價國企改制重組的效果。解決之道在于建立和完善治理結(jié)構(gòu)，在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離基礎(chǔ)上進行體制創(chuàng)新，提高委托一代理關(guān)系的可靠性和有效性。

[關(guān)鍵詞]東北老工業(yè)基地；國企改革；公司治理結(jié)構(gòu)

東北三省國有經(jīng)濟在經(jīng)濟總量中占有較高的比重，制約老工業(yè)基地發(fā)展的體制性矛盾主要集中在大型國有企業(yè)對市場經(jīng)濟的不適應(yīng)，但是經(jīng)過幾年的改革，東北地方大型國有企業(yè)又與中央企業(yè)重組，重新回歸國有企業(yè)體制。這體現(xiàn)了東北國企一貫的路徑依賴特性，形成東北國企重組出現(xiàn)“輪回”現(xiàn)象。

一、東北國有企業(yè)重組“輪回”現(xiàn)象成因

東北振興以國企改革作為戰(zhàn)略突破口，經(jīng)過開展國有大企業(yè)股份制改造和國有中小企業(yè)規(guī)范改制以及問題企業(yè)破產(chǎn)退出等工作，取得了一定的效果。改革對象已經(jīng)由中小企業(yè)為主轉(zhuǎn)向國有大型企業(yè)為主。截止2006年底，遼寧省85％以上的國有大型工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)了股份制改造，國有中小工業(yè)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成；吉林省列入攻堅計劃的816戶國有工業(yè)企業(yè)改制全面完成，目前正著手解決改制后企業(yè)的后續(xù)有關(guān)問題，以及推進商業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)國有企業(yè)改革改制工作；黑龍江省完成改制企業(yè)3302戶，占應(yīng)改制企業(yè)的96％，國有企業(yè)改制工作基本完成。由于改制只是對產(chǎn)權(quán)進行了股份制改造，因而沒有根本改變國有資本在一般競爭性行業(yè)占優(yōu)勢地位的特征。2005年，東北地區(qū)國有及國有控股工業(yè)企業(yè)比2003年底減少近500戶，資產(chǎn)總額卻增加了1500億元。

從目前已經(jīng)完成改制的企業(yè)來看，地方性大型國企一般會選擇以下四種出路：被民營資本控股、被外資控股、管理層控股、由國有資本控股(比如中央直屬企業(yè)與地方企業(yè)交叉持股)。東北地區(qū)國有大型企業(yè)幾乎遍布各個領(lǐng)域，而且在多數(shù)行業(yè)都占有較大比重，占有高比例的重化工業(yè)具有明顯的資本密集特征，進入壁壘很高，新的所有制成分很難從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部獨立地生長起來。因此，東北地區(qū)的民營企業(yè)，多屬中小企業(yè)、勞動密集型企業(yè)，規(guī)模小且產(chǎn)品初級化，發(fā)展得極不充分。東北能參與購買的主要是外資企業(yè)和國內(nèi)其他地區(qū)大企業(yè)，一般民營企業(yè)暫時沒有這么大的經(jīng)濟實力，而外資企業(yè)，相對來說從國家的產(chǎn)業(yè)政策、外商投資目錄等方面又相對受到一些限制。財政部2005年4月頒布的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》明確規(guī)定大型國企不得向管理層轉(zhuǎn)讓股權(quán)。2006年5月國務(wù)院國資委公布《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》，要求地方國企改革的方向要服從中央整體戰(zhàn)略，不許刮“變賣風(fēng)”，不許“趕進度”，不許讓當(dāng)?shù)貒髲摹耙磺懈偁幮灶I(lǐng)域全部退出”，地方在決定當(dāng)?shù)貒Y進退領(lǐng)域時，必須上報國務(wù)院國資委備案。東北國企改制重組，在經(jīng)歷了1年多的“按指標(biāo)突進”后悄然轉(zhuǎn)向。地方性大型國企主要出路在于中央直屬企業(yè)進行重組。

從中央企業(yè)方面看，國資委曾為中央企業(yè)下達了“三年內(nèi)必須做到行業(yè)前三名”的指令，并制訂了最終中央企業(yè)將保留80～100家的規(guī)劃，加之中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的年薪由基薪和績效年薪兩部分組成，其中基薪與企業(yè)規(guī)模等掛鉤，效益指標(biāo)與績效年薪掛鉤，因此，中央企業(yè)有較大的積極性參與地方企業(yè)的改制重組。據(jù)統(tǒng)計，遼寧省已經(jīng)有超過1/3的地方國有大型企業(yè)與中央企業(yè)和國內(nèi)世界500強企業(yè)進行了戰(zhàn)略重組。

二、東北國有企業(yè)改制重組與提升核心競爭力

越來越多的東北大型國企在加入中央企業(yè)后，暫時找到了擺脫困難的路徑，但是中國的大型國企能否形成核心競爭力，值得關(guān)注。一些老的國企經(jīng)過改造重組，煥發(fā)了新的活力。2006年東北三省裝備制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值同比增長30％以上，超過全國4個百分點，利潤增速也遠高于同期全國裝備制造業(yè)利潤和東北三省工業(yè)的利潤增速。2004年、2005年和2006年，東北三省規(guī)模以上工業(yè)完成增加值分別為億、6374，5億和億元，同比增長％、％和％，分別高出全國當(dāng)年增速個、個和個百分點。但是利潤主要集中在中央企業(yè)直屬石油和天然氣開采業(yè)，約占三省規(guī)模以上工業(yè)實現(xiàn)利潤的70％以上。

目前國有企業(yè)重組集中在以下幾種形式：一是通過橫向聯(lián)合重組、具有優(yōu)勢互補和戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)的企業(yè)聯(lián)合重組等不同形式的聯(lián)合重組。二是國有企業(yè)內(nèi)部主業(yè)重組和非主業(yè)分離重組。圍繞做強做大主業(yè)，減少管理層次，縮短管理鏈條，分離非主營業(yè)務(wù)資產(chǎn)，進行同業(yè)合并重組，使企業(yè)的輔業(yè)資產(chǎn)向其他具有優(yōu)勢互補的企業(yè)集中，以整合資源，減少重復(fù)建設(shè)和過度競爭。三是推進中央企業(yè)與地方國有企業(yè)重組。通過中央與地方國有企業(yè)之間的股權(quán)并購、股權(quán)置換和相互持股等，實現(xiàn)更大范圍的資源有效配置。

中央企業(yè)積極參與地方大型國有企業(yè)的重組改制，確立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，可以形成“垂直一體化”和“橫向一體化”，調(diào)整企業(yè)內(nèi)部的成本結(jié)構(gòu)，增強企業(yè)抗市場風(fēng)險能力。如中鋼集團以為大型鋼鐵企業(yè)提供貿(mào)易服務(wù)為主，吉炭的主要產(chǎn)品銷售對象也是鋼鐵企業(yè)，中鋼重組吉炭集團延長了中鋼的產(chǎn)業(yè)鏈，克服了處于上下游產(chǎn)業(yè)鏈脫離的狀態(tài)，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈連接。3年間，中鋼并購重組了7家大的地方國企，實現(xiàn)了優(yōu)勢企業(yè)的統(tǒng)合，同時將自己打造成強大且獨具特色的鋼鐵服務(wù)集團。通過并購做強做大，中鋼集團的跨越發(fā)展，成為令眾多央企效仿的“中鋼模式”。像遼寧鞍鋼與本鋼成功聯(lián)合重組為鞍本鋼鐵集團，目的主要是解決產(chǎn)能過剩問題。重組實現(xiàn)了中央企業(yè)與地方大型企業(yè)的聯(lián)合。避免近距離的價格競爭，同時在原材料采購上更好地發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢。

但我們不能憑短期的經(jīng)濟效益來評價東北三省國企改制重組的效果。改制重組以后企業(yè)效益的明顯增長往往是在改制后的兩年，再往后的發(fā)展則不太容易了。沒有新的投入或創(chuàng)新，要想出現(xiàn)年年效益連續(xù)遞增是不太可能的。原因是經(jīng)濟效益可以來自幾方面因素的影響：政策因素、壟斷因素和周期因素。

首先，國家為東北大型國企改制支付了巨大成本，使企業(yè)得以卸下包袱輕裝上陣。東北三省利用國家在東北地區(qū)實施完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點的有利時機，圍繞建立養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療和城市最低生活保障等多條保障線，實施再就業(yè)工程，有效緩解了短時間內(nèi)大面積改制帶來的巨大就業(yè)壓力。其次，最近這一輪經(jīng)濟高速增長期最主要還是重化工業(yè)的發(fā)展，主要還是靠市場拉動的，并不是完全靠體制機制創(chuàng)新的結(jié)果。由于出口拉動，對于能源、原材料、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)品的需求暴增，推動了這些產(chǎn)品價格大幅增長。但市場出現(xiàn)疲軟，體制機制的落后就會突顯出其惰性。第三，東北大型國企在加人中央企業(yè)形成相對壟斷之后，雖然不存在盲目擴張、產(chǎn)能過剩等問題，但這使產(chǎn)業(yè)本身也失去了有效競爭的機會，對于受到政策保護的國企來說，并不意味著競爭力增加。要使國企重組真正形成核心競爭力，就需要對戰(zhàn)略、組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、人員結(jié)構(gòu)、績效管理體系等進行同步變革和管理整合；在推進戰(zhàn)略重組的同時，必須進行管理整合。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以市場化原則規(guī)范推進重組。企業(yè)之間能否重組，關(guān)鍵要充分尊重企業(yè)意愿，按照市場規(guī)律進行運作；重組的目的就是利用各自在資金、產(chǎn)品、技術(shù)、市場、管理、政策等方面的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)互利共贏。

三、東北國有企業(yè)改革重組與政府職能轉(zhuǎn)變

東北國企重組出現(xiàn)的“輪回”現(xiàn)象使我們不得不深入思考國有企業(yè)的本質(zhì)特征。傳統(tǒng)國有企業(yè)單位有兩大特征：行政隸屬關(guān)系和多功能特點。行政隸屬關(guān)系反映的是國家與國有企業(yè)的關(guān)系，而多功能特點則表明國有企業(yè)并非以創(chuàng)造利潤和積累資金為唯一的或主要的功能，還有其他的功能如政治功能、社會保障功能等。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，全體人民所有財產(chǎn)和資源，是由國家按照行政權(quán)力授予關(guān)系，分配至各級政府和有關(guān)主管部門，然后再分配到各個國有企業(yè)單位中。因此各個國有企業(yè)的制度性差異體現(xiàn)了單位組織的所有制性質(zhì)、行政管理級別和分工等形成的等級制度。國家對國有企業(yè)的控制通過省、部兩個權(quán)力中心進行。

自上個世紀(jì)90年代中期以來，提倡整體搞活國有經(jīng)濟，抓大放小。在那些較小的國有企業(yè)，特別是地區(qū)縣級所屬企業(yè)，行政隸屬關(guān)系已經(jīng)淡化，但是那些較大的國有企業(yè)，行政隸屬關(guān)系仍然很強。國家對這些單位干部的選派和任命，基本上是按照行政等級進行。經(jīng)濟體制改革以及相應(yīng)政治體制變化，所改變的是黨和國家的權(quán)力機構(gòu)對國有企業(yè)控制的范圍的程度，但是不會從根本上改變行政隸屬關(guān)系。中央企業(yè)直接歸屬國務(wù)院國資委監(jiān)管，地方大型國有企業(yè)歸屬省國資委監(jiān)管。國家對這些單位干部的選派和任命，基本上是按照行政等級進行。國務(wù)院國資委在很大程度上仍然是通過傳統(tǒng)的行政模式和手段推進中央企業(yè)改制工作，總體上仍然沒有走出行政化的舊模式。中央企業(yè)重組東北地方大型國有企業(yè)雖然在一定程度上屬自愿，但是很多情況下，是國務(wù)院國資委為調(diào)整中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，通過無償劃撥等方式政策化地完成的；若干大型國有企業(yè)僅通過國務(wù)院國資委的一紙批復(fù)即實施了合并。現(xiàn)在不少中央大型骨干企業(yè)，是由原國家工業(yè)部委撤銷后設(shè)立或本身一直是國內(nèi)行業(yè)龍頭企業(yè)，與行業(yè)內(nèi)地方企業(yè)有著深厚的歷史淵源和業(yè)務(wù)合作關(guān)系。中央企業(yè)重組東北地方大型國有企業(yè)主要是采取內(nèi)部結(jié)合的方式，將同屬國資委的兩家企業(yè)組合在一起。

中國在改革開放以前是完全的中央計劃經(jīng)濟，從行業(yè)進入到產(chǎn)量、價格的制定，都是由政府壟斷，各企業(yè)之間不存在競爭，從而形成了一種行政權(quán)力主導(dǎo)下的部門壟斷。1978年以后，政府開始逐步放松對企業(yè)的管制，大部分行業(yè)出現(xiàn)了競爭的局面。1994年，中國政府提出了社會主義市場經(jīng)濟的改革總目標(biāo)，市場化導(dǎo)向成為經(jīng)濟體制改革的重要目標(biāo)。但從近兩三年中央企業(yè)的一系列重組行為看，以競爭為導(dǎo)向的市場化趨勢正在發(fā)生微妙的逆轉(zhuǎn)。國家政策更傾向于扶持國有或國有控股企業(yè)獲得并維持壟斷地位，從而在某些行業(yè)形成幾家國有企業(yè)寡頭壟斷的市場格局。

應(yīng)當(dāng)怎樣分析這種情況呢?很多專家學(xué)者提出要振興東北，就必須實現(xiàn)政企分離，實行市場化改革，大力發(fā)展民營企業(yè)。從理論上講這是對的。但實際上東北作為老工業(yè)基地，作為受計劃經(jīng)濟影響最深重的地區(qū)，目前無論是市場化的程度還是民營企業(yè)的發(fā)展都遠遠落后于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，資源配置仍然是政府導(dǎo)向為主的約束型機制，短期內(nèi)難以迅速改變。從歷史上看，在東亞國家和地區(qū)現(xiàn)代化的過程中，由于在發(fā)展中國家缺少民間企業(yè)家，因而政府有時不得不扮演企業(yè)家的角色，形成對不發(fā)育的市場機制的補充和替代。現(xiàn)在的問題是應(yīng)當(dāng)意識到這種補充和替代是有代價、有風(fēng)險的，是過渡型的，隨著市場機制的發(fā)育應(yīng)相機淡出，而不應(yīng)作為一項長期的政策選擇。如果可以將經(jīng)濟的發(fā)展區(qū)分為政府主導(dǎo)型與市場主導(dǎo)型兩種的話，東北振興將會有一個從政府主導(dǎo)型發(fā)展向市場主導(dǎo)型發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程。

現(xiàn)階段應(yīng)該放寬準(zhǔn)入和引入競爭。放寬準(zhǔn)入是指原不屬于該行業(yè)的國有資本可以進來，民營資本也可以在一定程度上進入；引入競爭是指行業(yè)內(nèi)外的競爭。中央與各級經(jīng)營性國資管理機構(gòu)之間不存在行政隸屬關(guān)系。各級國企之間進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和戰(zhàn)略性重組，均應(yīng)是市場行為。為此，中央國企可向地方國企“參股”，地方國企也可向中央企業(yè)“參股”，產(chǎn)權(quán)、合法權(quán)益須加以保障。同行業(yè)的中央國企，可以兼并地方國企，把它作為自己的分公司；經(jīng)營出色的地方國企也可憑實力收購中央國企。既然是經(jīng)營性和競爭性行業(yè)，那么在市場競爭規(guī)律面前，所有的經(jīng)濟實體都應(yīng)是平等的一員。從中國的現(xiàn)實情況看，政府主導(dǎo)型發(fā)展有長期化、制度化的趨勢，現(xiàn)在必須強調(diào)在打破行政性壟斷的前提下改善國有企業(yè)效率。我國進入了一個以解決壟斷性產(chǎn)業(yè)改革問題為核心的國有企業(yè)改革新階段，現(xiàn)階段要采取措施創(chuàng)新東北國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)。

四、東北國有企業(yè)改制重組與完善公司治理結(jié)構(gòu)

目前東北國有企業(yè)，乃至全國的大型國有企業(yè)的體制現(xiàn)狀都是一把手負(fù)責(zé)制與外部監(jiān)事會并存。因為選人只能由出資人選，行政化很難避免，決策交給一個班子決策，實際上是交給一個人決策。沒有制約因素，只能加一道外部制衡：出資人審批。但出資人事實上沒有決策能力。東歐經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家的公司治理失敗教訓(xùn)就是由于經(jīng)營者缺乏來自所有者的監(jiān)督和約束，導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”極其普遍，對國有資產(chǎn)造成巨大浪費。因此，只有取消經(jīng)營者的行政任命，真正實現(xiàn)由董事會根據(jù)企業(yè)業(yè)績來任免總經(jīng)理、副總經(jīng)理，才能使經(jīng)理層尊重董事會的決議，形成董事會對經(jīng)理層的有效制衡。解決辦法就是建立法人治理結(jié)構(gòu)。要在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，進行深入的體制設(shè)計，提高委托代理關(guān)系的可靠性和有效性。第一，構(gòu)建合理的董事會結(jié)構(gòu)。一是董事長與總經(jīng)理分設(shè)，實現(xiàn)決策與執(zhí)行分開；二是外部董事超過半數(shù)，為集體決策奠定基礎(chǔ)；三是副總經(jīng)理不進入董事會，避免經(jīng)理人員與董事會成員高度重合；四是選擇具有不同專長和經(jīng)驗的高水平董事，構(gòu)建具有綜合素質(zhì)、從結(jié)構(gòu)上能夠滿足履職要求的董事會；五是企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人和職工代表進入董事會，形成中國特色的公司法人治理結(jié)構(gòu)。第二，加強董事會建設(shè)與發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治核心作用相結(jié)合。企業(yè)通過職工代表大會等形式民主選舉職工董事進入董事會，從制度上保證在公司決策中體現(xiàn)職工的意愿。認(rèn)真貫徹落實中央關(guān)于企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用和“雙向進入、交叉任職”的精神。第三，繼續(xù)堅持和完善外派監(jiān)事會制度，并與董事會試點工作相銜接。監(jiān)事會主席等列席董事會，參與對董事會、董事的評價和對經(jīng)理人員執(zhí)行董事會決議的評價，有效履行監(jiān)督職能。堅持外部董事的專業(yè)性，規(guī)定其來源為有經(jīng)驗的退休和現(xiàn)任中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、海內(nèi)外華人社會中有經(jīng)驗的大型跨國企業(yè)管理者、從事企業(yè)研究的有名望的研究者等。這樣才能在制度上彌合內(nèi)部董事的利益沖突問題，解決現(xiàn)有監(jiān)督人員的能力欠缺問題。要使外部董事真正發(fā)揮作用，根據(jù)海外的經(jīng)驗，關(guān)鍵是需要由外部董事(特別是