各國金融消費者權益保護良好實踐及對我國的借鑒意義

各國金融消費者權益保護良好實踐及對我國的借鑒意義一、金融消費者權益保護的必要性金融消費者是金融市場的重要參與者，也是金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的推動者。加強金融消費者權益保護工作，是防范和化解金融風險的重要內容，對提升金融消費者信心、維護金融安全與穩(wěn)定、促進社會公平正義和社會和諧具有積極意義。隨著我國金融市場改革發(fā)展不斷深化，金融產品與服務日趨豐富，在為金融消費者帶來便利的同時，也存在提供金融產品與服務的行為不規(guī)范，金融消費糾紛頻發(fā)，金融消費者權益保護意識不強、識別風險能力亟待提高等問題。我國對金融消費者權益保護的必要性也越來越強烈。在美、英、德、日等國家的金融市場發(fā)展過程中，已經有一定的金融消費者權益保護的實踐。二、美國金融消費者權益保護介紹美國對銀行業(yè)消費者權益保護的成功之處體現(xiàn)在四個方面：一是體系化的銀行業(yè)消費者權益保護法律；二是注重于銀行和消費者之間的信息對等；三是有專門銀行業(yè)消費者保護機構；四是完善的糾紛解決機制。下面就從這四個方面來說明美國銀行業(yè)消費者權益保護的特點。（1）規(guī)范化和體系化的銀行業(yè)消費者權益保護法律制度。美國的銀行業(yè)起步發(fā)展較早，與銀行相關的法律制度建設也相對豐富具體，自1916年頒布的《統(tǒng)一小額信貸法》起，至今已有一個世紀的發(fā)展，在與銀行相關的法律制度中涉及消費者保護性質的規(guī)范條文有很多，內容涵蓋消費者知情權、安全權、公平交易權、投訴維權等多個權益保障要點，并且在權益保障方面還有完善便利的投訴起訴程序機制。美國銀行業(yè)消費權益保護法律制度的規(guī)范化和體系化體現(xiàn)在以下三個方面：第一從整體上而言體系完備，無論涉及的權益保障要點上，還是程序與實體的設置上，各個方面均有相關的法律規(guī)范制度，很少或者幾乎沒有法律的空白；第二是各權益會由專門的法律來保護，例如《消費者信用保護法案》對知情權的保護，《聯(lián)邦存款保險法》對資金安全權的保護，《隱私權法》對隱私權的保護，《平等信用機會法》對公平交易權的保護；第三就是針對容易侵害的權益進行重點保護，例如在危機之后，美國官方開始總結以往法律規(guī)則的實踐經驗教訓，頒布的2009年《信用卡履責、責任和公開法》和2010年《多德——弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，自此各部新法將與諸多行業(yè)制度共同擔當起完善美國金融監(jiān)管體制、保障消費者各項基本權益的重任。（2）注重于銀行和消費者之間的信息對等。美國關于消費者權益保護的法律制度極其關注銀行和消費者之間的信息對等，在其繁雜的法律制度中，很多內容都涉及到了信息對等的要求。最終銀行和銀行業(yè)消費者之間權益的平衡是靠信息對等，因為銀行業(yè)具有復雜而精細的專業(yè)知識，相關人員必須具備這些金融知識和專業(yè)技能，而一般的人僅是了解一點或者對此是完全不了解的，同時由于在現(xiàn)今市場上，金融產品和服務多樣化和復雜化，尤其是銀行的很多產品和服務更為嚴重，很多銀行業(yè)消費者對此沒有能力和精力去理解明白。這就迫切要求銀行和消費者之間信息的對等。注重于銀行和消費者之間的信息對等之后，很多銀行業(yè)消費者權益受到侵害的問題就會避免或者是可以迎刃而解。（3）專門的銀行業(yè)消費者保護機構。首先，監(jiān)管部門相關職能自始明確，機構優(yōu)化改進態(tài)度積極金融危機爆發(fā)前，執(zhí)行消費者保護監(jiān)管的部門包括美聯(lián)儲等七個部門，相關職能均體現(xiàn)在投訴處理和教育答疑等層面，危機后美國官方意識到多機構執(zhí)法極易引致監(jiān)管真空或監(jiān)管沖突，給消費者保護工作帶來了難以彌補的滯后性，因此新法案將部分散見于多個部門的消費者監(jiān)管職權統(tǒng)一集中到了新成立于美聯(lián)儲麾下的消費者金融保護局。該機構享有獨立的監(jiān)管權利，包括接管及關閉不良大型金融機構，能夠強制要求資產在100億以上的任何銀行、大型按揭貸款機構、學生貸款公司及高利貸發(fā)放公司執(zhí)行其規(guī)定，并設有專門評估機負責推動消費者金融教育；二是由財政部、商務部、教育部、消協(xié)等共同組成金融消費者能力咨詢小組，指導金融消費者教育戰(zhàn)略實施。自2008年金融危機以來，英國汲取其在危機中損失慘重的教訓，堅定了推廣金融教育的決心。其在2010年頒布的《金融服務法案》中明確提出了消費者金融教育機構的提案，并在全國范圍內全面展開金融教育與掃盲活動。英國消費者金融教育局也在此階段成立并且承辦了金融服務局中金融教育的部分職責。從2011年起，該局更名為理財咨詢服務局，通過制定詳細的金融教育服務與推廣計劃，改變了英國公眾不良的理財及金融消費習慣，消除公眾對于金融產品和服務的錯誤認知與理解，使用電話、網絡和當面咨詢輔導的方式，對每一個家庭提供一一對應的金融知識及服務咨詢?！陡母锝鹑谑袌霭灼分袑⒂鹑谑袌龅姆€(wěn)定列為重要的目標，英國為了監(jiān)督控制金融市場的主要風險，保持其穩(wěn)定有效的運轉效率，金融服務局提出設置金融穩(wěn)定委員會。該委員會由中央銀行、金融服務局和財政部共同構成，由其牽頭定期討論金融機構與金融體系當中系統(tǒng)性風險和金融安全穩(wěn)定的主要問題。在金融糾紛與沖突的解決過程當中，金融服務局將銀行、保險、券商的投訴渠道全部整合在一起，成立了金融投訴服務公司，為金融消費者提供免費的沖突協(xié)調解決機制。一旦其提出裁決沖突解決機制，該裁決將對金融消費者與金融機構都具充分的法律效力。（3）明確金融消費者保護人群。英國金融消費者的統(tǒng)計與保護中對未成年人與成年人置于不同的系統(tǒng)之中，對于未成年人，金融教育納入必要的教育系統(tǒng)當中。包括數(shù)學計算技能、公民素質教育、國家治理機制和公民的權利與義務。金融知識包括貨幣、信用以及個人預算管理和財務管理內容，日常的金融知識還包括薪酬、稅收、貸款以及各類金融風險。在針對成年人的金融教育計劃活動中，他們則把金融教育納入到繼續(xù)教育計劃中，如他們可向金融知識掃盲小組、公眾金融咨詢部、金融機構等尋求幫助。其他計劃還包括：金融服務局法定要求、金融知識普及計劃、英國社會包容計劃、金融能力計劃等。英國將弱勢群體的金融權利與成年人、未成年人區(qū)別開來，特別注重其金融權利的保護，將弱勢人群的金融保護納入到基本金融服務網中，推出弱勢金融群體基本賬戶，一方面為其提供專門的金融服務，包括金融賬戶收支存取的功能，另一方面杜絕弱勢金融群體的金融風險，防止其背負債務，從而引起系統(tǒng)性金融風險。英國消費者金融的內容有不同的層次，以金融決策能力為基礎，財務管理為重要組成部分，金融市場參與為最高階內容。這些能力培養(yǎng)可以讓消費者意識到，自己在金融市場的參與可能影響與改變金融市場的環(huán)境，這也是金融市場公平原則的內在要求。四、德國金融消費者權益保護介紹德國金融消費者保護分為多個層次多個角度，既有以BaFin為核心的官方保護又有依靠行業(yè)協(xié)會等自律組織的民間保護。保護的角度主要集中在信息披露、解決爭議和損失補償?shù)确矫?。?）消費者顧問委員會。消費者顧問委員會依據《聯(lián)邦金融服務監(jiān)管局法案》第8a部分設立，并依據《強化德國金融監(jiān)管法案》而隸屬于聯(lián)邦金融監(jiān)管局。消費者顧問委員會負責向監(jiān)管局對于消費者保護工作提出建議。為此，委員會需要識別和分析消費趨勢并將其發(fā)現(xiàn)報告給監(jiān)管局的執(zhí)行委員會。與消費者保護相關的監(jiān)管條例和管理規(guī)定，委員會都有權提出原則性的意見。委員會同樣可以在未來與消費者相關的立法中向監(jiān)管局提出建議。委員會的12名成員由聯(lián)邦財政部任命，代表學術界、消費者和投資者保護組織、非訴訟調解組織、工會甚至包括聯(lián)邦食品、農業(yè)和消費者保護部。（2）存款保險計劃和投資者補償。BaFin負責監(jiān)管法定的補償計劃和銀行證券交易部門的銀行擔保計劃，同時也監(jiān)管壽險和健康險的法定擔保計劃。2013年，BaFin修訂了《存款保險和投資補償法案》的第4章將德國共同持有協(xié)會賬戶視為共同賬戶以此加入法定存款保障計劃。由于加入該計劃，德國共同持有協(xié)會的成員將享受到對每個人的存款最高100,000歐元的法定補償。此舉極大的提高了該基金的保障。在該法案修改之前，德國共同持有協(xié)會的存款被視為一個個人賬戶，也因此只能給予最高100,000歐元的補償。（3）投資產品的信息披露。德國執(zhí)行歐盟理事會和歐盟議會關于投資產品關鍵信息披露規(guī)則的決議，《打包零售投資產品規(guī)則》于2013年5月到11月于歐盟各國分別生效。該規(guī)則的目的是確保產品供應商能夠提供簡短的關鍵信息文件，該文件能夠清晰的反應與該產品有關的風險，從而讓投資者可以對產品進行比較。（4）消費者投訴和爭議解決途徑。在德國進行消費者投訴有很多途徑。首先有由BaFin設立的基于投資法的仲裁委員會，該仲裁委員會會接受在投資法管轄范圍內的投訴。其次民間有許多申訴專員辦公室和糾紛調解組織。BaFin的仲裁委員會在其網站上發(fā)布了大量的相關信息。消費者可以利用這些信息去找到對應不同金融領域的糾紛調解組織。另外，消費者也可以通過搜索功能查找特定的公司對應的糾紛調解組織。無論是BaFin的仲裁委員會還是民間調解組織其仲裁結果都不具有法律約束力，也不能進行如經濟處罰等懲罰措施。但BaFin可以通過消費者的投訴獲得如內幕交易等違規(guī)線索，并采取調查措施。德國的金融消費者保護理念以保證金融機構的償付能力為核心。即監(jiān)管者認為，監(jiān)管的目標和保護消費者的目標是一致的，都是保證金融系統(tǒng)能夠穩(wěn)定正常的運轉。在正常運轉的金融體系下，金融機構不會出現(xiàn)大規(guī)模償付問題，因此保證了金融消費者不會受到大的損失。如果出現(xiàn)個別償付問題，則有存款保障計劃和補償計劃來彌補。如果消費者因金融機構欺詐或內幕交易等行為遭受損失，可以通過各種投訴渠道或訴諸法庭解決，而消費者的投訴可以成為監(jiān)管局調查的線索和證據，從而更好的維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和正常運行。德國的金融監(jiān)管者認為，金融消費者需要對自己的行為負責，需要花時間和精力對自己的投資產品進行判斷和選擇。因此，在金融消費者教育方面沒有采用主動科普的方式，而是選擇將教育資料和產品信息進行公布，讓消費者自主學習，自主選擇。五、日本金融消費者權益保護介紹日本金融消費者保護的特點主要包括在以下四個方面：一是立法先行，逐步構建保護金融消費者的法律體系；二是分類確定，科學確定需要保護的金融消費者范圍；三是強化披露，提高金融業(yè)者信息披露的標準；四是加大懲處，提高違法行為的最高刑責。（1）立法先行，逐步構建保護金融消費者的法律體系。自1996年金融“大爆炸”以來，日本針對金融消費者受害的問題，開始研究制定以功能區(qū)別、橫向整合的金融法規(guī)，并逐步建立起一套有效保護金融消費者的金融管制法律體系。諸如金融機構的說明義務、適合性原則、民事賠償責任等規(guī)則不斷被寫進立法當中，消費者合同法、消費者信用法以及金融服務法三類立法中的金融消費者保護規(guī)則得到不斷加強和整合。具體表現(xiàn)為2001年《金融商品銷售法》對金融消費合同締約規(guī)則的統(tǒng)一、2006年《金融商品交易法》對金融市場消費者保護規(guī)則的統(tǒng)一、《分期付款銷售法》、《貸金業(yè)法》等消費者信用立法的聯(lián)動修訂等。在立法實踐上，日本采取一步步橫向整合，以達成制定單一金融法制的目標。首先，在2000年5月開始制定《金融商品銷售法》，橫向整合金融商品銷售、勸誘的立法方向。該法規(guī)定銷售業(yè)者違反說明義務時對顧客的損害賠償責任，同時配合已制定的《消費者契約法》，以充實金融商品消費者在民事救濟上的權益。該法第一條就開宗明義了立法目的，即：為規(guī)定金融商品銷售業(yè)者等在銷售金融商品時，對顧客應說明事項及因金融商品銷售業(yè)者等對顧客未說明該當事項，以致顧客受損害時的損害賠償責任，及確保金融業(yè)者等進行適當?shù)慕鹑谏唐穭裾T銷售措施，以保護顧客，謀求國民經濟的健全發(fā)展。“活力門事件”推進了立法的進程，2006年制定了《金融商品交易法》，金融期貨交易法、投資顧問業(yè)法、抵押擔保證券業(yè)法、外國證券業(yè)法等法規(guī)被廢止，包括證券交易法、銀行法、保險業(yè)法、信托業(yè)法、不動產特定共同事業(yè)法、商品交易所法等89個金融相關的法律配合進行修訂。《金融商品交易法》取代原有的《證券交易法》后，對股票、債券、外匯存款等風險性金融產品進行一元化管理。在新的法律框架下，將不再有傳統(tǒng)的銀行、證券、保險、信托等金融行業(yè)的區(qū)別，所有具備投資服務資格的企業(yè)都可以作為投資服務的主體，為投資者提供服務并對投資者負責。只要可能涉及到投資人保護問題的金融商品，都納入該法適用客體中。此外，銀行法中與存款有關的商品、保險業(yè)法中與保險有關的商品、商品交易法中與商品期貨有關的商品、不動產特定共同事業(yè)法中有關不動產特定共同業(yè)務，等等；凡該等法律相關金融商品中涉及明顯投資特性者，都應適用金融商品交易法的相關規(guī)定，接受同樣的行為規(guī)制，以保證行為規(guī)則的統(tǒng)一性。因此，《金融商品交易法》改變了既有分業(yè)監(jiān)管無法涵蓋新型投資商品多樣化需求的狀況，通過強化投資者保護規(guī)則，全面擴大和完善眾多金融商品投資者保護的橫斷性法制框架，填補了投資者保護法制的空白。（2）分類確定，科學確定需要保護的金融消費者范圍?！督鹑谏唐蜂N售法》規(guī)定，該法保護的對象為信息處于弱勢一方的當事人，即在金融商品交易時，相對于金融機構的專業(yè)知識，一般無論是自然人或法人，基本上屬于信息弱勢一方當事人。因此該法適用的對象，不僅限于自然人的消費者，即使是法人，只要不具備金融專業(yè)知識，均屬于該法的保護范圍。在嚴格保護金融消費者的同時，日本也不缺乏靈活性。新的法律為了平衡投資者的適當保護與風險資本的有效供給，將投資者（或稱消費者）區(qū)分為具專業(yè)金融知識的特定投資者和一般投資者。因此，在銷售及勸誘方面，法律要求的行為規(guī)范也因投資人的差別而有差別。當金融商品交易業(yè)者在與一般投資者進交易時，為了保護投資者，業(yè)者的行為受嚴格規(guī)制。在與特定投資者進行交易時，金融商品交易法認為可以降低或者豁免金融業(yè)者的一些規(guī)范，例如針對特定投資人的銷售及勸誘活動，則免除金融服務業(yè)簽約前與簽約時文件交付義務等的行為規(guī)范。但是禁止損失填補、為了保證市場公平目的的行為規(guī)制要適用。另外，針對維護市場秩序所制定的規(guī)范，則不管是對特定投資人或一般投資人，相關義務均不能免除。個人基本上視為一般投資者，如果根據其知識、經驗、財產狀況，與特定投資者相當且符合內閣府令所規(guī)定條件的個人，可以根據其申報，在履行嚴格手續(xù)之后作為特定投資者來對待。另外，部分特定投資人也可以申請，轉為一般投資人，充分體現(xiàn)了法律的靈活性。（3）強化披露，提高金融業(yè)者信息披露的標準。對于金融商品銷售者說明到何種程度，一般認應以大多數(shù)人理解的程度為基準，對于知識經驗缺乏的投資人，金融商品銷售者如能盡其一般性、定型性的說明義務，也可免責。依《金融商品銷售法》第3條規(guī)定，從事金融商品銷售行為的業(yè)者，對于顧客，就下列重要事項應為說明：一是該金融商品的利息、通貨膨脹情況以及因其他有價證券市場行情變動可能導致本金融商品產生本金虧損的時，其內容及指標。二是因為金融商品銷售者或其他人的業(yè)務或財務狀況變化，導致可能發(fā)生本金虧損時，其內容及當事人。三是除前兩項之外，在銷售該金融商品時，影響顧客判斷的重要事項，以及因為法規(guī)變化的原因所導致的可能發(fā)生本金虧損時，其內容及該事由。四是在行使該金融商品銷售所定權利期間的限制或解除該金融商品契約的期間限制時，其限制內容。對于下列兩種情形，則金融商品銷售業(yè)者毋庸負說明義務：一是具有關于金融商品銷售的專門知識與經驗的特定顧客。二是顧客向業(yè)者表明對于重要事項毋庸說明的。此后的《金融商品交易法》進一步強化了資本市場的信息披露要求。如將上市公司四半期報告書提交義務加以法定化，上市公司等在每個年度都必須提交內部治理報告書。此外，《金融商品交易法》還完善了公司分立、并購、收購、重組、股權變化等方面相關的信息披露制度。在嚴格信息披露的同時，日本的法律再次充分體現(xiàn)了其靈活性。如依據類型不同，《金融商品交易法》將投資商品區(qū)分為企業(yè)理財型商品及資產理財型商品等不同類型，法律要求因不同性質金融商品而有不同的信息披露要求。（4）加大懲處，提高違法行為的最高刑責。日本從民事和刑事兩方面加大了對違法違規(guī)行為的懲罰力度。《金融商品銷售法》規(guī)定，對于業(yè)者就重要事項未能說明，因而導致該顧客受到損害的，金融業(yè)者應負損害賠償責任。此規(guī)定為侵權行為的特別規(guī)定，且為無過失責任。換言之，只要顧客能證明業(yè)者違反說明義務與其損害具有因果關系即可。所謂就重要事項未能說明，除了完全未說明外，還包括只作部分說明的情形。法律規(guī)定業(yè)者應確保勸誘行為的適當性并應制訂、公布勸誘方案，違反者處以最高50萬日元的罰款。而《金融商品交易法》又進一步提高了民事責任和刑事責任。例如對于有價證券申報書、有價證券報告書、公開收購申報書等的虛偽記載、不公正行為、謠言散布、暴力脅迫及操縱市場的行為等的最高刑期和罰金，分別從5年和500萬日元或兩項并罰，提高為10年和1000萬日元或兩項并罰。又如內線交易最高刑期，也從原本的3年提高為5年。六、對我國金融消費者權益保護的政策建議（1）盡快整合現(xiàn)有法規(guī)并適時出臺對金融商品的統(tǒng)一規(guī)范。目前分業(yè)立法，已很難適應跨行業(yè)金融產品和服務的發(fā)展。特別是隨著各種新型衍生金融產品的出現(xiàn)，傳統(tǒng)單一法律很難適用。對金融消費者的保護，如果仍然延續(xù)傳統(tǒng)分業(yè)立法下的相關規(guī)定，無疑對