與老年人有關的法律法規(guī)體系及對應資源

一、老年經(jīng)濟供養(yǎng)和老年人經(jīng)濟收入水平問題（一）關于老年供養(yǎng)和老年經(jīng)濟供養(yǎng)（二）城鄉(xiāng)老年人經(jīng)濟收入水平現(xiàn)狀分析1.城市老年人經(jīng)濟收入水平現(xiàn)狀2．農(nóng)村老年人經(jīng)濟收入水平現(xiàn)狀二、人口老齡化對現(xiàn)有老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的挑戰(zhàn)（一）老齡化使全社會的養(yǎng)老負擔明顯大幅加重（二）老齡化使家庭贍養(yǎng)的功能日漸弱化，城鄉(xiāng)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到嚴重挑戰(zhàn)（三）城市化與老齡化形成疊加效應，使未來農(nóng)村養(yǎng)老問題尤為突出三、構(gòu)建老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的基本原則（一）基本保障（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌（三）普適性（四）多元化（五）多層次（六）可持續(xù)四、老年經(jīng)濟供養(yǎng)水平的標準問題（一）確定老年經(jīng)濟供養(yǎng)標準的依據(jù)（二）設定老年經(jīng)濟供養(yǎng)標準的“三條保障線”五、老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的基本制度框架設計（一）第零層次，非繳費性的社會救助和社會福利制度（二）第一層次，普適性的、城鄉(xiāng)一體化的國民養(yǎng)老金制度（三）第二層次，城市實行強制性的職業(yè)年金制度，農(nóng)村繼續(xù)維持土地保障的功能（四）第三層次，各種補充性的養(yǎng)老保障項目（五）第四層次，社會互助和慈善事業(yè)（六）老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系示意圖六、老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的財務安排和可持續(xù)性問題（一）城鄉(xiāng)老年供養(yǎng)體系的籌資規(guī)?？锼慵百M用分擔（二）建立老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系對經(jīng)濟發(fā)展的影響七、政策建議：如何從現(xiàn)行制度走向新制度體系？第一，加快推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度第二，改革城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度第二，改革城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度加大財政投入，重點分擔國民養(yǎng)老金的籌資，以及用于支持完善社會救助和社會福利制度第四，加快發(fā)展職業(yè)年金第五，完善法律體系和稅收政策，推進商業(yè)保險、社會互助和慈善事業(yè)發(fā)展第六，繼續(xù)重視發(fā)揮家庭贍養(yǎng)、土地保障的作用人口老齡化快速發(fā)展是我國社會發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的一個突出特征。據(jù)公開資料，截至2009年底，我國城鄉(xiāng)60歲以上的老年人口已經(jīng)達到1.67億，占全國總?cè)丝诘?2.5％，并且呈現(xiàn)出加快增長的趨勢，高齡老人、生活不能自理老年人、空巢老人數(shù)量龐大。同時，我國人口老齡化是在經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下到來的，是典型的“未富先老”。然而，我國老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系卻很不健全，特別是社會保障體系基礎薄弱、改革發(fā)展緩慢。面對不斷加速的人口老齡化，迫切需要建立一個以社會保障為主體的城鄉(xiāng)老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系。一、老年經(jīng)濟供養(yǎng)和老年人經(jīng)濟收入水平問題（一）關于老年供養(yǎng)和老年經(jīng)濟供養(yǎng)老年供養(yǎng)是一個復雜的概念，一般認為主要包括經(jīng)濟供養(yǎng)、醫(yī)療保障和生活照料等三個方面，也有人認為還應包括精神慰藉、權(quán)益保障、人居環(huán)境等方面。本文認為，在我國目前發(fā)展階段，養(yǎng)老供養(yǎng)應側(cè)重物質(zhì)保障層面，優(yōu)先解決經(jīng)濟供養(yǎng)、醫(yī)療保障和生活照料三個方面。老年經(jīng)濟供養(yǎng)，實質(zhì)上就是老年收入保障，即為維持老年人衣食住行等基本生活需求，而必須獲得的、最基本的經(jīng)濟支持。由于老年人一般無法通過職業(yè)來獲得工資性收入，因此，老年經(jīng)濟供養(yǎng)的主體部分應當是社會保障，特別是養(yǎng)老保障，以此來獲得滿足基本生活需求的基本收入；當然也不排斥老年人通過家庭贍養(yǎng)、個人財產(chǎn)性收入等其他方式獲得經(jīng)濟支持。至于老年人的醫(yī)療和健康問題，需要通過專門的醫(yī)療保障制度安排予以解決；老年人的生活照料等，也需要通過專門的養(yǎng)老社會服務體系予以解決。這兩者從經(jīng)濟學角度看，都屬于老年人不可預期的額外支出，不屬于收入保障的范圍，因而不在本文研究之列。（二）城鄉(xiāng)老年人經(jīng)濟收入水平現(xiàn)狀分析1.城市老年人經(jīng)濟收入水平現(xiàn)狀城市由于社會保障制度安排大大好于農(nóng)村，城市老年人經(jīng)濟收入狀況也明顯好于農(nóng)村。城市老年人經(jīng)濟收入途徑主要有三個方面：一是社會保障收入。二是家庭轉(zhuǎn)移性收入。三是財產(chǎn)性收入。（1）社會保障收入。主要包括養(yǎng)老金收入、社會救助收入（主要是城市居民最低生活保障金）和享受社會利福待遇等三個方面。根據(jù)全國老齡辦2010年6月發(fā)布的《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，養(yǎng)老金方面：2009年全國城市基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到2.35億人（含參保農(nóng)民工2647萬人），其中參保職工17743萬人、參保離退休人員5807萬人；城市退休人員月人均養(yǎng)老金達到1200元，惠及4700余萬人。低保金方面：截至2009年底，全國城市低保對象2347.7萬人，其中老年人333.5萬人，占14.2%；全國平均低保標準每人每月227.8元，月人均補助165元。社會福利方面，這里指鰥寡孤獨老人在各級各類社會福利院享受集中供養(yǎng)待遇。截至2009年底，全國各類老年福利機構(gòu)約3.8萬個，床位266.2萬張，收養(yǎng)各類人員210.9萬人。其中城市養(yǎng)老服務機構(gòu)5291個，床位49.3萬張，年末收養(yǎng)老年人32.3萬人?？傮w上看，社會保障是城市老年人經(jīng)濟收入最可靠、最主要的來源渠道。有調(diào)查顯示，2005年養(yǎng)老金收入占城市老年人收入的比重高達76.9%。[1]（2）家庭轉(zhuǎn)移性收入。主要是指來自家庭特別是子女的贍養(yǎng)性經(jīng)濟給付，也是城市老年人重要的收入來源。這方面各家庭的差異很大，缺乏有價值的普遍性、規(guī)律性數(shù)據(jù)?？梢詤⒖嫉囊粋€調(diào)查數(shù)據(jù)是，2005年家庭轉(zhuǎn)移性收入與老年人總收入的占比為7%。[2]（3）財產(chǎn)性收入。也有學者稱為市場收入，通常包括銀行儲蓄、證券交易、房地產(chǎn)買賣等投資性收入，出租房屋、經(jīng)營小店等經(jīng)營性收入，以及退休后再就業(yè)所獲得的工資性收入等。這方面各家庭的差異也很大，難以獲得有價值的通用數(shù)據(jù)?？梢詤⒖嫉囊粋€調(diào)查數(shù)據(jù)是占比為9.6%。[3]2．農(nóng)村老年人經(jīng)濟收入水平現(xiàn)狀農(nóng)村老齡化大大高于、快于城市。目前城鄉(xiāng)1．67億老年人中的近七成為農(nóng)民。農(nóng)村老年人的經(jīng)濟收入途徑主要有三個方面，依次為：一是土地保障及勞動收入。二是家庭轉(zhuǎn)移性收入。三是社會保障收入。構(gòu)建老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系是一項長期的、艱巨的任務，不可能一蹴而就。這里提出“六條、二十字”方針，也即基本原則：（一）基本保障。老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系應當是一種政府主導的、法定強制的、社會性的基本收入支持和保障系統(tǒng)，對于因醫(yī)療、護理等不可預期大額支出，應通過專門的醫(yī)療保障和護理保障項目來解決。否則，很容易把供養(yǎng)水平定得過高，從而超出各方面的承受能力。由于一般不需要考慮老年人就業(yè)問題，因此，老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系主要體現(xiàn)為社會保障，特別是養(yǎng)老保障。當然，也不排斥老年人通過家庭贍養(yǎng)、個人財產(chǎn)性收入等其他渠道獲得補充性收入。如果把老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系設計為以社會保障為主體，就一定要適應國情和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，以保障基本生活為起點。以后，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和各方面承受能力的提高，逐步提高保障標準。（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。要適應工業(yè)化、城市化快速發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌設計城鄉(xiāng)養(yǎng)老問題?；局贫饶Ｊ奖M量向城市看齊，根據(jù)城鄉(xiāng)生活成本的不同，農(nóng)村養(yǎng)老水平可適當?shù)托?，但城鄉(xiāng)基本制度應統(tǒng)一，政策可平滑銜接。不能搞城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保障制度模式?，F(xiàn)在的問題是，城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展基礎很不均衡，城市養(yǎng)老保障體系相對健全，而農(nóng)村養(yǎng)老保障體系剛起步。因此，構(gòu)建老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的制度建設、政策傾斜和投入重點，都必須放在農(nóng)村。（三）普適性。也即廣覆蓋。老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系必須具有國民性特征，不論城鄉(xiāng)、身份、職業(yè)、種族、人群、貧富等因素，每個老人都能獲得平等的經(jīng)濟供養(yǎng)機會，特別是在基本養(yǎng)老保障等政府提供的基本公共服務方面，要力求均等化、均衡化。新的以社會保障為主體的老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系可以是一個低保障水平起步的體系，但一定應當是無歧視、無漏洞的體系。特別要注重對低收入老人、殘疾老人、孤寡老人等社會弱勢群體的保護?！躲y發(fā)中國》報告也建議中國建立起統(tǒng)一的老年人貧困保障平臺，并配合以基金累積制養(yǎng)老金體系。[15]（四）多元化。隨著老齡化深入發(fā)展，老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系必將是一個耗資巨大的保障體系，僅靠政府財政或單靠企業(yè)、個人等單方面的力量，都難以支撐如此龐大規(guī)模的經(jīng)費開支。籌資方面要發(fā)揮政府、用人單位、個人、家庭和社會力量等多方面的作用，從而形成合力。關鍵是要搞好制度設計，合理劃分并明確各個參與主體的責任。政府要履行公共財政的職責，加大財政對老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的投入，并承擔財務上“兜底”作用。中央和地方政府可按一定比例分擔投入責任。用人單位和職工個人要依法參加社會保險，切實履行繳費的義務，為老年人的養(yǎng)老籌集和積累資金。家庭要繼續(xù)發(fā)揚中華民族愛老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，從經(jīng)濟上、物質(zhì)上、精神上和服務勞務方面給老人更多的支持和照料。社會組織、非營利機構(gòu)、志愿者等要從服務勞務提供和資金支持等方面，給老年人更多的關愛。（五）多層次。老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的基本制度要統(tǒng)一、具有普適性，但并不是說只靠一套制度就可以“包打天下”。要建立社會保險、社會救濟、社會福利和其他補充性保障相結(jié)合的多層次經(jīng)濟供養(yǎng)體系，并且注重繼續(xù)發(fā)揮家庭贍養(yǎng)、土地保障和社區(qū)照顧等多方面、多渠道的保障作用。其中，繳費型的社會保險制度應當是老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系中的核心制度，由財政支付的非繳費型社會救助、社會福利等也應當是制度體系的重要組成部分，其他制度或項目則是有力補充。（六）可持續(xù)。衡量構(gòu)建老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系是否成功，不但看它能否保障老年人的基本生活，更應當看它自身是否可以健康地、可持續(xù)地運轉(zhuǎn)。必須要統(tǒng)籌考慮需求和現(xiàn)實可能兩方面因素，財務上必須可持續(xù)，不能過分加重財政和用人單位的負擔。堅持保障水平低水平起步的最重要考慮，就是保證制度運行可持續(xù)。社會保障的福利剛性特征，決定了其待遇水平最好是漸次提高，否則可能引起政治和社會穩(wěn)定方面的巨大風險。四、老年經(jīng)濟供養(yǎng)水平的標準問題（一）確定老年經(jīng)濟供養(yǎng)標準的基本依據(jù)確定老年經(jīng)濟供養(yǎng)標準的基本依據(jù)，或者說基本原則，就是要兼顧“兩頭”：“需要”及“可能”。一頭是“需要”，就是維持老年人基本生活的客觀的、必須的現(xiàn)實需求，可以有生存型、尊嚴體面型、舒適型等不同標準。另一頭是“可能”，就是經(jīng)濟社會發(fā)展特別是國家財政能力所能提供的老年經(jīng)濟供養(yǎng)的可能性。如果兼顧這“兩頭”，是老年經(jīng)濟供養(yǎng)制度設計的關鍵，如果供養(yǎng)標準定得過低，就難以實現(xiàn)有效保障的功能；如果標準定得過高，財政、用人單位、個人及家庭等各方面又難以承受。因此，需要確定一個兼顧需要與可能的、適中的供養(yǎng)標準?？梢詤⒄盏闹笜耸嵌鞲駹栂禂?shù)[16]。生存型標準大體上就相當于恩格爾系數(shù)所對應的支出標準，是起步標準。尊嚴體面型、舒適型標準，則是在此供養(yǎng)水平基礎上有較大幅度提高。（二）設定老年經(jīng)濟供養(yǎng)標準的“三條保障線”可以把老年經(jīng)濟供養(yǎng)水平分為低、中、高三個標準，或稱為“三條保障線”：一是城鄉(xiāng)居民最低生活保障線，也即我們所說的低標。這是維持城鄉(xiāng)居民（包括老人）基本生活的最低經(jīng)濟供養(yǎng)標準，也就是社會救助的標準。救助的老年對象，主要是那些沒有養(yǎng)老金，以及其他特殊原因造成的入不敷出、基本生活受到嚴重影響的老年群體。如果用恩格爾系數(shù)來度量，借鑒各國經(jīng)驗，可以考慮把社會救助的標準設定為相當于恩格爾系數(shù)所對應的經(jīng)濟支出額度。二是國民養(yǎng)老金保障線，也即我們所說的中標。這是維持城鄉(xiāng)居民基本生活的正常經(jīng)濟供養(yǎng)標準。一個老人，只要其有國民養(yǎng)老金，就理應獲得一個體面的、有尊嚴的晚年生活。如果用替代率來度量，可考慮把國民養(yǎng)老金的保障標準設定為替代率在30%左右。這個水平大體高于最低生活保障線三成左右。三是城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障線，也即我們所說的高標。就是在國民養(yǎng)老金的基礎上，城市職工建立職業(yè)年金制度，農(nóng)村勞動力依靠土地保障，藉此來讓城鄉(xiāng)居民獲得比較舒適的晚年生活。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障，預期提供相當于替代率為60%左右的老年經(jīng)濟供養(yǎng)標準。這“三條保障線”是國家老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系制度安排的重點。在此基礎上，國家鼓勵通過家庭贍養(yǎng)、財產(chǎn)性收入以及其他補充性保障等多層次經(jīng)濟供養(yǎng)和養(yǎng)老保障方式，來獲得更加舒適、更加豐裕的晚年生活。五、老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的基本制度框架設計解決老年人的養(yǎng)老問題，需要構(gòu)建多層次（也可稱為多支柱）的老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系：[17]（一）第零層次，非繳費性的社會救助和社會福利制度。這是“兜底性”、基礎性的層次，也是老年經(jīng)濟供養(yǎng)的最后一道防線。這兩項制度的費用均由財政全額負擔，個人和用人單位不繳費。從老年供養(yǎng)的角度看，社會救助的對象是無收入或低收入老人。主要包括兩大類制度：一是經(jīng)常性的、收入補貼性的救助制度，最典型的是城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。這項制度沒有任何“準入門檻”的限制，一個家庭、一個人只要其收入水平低于當?shù)卣?guī)定的“最低生活保障線”，就可以按標準獲得一定的收入補貼。對于老年人來說，絕大多數(shù)的人是職業(yè)人群退休下來的，有法定的養(yǎng)老金，收入水平肯定高于當?shù)氐捅＞€；但總有一部分老人因為就業(yè)不充分或長期失業(yè)等因素，而缺乏養(yǎng)老金或不能足額享有養(yǎng)老金，這部分老人就自然會進入低保體系。二是各種臨時性救助，以應付個人或家庭意外的收入銳減或大額支出造成的入不敷出。如大額醫(yī)療費用支出，基本醫(yī)療保障制度解決不了的，就可以通過專項醫(yī)療救助解決。對于重大自然災害，可通過災害救助制度解決。此外，還有教育救助、司法救助等。無論是經(jīng)常性的還是臨時性的社會救助制度都是普適的，并不排斥老人。只是社會救助的保障水平相對較低。從老年供養(yǎng)的角度看，社會福利的對象則主要是孤老、殘老等，以集中安置為主。一般通過各級各類社會福利院來集中安置，這樣效率高、成本低，更經(jīng)濟一些。但國際國內(nèi)也有趨勢，通過家庭或社區(qū)來安置和照料，據(jù)說這樣會更人性化一些。社會福利通常不但提供經(jīng)濟支持，也提供相關的勞務和服務。（二）第一層次，普適性的、城鄉(xiāng)一體化的國民養(yǎng)老金制度。這是政府舉辦的基礎性養(yǎng)老保障制度，是老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的第一支柱。通過立法強制建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的國民養(yǎng)老金制度。保障標準低水平起步，替代率[18]可設計在25%~30%之間，大致相當于城鄉(xiāng)當?shù)氐亩鞲駹栂禂?shù)。這個制度是廣覆蓋的，但也是基于履行繳費義務為前提條件的。雖然立法強制所有的勞動年齡人口（職工或靈活就業(yè)者、自由職業(yè)者等）參保，但實踐中總會有例外。不參保、不繳費，則不能在達到退休年齡后享受養(yǎng)老保障待遇。建議開征社會保障稅，以職工社會平均工資的一定比例作為稅率來繳費（繳稅）。[19]以稅收方式籌資，可以提高國民履行繳費義務的強制性和自覺性。在基金籌集、運行和管理模式方面，實行“現(xiàn)收現(xiàn)付制”。[20]建立國民養(yǎng)老金制度，是我國社會保障制度改革與建設的重大目標，也是構(gòu)建老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的根本方向，但卻應當是遠期目標。如果按目前既定的規(guī)劃，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在2020年才實現(xiàn)全覆蓋，那么國民養(yǎng)老金制度建立的時點也應大致與此吻合。（三）第二層次，城市實行強制性的職業(yè)年金[21]制度，農(nóng)村繼續(xù)維持土地保障的功能。這是城鄉(xiāng)不同、但互相平行的兩套制度，構(gòu)成城鄉(xiāng)老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的第二支柱。在城市，由政府引導、用人單位或金融機構(gòu)舉辦的養(yǎng)老保障項目，也是對所有的職業(yè)人群，包括靈活就業(yè)人員、自雇人員（自由職業(yè)者）等，由國家依法強制實施職業(yè)年金制度。繳費由用人單位和職工雙方負擔，實行個人賬戶積累制。[22]保障水平，期望提供30%左右的替代率。第一、第二支柱構(gòu)成老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的主體，構(gòu)成城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障，期望合計提供60%左右的替代率。在農(nóng)村，土地是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障實質(zhì)上就是以土地保障為核心的。在今后一個較長階段，雖然土地的保障功能呈持續(xù)弱化的狀態(tài)，但它仍是多數(shù)農(nóng)民重要的“養(yǎng)老資源”，甚至可以作為農(nóng)民最穩(wěn)定的、也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)，其特殊地位依然不容忽視。黨的十七屆三中全會《決定》明確指出“土地制度是農(nóng)村的基礎制度”，強調(diào)要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。中央的認識和決策無疑是英明的。從我國國情看，土地保障是有牢固基礎的。農(nóng)民在自己的承包地上獨立生產(chǎn)經(jīng)營，沒有用人單位一說，可以理解為自雇人員。農(nóng)民沒有用人單位為其繳費，因此沒有必要、也不大可行建立職業(yè)年金制度。對于土地被征用的情形，要嚴格按照“土地換社?！盵23]、“換湯換藥”[24]的思路，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。（四）第三層次，各種補充性的養(yǎng)老保障項目。主要包括家庭贍養(yǎng)、個人財產(chǎn)性收入，以及自愿性的商業(yè)保險和個人儲蓄性養(yǎng)老計劃等。家庭轉(zhuǎn)移性收入也即家庭贍養(yǎng)，過去、未來都將是我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老的重要模式，符合中國人的文化傳統(tǒng)，具有獨特的優(yōu)勢。據(jù)2010年中國青年報社調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)和互動百科網(wǎng)，對1612人(其中獨生子女占40.1%）進行的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，58.3%的人選擇讓父母住在同一個小區(qū)或者附近，就近照顧；43.5%的人愿意跟父母住在一起，親自照顧；24.8%的人表示父母在異地居住，定期去探望；7%的人選擇由社區(qū)配備生活指導員，定期照顧老人；僅有6.9%的人愿意把父母送到養(yǎng)老院等機構(gòu)。[25]家庭贍養(yǎng)很大程度上受文化傳統(tǒng)、倫理道德和個人經(jīng)濟狀況的影響和約束，可以理解為個人的一種自主行為，很難、也不適合由政府或社會來作體制上、制度上的安排。國際社會也越來越重視家庭在為老年人提供經(jīng)濟支持、精神慰藉、情感維系方面的獨特作用。1982年，聯(lián)合國《維也納老齡問題國際行動計劃》和1991年聯(lián)合國第46屆大會通過的《聯(lián)合國老年人原則》，都強調(diào)了家庭在養(yǎng)老中的地位和作用。[26]日本、韓國、新加坡等東亞國家則與中國一樣，具有尊老敬老的傳統(tǒng)美德。個人財產(chǎn)性收入，包括銀行儲蓄利息、證券投資收益、房租收益以及經(jīng)營性收入等，也可以作為老年經(jīng)濟供養(yǎng)的有益補充部分，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、家庭及社會成員個體之間的差異巨大，亦無法由政府層面作出統(tǒng)一的制度安排。然而，如何通過盤活老年人的住房資產(chǎn)來獲得財產(chǎn)性、經(jīng)營性收入，是一個需要重點考慮的問題。前些年，一些專家提出“住房換保障”的理論：通過向銀行、保險機構(gòu)或其他相關機構(gòu)抵押自己的住房，再有這些機構(gòu)向抵押者定期給付一定資金，采取“房產(chǎn)抵押，終身支用”的方式，從而實現(xiàn)抵押者自我養(yǎng)老的目的。[27]對于那些有房產(chǎn)、又缺乏有效經(jīng)濟來源的老人，這不失為一種好辦法，值得重點推薦。商業(yè)養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保障計劃，是各國政府都極力支持和鼓勵的。各國基本上都通過稅收優(yōu)惠政策來引導，一般在個人所得10%的范圍內(nèi)可以稅前列支用于參加商業(yè)養(yǎng)老保險。對于中高收入人群，只要國家扶持政策到位，他們是有積極性參加此類養(yǎng)老保障計劃的，以期晚年得到比較舒適的生活。（五）第四層次，社會互助和慈善事業(yè)。這是需要政府鼓勵和支持的一項公益性事業(yè)。對于老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)來說，可以起到“拾遺補缺”或“錦上添花”的作用。主要是法律上、稅收上要有新的突破。社會互助養(yǎng)老保障，一般是指由各級工會組織發(fā)起并主辦的補充性養(yǎng)老保障，其具體形式很多，主要目的是在基本社會保險待遇的基礎上，為退休、退職職工提供適當?shù)难a充待遇，或在其年老或遇到特殊困難時，提供一次性的物質(zhì)幫助。近些年各級工會組織大力推進這方面工作，取得了積極成效。例如，北京市建立的“職工補充養(yǎng)老互助保險”、上海市的職工“救急濟難基金會”和河北省唐山市的“職工互助補充保險”等，吸引了大批職工自愿參加，每人每年只需繳納幾十元或百余元保險費，退休或退職后即可一次性領取一筆補充養(yǎng)老金，可以有效地彌補基本養(yǎng)老保險待遇水平之不足。一些城市社區(qū)、農(nóng)村地區(qū)也開展了社會互助養(yǎng)老方面的探索，但總體上沒有形成規(guī)模。各級政府要加強研究、完善相關政策，積極加以扶持和引導。關于慈善事業(yè)，是指政府通過稅收優(yōu)惠等政策，支持和鼓勵社會團體和社會成員的慈善捐贈和社會互助。黨的十六屆四中、六中全會把慈善事業(yè)作為我國社會保障體系的重要組成部分。黨的十七大提出，要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)補充保險為補充，加快完善社會保障體系。這些都是重要的理論創(chuàng)新，為加快發(fā)展慈善事業(yè)指明了方向、奠定了基礎。從經(jīng)濟意義上講，慈善事業(yè)是“社會收入的第三次分配”。慈善事業(yè)屬于社會公益事業(yè)，但不能等同于政府提供的公共服務，其資金來源不是財政撥款，而是社會捐贈?？傮w上看，我國慈善事業(yè)剛剛起步，但當前加快發(fā)展慈善事業(yè)也面臨新形勢新機遇。要加快健全慈善法律法規(guī)，加強制度建設。制定有利于慈善事業(yè)發(fā)展的財稅政策，鼓勵社會公眾積極參與慈善事業(yè)。將慈善捐獻享受稅前全額扣除的待遇，作為全國統(tǒng)一政策加以實施。大力培育城鄉(xiāng)各類慈善組織，加強慈善組織管理和能力建設。弘揚慈善文化，增強全民的慈善意識，營造樂善好施的社會氛圍。[28]（六）老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系示意圖。根據(jù)上述制度設計，老年經(jīng)濟供養(yǎng)可用下圖示意：

老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系示意圖1老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系示意圖1

六、老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的財務安排和可持續(xù)性問題（一）城鄉(xiāng)老年供養(yǎng)體系的籌資規(guī)?？锼慵百M用分擔本文設計的老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系，是一種基于社會保障的、新型的社會化養(yǎng)老模式，大異于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老或土地保障等。新體系是一個多層次體系，并不排斥傳統(tǒng)養(yǎng)老方式。實際上，在這個多層次體系中，需要政府作出制度安排的只有第零、第一、第二這三個層次，第三、第四這兩個層次只需要政策引導；而真正需要政府拿錢的只有第零、第一兩個層次，其中需要財政拿錢的大頭是第一層次——建立國民養(yǎng)老金制度。1.關于第零層次，社會救助和社會福利，需要完全由財政支出，中央和地方政府可按一定比例分擔（比如“六四開”或“三七開”，中央支出大頭）。這兩項制度無論在城鄉(xiāng)都是現(xiàn)成的，可以說已經(jīng)建立起來了，下一步需要的只是不斷健全完善，關鍵是增加財政投入，擴大保障受益面，提高保障待遇標準。在社會救助方面，與發(fā)展中國家相比，目前我國財政用于社會救助方面的支出比例明顯偏低，約為1％；社會救助資金占GDP的比例約為0.2％。這些指標甚至低于泰國、馬來西亞、越南、蒙古等周邊發(fā)展中國家，屬于世界上社會救助資金投入比例最低的國家之一。而從實際救助人口來看，目前納入社會救助的對象近7000萬人，其中城市低保對象約2300萬人、農(nóng)村低保對象3500萬人、農(nóng)村五保對象約500萬人，還有其他農(nóng)村特困救助對象約100萬人、城鄉(xiāng)孤兒約60萬人等，整個救助規(guī)模占到我國總?cè)丝诘募s5％。從救助水平看，目前仍然偏低。2008年全國城市平均低保標準為每人每月205.3元，低保對象月人均補助為141元；全國農(nóng)村平均低保標準為每人每月82.3元，月人均補助為49元。這一標準遠低于當年的城鄉(xiāng)居民平均消費水平。[29]建議：加快各級政府財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大財政性社會救助支出，到2015年占財政總支出之比達到2.5％、占GDP的比重達到0.5％，到2020年兩個比重分別達到5％、1％。在社會福利方面[30]，我國目前的財政投入也是很少的。2009年我國財政性社會福利費支出41.4億元，占財政總支出的約0.05%，占GDP的比重約為0.01%。2009年福利彩票銷售額756億元，如果把這筆錢也算在社會福利支出里面，占GDP的比重也不過約為0.24%。[31]建議：穩(wěn)步增加財政性社會福利支出，到2015年占財政總支出之比達到1.5％、占GDP的比重達到0.3％，到2020年兩個比重分別達到3％、0.6％。如果社會救助和社會福利投入能有上述較大幅度的增加，意味著這兩項制度基本得以健全。從老年經(jīng)濟供養(yǎng)的角度看，保障孤老或缺乏養(yǎng)老金的低收入老人基本生活的問題，基本上算有了制度安排。2.關于第一層次，建立國民養(yǎng)老金制度。只要是中華人民共和國公民，都要納入此項制度。如果保障水平設定為替代率25%~30%，那么對應的繳費率大致為8%~10%。[32]在城市，可以按照用人單位和職工各負擔一半的比例繳費；在農(nóng)村，由于沒有用人單位，且繳費基數(shù)難以核定，可按大體與城鎮(zhèn)職工個人負擔相當?shù)乃皆O定固定繳費額，相當于城市用人單位繳費的部分屆時由國家承擔，城鎮(zhèn)無業(yè)人員也可照此執(zhí)行。繳費以稅收的方式課征，也即開征以養(yǎng)老保障費用為主體的社會保障稅。政府財政承擔“兜底”責任。中央和地方在國民養(yǎng)老金方面的事權(quán)及財權(quán)劃分，建議以省級政府為責任主體，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付制度解決地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡及財政能力差異問題。國民養(yǎng)老金是基于用人單位和個人雙方負擔的一種養(yǎng)老保障制度安排。理論上講，各級財政只承擔補足養(yǎng)老金缺口的責任，因而不會太過增加財政負擔。據(jù)中國社會保障基金會的一項內(nèi)部研究報告，按現(xiàn)行制度框架，未來養(yǎng)老保障對財政資金需求主要有以下四個部分：一是企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金缺口；二是機關事業(yè)單位退休金；三是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險投入（中央確定的基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元）；四是城鎮(zhèn)老年補貼。養(yǎng)老保障對財政總需求四項累計：2015年約5900億元，占財政收入的4.5%；2020年約1萬億元，占財政收入的4.8%，2025年為1.9萬億元、占財政收入的6.4%；2030年為3.3萬億元，占財政收入的8.3%。[33]如果考慮到可以對現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度進行重大改革，建立國民養(yǎng)老金制度，那么屆時的財政性養(yǎng)老保障支出負擔反而會有所下降。[34]本文估算，到2020年，財政性養(yǎng)老保障負擔不會超過財政收入的5%。（二）建立老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系對經(jīng)濟發(fā)展的影響建立老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系對經(jīng)濟發(fā)展的影響還是比較突出的。一方面，老年人口的不斷增加，使得養(yǎng)老保障資金支出總額不斷上升，1978年全國離退休人員社會保險福利費用總額為17億元，到2009年全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總支出8894億元，21年間增長了523倍。據(jù)預測[35]，到2030年，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金當年支出規(guī)模達約8.0萬億元、機關事業(yè)單位退休金支出1.0萬億元、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險支出6000億元、城鎮(zhèn)老年補貼支出4000億元，總計高達10萬億元。這個龐大的數(shù)字會對國家財政和經(jīng)濟發(fā)展造成很大壓力。這也從另一個側(cè)面表明，對現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體系必須作重大改革。一個國家的國民收入經(jīng)過初次分配和再分配之后，最終要形成積累資金和消費資金兩部分。積累資金是擴大再生產(chǎn)的源泉，是促進經(jīng)濟發(fā)展的必要條件。在國民收入一定的情況下，積累資金和消費資金是此消彼長的關系，消費資金多，積累資金就少，反之，消費資金少，積累資金就多。積累資金多意味著國家和企業(yè)可以拿出更多的錢用于投資和擴大再生產(chǎn)，這對拉動經(jīng)濟增長是至關重要的。但是，養(yǎng)老經(jīng)費的不斷增加，會導致消費資金的增加，相應地就使得積累資金相對減少，這對擴大投資是不利的，從而在一定程度上抑制經(jīng)濟發(fā)展。同時，老齡化會使勞動年齡人口比重的下降，導致勞動力不足。雖然我國已進入了老年型社會，但勞動力資源卻仍十分豐富，在今后相當長的一段時期內(nèi)，都不會出現(xiàn)勞動力短缺的現(xiàn)象。不過，隨著人口老齡化的發(fā)展，勞動力老化的問題將越來越明顯，目前一大批中青年勞動力在若干年后也將步入老年，將對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。但另一方面，人口老齡化也會催生規(guī)模龐大的老年產(chǎn)業(yè)，包括與老年人醫(yī)療保健相關的醫(yī)療保健業(yè)，為老年人居家生活提供服務的家庭服務業(yè)，為老年人日常生活提供專門用品的日常生活用品業(yè)，專為老年人提供保險的保險業(yè)，專為老年人提供住房的房地產(chǎn)業(yè)，專為老年人提供金融服務的金融業(yè)，專為老年人休閑娛樂提供服務的旅游業(yè)和娛樂業(yè)，專為老年人繼續(xù)學習提供服務的教育業(yè)，專為老年人提供各種咨詢的咨詢服務業(yè)等。這些都是新的經(jīng)濟增長點，對于推動經(jīng)濟發(fā)展具有積極意義。總之，老齡化對經(jīng)濟發(fā)展有利有弊，但從總體上看，負面作用要大些，對經(jīng)濟發(fā)展造成一定的拖累是難免的。我們常講要抓住戰(zhàn)略機遇期，其中很重要的方面就是利用好我國的“人口紅利”。老齡化等因素將會使我國經(jīng)濟不大可能長久保持高速增長。七、政策建議：如何從現(xiàn)行制度走向新制度體系？我們認為，新的老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系，也就是上文所述的多層次（實際上有五個層次）體系，可以比較好地解決未來老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)問題。但從現(xiàn)行制度到新制度，還有一段很長的路途，需要對現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會保障制度體系作總體謀劃和重大改革調(diào)整。關鍵的政策措施包括：第一，加快推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。按既定計劃，新農(nóng)保將于2020年基本建立并實現(xiàn)全覆蓋。建議加快進度，把這一時限提前到2015年。2015年~2020年，重點考慮城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老金制度的并軌問題，也就是著手建立國民養(yǎng)老金制度。屆時，可按農(nóng)村居民（包括農(nóng)民工和被征地農(nóng)民）人均收入的5%（稅率）課征社會保障稅[36]，并逐步與城市職工基礎養(yǎng)老金合并成統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金制度。第二，改革城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。方向是：把現(xiàn)在的基礎養(yǎng)老金和個人賬戶分開，個人賬戶與職業(yè)年金合并，以基礎養(yǎng)老金作為國民養(yǎng)老金。[37]這是完善社會保障體系的重點，也是難點?？砂凑諊H通行的“三支柱”（社會保險、職業(yè)年金和個人儲蓄性保障等）養(yǎng)老保障體系構(gòu)架，改革現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度：一是把社會統(tǒng)籌與個人賬戶的養(yǎng)老金分開，以社會統(tǒng)籌部分作為國民養(yǎng)老金，立法強制執(zhí)行。國民養(yǎng)老金的待遇水平按替代率25%~30％設計，待遇水平全國統(tǒng)一，與企業(yè)和地區(qū)差距無關，體現(xiàn)公平性；對應的繳費率約為8%~10％，企業(yè)和職工各負擔1/2，以社會保障稅的形式征繳；基金實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，不搞個人賬戶，基金也可適當積累。這是第一支柱。二是以個人賬戶為主體，建立職業(yè)年金制度。國際上企業(yè)年金一般是選擇性制度，國家不通過立法強制執(zhí)行，但通過免稅等政策加以鼓勵。但在我國，從目前城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀出發(fā)，可考慮把職業(yè)年金作為法定強制的社會保險項目來對待。職業(yè)年金的繳費由用人單位和職工決定，可由用人單位單方面繳費，或由雙方負擔；職業(yè)年金實行基金制，搞完全積累，由專業(yè)化投資機構(gòu)進行市場化運作。職業(yè)年金的待遇水平與不同企業(yè)和地區(qū)有關，主要體現(xiàn)效率性。國家對職業(yè)年金的待遇水平從政策上加以引導，目標替代率為30％~40％之間。這是第二支柱。此外，還可以發(fā)展第三支柱養(yǎng)老金計劃，如商業(yè)養(yǎng)老保險、社會互助和個人儲蓄等。按照這一制度設計，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險參保職工和離退休人員約2.35億人（2009年底數(shù)）可全部納入國民養(yǎng)老金制度，但需要做好制度轉(zhuǎn)換和政策銜接，特別是已離退休人員可按“老人老辦法”執(zhí)行。在城、在鄉(xiāng)的2億多農(nóng)民工也可直接納入，制度“門檻”不高，企業(yè)負擔不重，農(nóng)民工肯定歡迎。另外，目前全國土地被征用農(nóng)民累計近5000萬人，多數(shù)享受水平不等的生活保障和養(yǎng)老保障等，可通過整合政策一并納入國民養(yǎng)老金制度。這樣，國民養(yǎng)老金制度將覆蓋城鄉(xiāng)約5億勞動者。這將是我國社會保障體系建設最為關鍵的一步，也是影響千秋萬代的偉大事業(yè)。對于農(nóng)民，暫不納入該體系，等到新農(nóng)保制度建立后，則可考慮逐步與國民養(yǎng)老金制度合并。第三，加大財政投入，重點分擔國民養(yǎng)老金的籌資，以及用于支持完善社會救助和社會福利制度。如前所述，建議到2020年，財政性國民養(yǎng)老金支出增加到財政總支出的5%左右，財政性社會救助支出占到財政總支出的5%左右，財政性社會福利支出占到財政總支出的3%左右，合計比例達到13%。這大概就是城鄉(xiāng)老年經(jīng)濟供養(yǎng)體系的財政性成本。而到2020年，財政性社會保障支出占到財政總支出的比重預計不應低于20%。[38]其中的7%部分，應為城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度及優(yōu)撫安置制度的財政性支出。第四，加快發(fā)展職業(yè)年金。近幾十年來，世界主要國家職業(yè)年金規(guī)模不斷增長，在養(yǎng)老保障體系以及金融市場中的地位和作用越來越顯著。發(fā)展各類職業(yè)年金，是完善養(yǎng)老保障體系的重要方面。我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面比較窄，職業(yè)年金有著巨大的發(fā)展空間?；攫B(yǎng)老保險的替代率不高，職業(yè)年金將是退休職工得以享受體面生活的重要手段。用人單位為職工辦理各種職業(yè)年金，也是提高企業(yè)凝聚力的重要手段。從我國目前情況來看，由于種種原因，職業(yè)年金制度發(fā)展相當緩慢，規(guī)模還非常小，但換一個角度看，也可以說有著非常大的發(fā)展空間。