教育政策執(zhí)行的社會(huì)學(xué)分析

教育政策執(zhí)行的社會(huì)學(xué)分析

當(dāng)今世界，教育政策已經(jīng)成為各個(gè)國家管理本國教育、實(shí)現(xiàn)教育改革和發(fā)展目標(biāo)的重要手段。如果把教育政策過程分為教育政策制定、教育政策執(zhí)行以及教育政策執(zhí)行結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)，那么，如何有效地執(zhí)行教育政策是其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。美國政策學(xué)家艾利森甚至斷言，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余的90％取決于有效的執(zhí)行”。[1]教育政策執(zhí)行是教育政策行為者包括制定者、執(zhí)行主體和執(zhí)行客體為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)所采取的一系列行動(dòng)。從社會(huì)學(xué)的角度看，教育政策執(zhí)行是一個(gè)不同社會(huì)團(tuán)體通過不斷互動(dòng)而建構(gòu)的過程，教育政策執(zhí)行需要的政策工具受教育政策共同體關(guān)系結(jié)構(gòu)以及更為廣闊的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景的影響。本文試圖從社會(huì)學(xué)的嵌入性視角分析教育政策執(zhí)行的相關(guān)問題并嘗試運(yùn)用相關(guān)原理詮釋教育政策執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出的不同形態(tài)，以期對(duì)深入理解我國教育政策的執(zhí)行機(jī)理有所啟示。一、教育政策研究的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向通過梳理政策研究的文獻(xiàn)，大體可以看出，政策研究重心有一個(gè)從分析政策制定的過程和建構(gòu)分析政策制定的模式到重視政策執(zhí)行的轉(zhuǎn)變。政策執(zhí)行研究從最初的“自上而下”研究途徑到后來的“自下而上”研究途徑，再到最近所謂的整合途徑，其焦點(diǎn)也已逐漸從過去高高在上的政策制定的權(quán)威中心，過渡到基層的政策執(zhí)行過程中的互動(dòng)主體，從關(guān)注體制內(nèi)的縱向控制式政策執(zhí)行轉(zhuǎn)向基層社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)的水平互動(dòng)式政策執(zhí)行。在“自下而上”的政策執(zhí)行研究中可以看出，隨著關(guān)注焦點(diǎn)從中心過渡到邊緣，政府壟斷政策執(zhí)行的局面已經(jīng)開始被打破，日益分化且影響不斷增強(qiáng)的社會(huì)力量在政策執(zhí)行中的作用越加明顯。隨著近些年政策網(wǎng)絡(luò)、政策社群等研究的興起以及政策執(zhí)行的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)被政策學(xué)者的運(yùn)用，在教育政策的分析當(dāng)中，教育政策研究者也開始關(guān)注教育政策問題的社會(huì)結(jié)構(gòu)脈絡(luò)因素以及行動(dòng)者在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中所擁有的資源和這些結(jié)構(gòu)因素對(duì)教育政策執(zhí)行結(jié)果的影響，之所以如此，不外乎有以下兩個(gè)方面的原因。第一，這與教育政策科學(xué)及相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)研究取向的變化相關(guān)。自20世紀(jì)中后期西方福利國家出現(xiàn)危機(jī)以來，有關(guān)政府失靈的討論充斥于政治哲學(xué)、政府管理及相關(guān)領(lǐng)域。作為應(yīng)對(duì)政府治理危機(jī)的舉措，社會(huì)部門在教育治理中的地位得到了前所未有的關(guān)注，分權(quán)、多中心、市場(chǎng)化、民營化等概念大量充斥于各國政府的教育改革報(bào)告之中。作為教育治理基本手段的教育政策領(lǐng)域，自然無法獨(dú)立于這股潮流之外，非但如此，教育政策的研究已經(jīng)加入到這股研究潮流之中。事實(shí)上，即使是在較為微觀層次上使用的英美政策分析傳統(tǒng)中，決策網(wǎng)絡(luò)也代表了教育政策領(lǐng)域的分權(quán)與多中心治理的趨向。在教育政策工具的有關(guān)研究中，政府可使用的手段也不僅限于強(qiáng)制性規(guī)制等途徑，大量的非強(qiáng)制性的工具(比如市場(chǎng)化)已被運(yùn)用于教育政策的執(zhí)行實(shí)踐之中。第二，這與教育政策執(zhí)行自身的屬性相關(guān)。大致說來，教育政策執(zhí)行具有與政策制定不同的路徑和關(guān)鍵領(lǐng)域。一般而言，教育政策制定的基本路徑是遵循從社會(huì)訴求到政府決策這樣一個(gè)基本過程(所謂問計(jì)于民和收集民意)，它的關(guān)鍵領(lǐng)域在決策系統(tǒng)，社會(huì)訴求能否最終成為一項(xiàng)教育政策，還取決于各種力量在決策系統(tǒng)內(nèi)互動(dòng)(博弈)的結(jié)果。而教育政策執(zhí)行卻遵循從政府到社會(huì)的路徑，它是把政府有關(guān)的意圖、目標(biāo)和方案貫徹于基層社會(huì)的過程，它的關(guān)鍵領(lǐng)域在基層政府和社會(huì)。它的成功與否取決于社會(huì)能否接受、同意、順應(yīng)政府的意圖和方案。就此而言，雖然教育政策制定反映的是社會(huì)的要求，但它卻是一個(gè)政府建構(gòu)的過程；同樣，教育政策執(zhí)行雖然是貫徹政府意志的過程，但實(shí)際上卻是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過程。當(dāng)從這個(gè)角度來反思教育政策執(zhí)行的研究時(shí)，研究的焦點(diǎn)自然不應(yīng)只集中在教育行政部門及其官員身上，而也應(yīng)關(guān)注教育政策如何成功地“嵌入”社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中，如何被各種社會(huì)力量所建構(gòu)等問題。二、嵌入性及其在教育政策研究中的應(yīng)用(一)嵌入性及其理論的形成嵌入性就字義而言，指一事物內(nèi)生于或根植于他事物的一種現(xiàn)象，是一事物與他事物的聯(lián)系以及聯(lián)系的密切程度。嵌入性理論由卡爾·波蘭尼、哈里森·懷特等人提出。當(dāng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者們將其研究興趣與熱情傾注到討論制度的構(gòu)成和起源、制度的變遷與創(chuàng)新及需求與供給時(shí)，卻往往忽略了在特定社會(huì)中產(chǎn)生這種制度的社會(huì)結(jié)構(gòu)與環(huán)境。嵌入性的理論恰恰是在這個(gè)方面為制度研究做出了重要的貢獻(xiàn)。在《作為制度過程的經(jīng)濟(jì)》一文中，波蘭尼指出，經(jīng)濟(jì)過程的制度化與一個(gè)社會(huì)的聯(lián)合與穩(wěn)定的過程緊密相聯(lián)。在這樣一種相互關(guān)聯(lián)的過程中，人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被制度化。也正是基于此，人類經(jīng)濟(jì)嵌入于經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的制度之中。將非經(jīng)濟(jì)的制度包容在內(nèi)是極其重要的。對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行而言，宗教和政府可能像貨幣制度或減輕勞動(dòng)強(qiáng)度的工具與機(jī)器的效力一樣重要。[2]在這里，波蘭尼首先提到了人們的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)非經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)與制度的依賴?；蛘哒f，人們對(duì)某些經(jīng)濟(jì)行為與模式的選擇，從根本上來看往往是他們所賴以生存的那個(gè)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活方式所影響的結(jié)果。波蘭尼的研究說明了社會(huì)的復(fù)雜性以及各種社會(huì)因素之間的相互依賴性。從此角度而言，就經(jīng)濟(jì)而談經(jīng)濟(jì)，必然不會(huì)明白實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)象，也無法理解現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為何會(huì)經(jīng)常偏離于理想化的經(jīng)濟(jì)理論的推論。如果說從純粹抽象的行為動(dòng)機(jī)出發(fā)研究經(jīng)濟(jì)的做法，導(dǎo)致了研究視野過于狹窄，而無法去“管窺全豹”，獲得對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)性把握的話，把社會(huì)性因素的影響加以絕對(duì)化，而不從具體的情境出發(fā)有選擇地去考慮各種聯(lián)系又不免失之于機(jī)械、呆板，研究也就失去了生動(dòng)的意義，這就是所謂的“社會(huì)化過度”和“社會(huì)化不足”的問題。社會(huì)化過度就是個(gè)人社會(huì)化任務(wù)的完成在量上或質(zhì)上超過了社會(huì)成員心理和生理年齡承受的程度。社會(huì)化不足問題主要存在于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式中，經(jīng)濟(jì)學(xué)總是假設(shè)市場(chǎng)中的人是理性化的人(經(jīng)濟(jì)人)，是通過不斷計(jì)算追求利益最大化的個(gè)體，這使得個(gè)體完全原子化而孤立無助。而社會(huì)學(xué)則認(rèn)為，沒有純粹的原子化個(gè)人，個(gè)人總是某一個(gè)群體、組織或者結(jié)構(gòu)(市場(chǎng)也是一種關(guān)系結(jié)構(gòu))中的個(gè)人，他(她)的行為時(shí)刻會(huì)受到與其有著直接或間接關(guān)系的人們的影響，從這個(gè)意義上說理性化個(gè)人的理性應(yīng)該是“嵌入性”理性。受上述觀點(diǎn)啟發(fā)，格蘭諾維特認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)行動(dòng)總是社會(huì)性的，它不可能僅僅用個(gè)人動(dòng)機(jī)來解釋，社會(huì)制度也不可能以某種必然的形式自動(dòng)地產(chǎn)生，而只能通過“社會(huì)建構(gòu)”的方式形成。也就是說，在格蘭諾維特看來，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中純粹的“理性經(jīng)濟(jì)人”的行為是不存在的，經(jīng)濟(jì)行為總是嵌入在特定的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，受到社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響和制約。經(jīng)濟(jì)規(guī)則的演化，也并非是受某種絕對(duì)力量的支配，而是嵌入于更為廣闊的社會(huì)脈絡(luò)之中。行動(dòng)者既非獨(dú)立于文化、政治及歷史的脈絡(luò)之外去追求個(gè)人的目標(biāo)，也非完全受社會(huì)規(guī)范的支配而全無能動(dòng)性，好多決策都是在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)通過具體的人際互動(dòng)做出的，比如找工作。[3]如果說“嵌入”這個(gè)概念在波蘭尼那里被用來解釋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與其他社會(huì)領(lǐng)域之間的不可分離，那么，在格蘭諾維特這里，“嵌入”這個(gè)概念已被用來描述和解釋人類的行為特征?？傊?，在格蘭諾維特那里，有效率的經(jīng)濟(jì)交易和互動(dòng)往往產(chǎn)生在間接或直接的相識(shí)者或熟人之間，嵌入性的概念所強(qiáng)調(diào)的是信任，而非信息。[4]“嵌入”這個(gè)概念的運(yùn)用，成功地使經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)產(chǎn)生對(duì)接，并為理解經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)行為提供了全新的視角，使對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)行為的理解更加全面、透徹。(二)嵌入性在教育政策研究中的應(yīng)用如果說對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)行為的理解，需要結(jié)合其所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)，那么，對(duì)于教育政策行為而言，是否會(huì)有所不同呢？如前所述，近幾年，政策系統(tǒng)概念、政策網(wǎng)絡(luò)以及社會(huì)資本、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等范疇在教育政策研究中的出現(xiàn)說明，政策系統(tǒng)之外的社會(huì)因素在教育政策過程中的影響和作用，已經(jīng)受到了研究者的關(guān)注并被嘗試著用來分析教育政策。這與教育政策本身的特點(diǎn)有關(guān)，教育政策所涉及的人數(shù)眾多而背景復(fù)雜、內(nèi)容包羅萬象，如果對(duì)影響教育政策的復(fù)雜因素缺少考慮，必然會(huì)導(dǎo)致與鮮活的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)，這無異于“閉門造車”，這一點(diǎn)有對(duì)30年教育政策的分析為證。[5]而如果把“嵌入性”概念引入教育政策領(lǐng)域，無異于打開一扇通往豐富多彩的教育政策實(shí)踐領(lǐng)域之門，使教育政策研究者能夠看到，在特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下，行動(dòng)主體如何圍繞教育政策在具體的情境中展開多種多樣的互動(dòng)。因?yàn)槿魏我?guī)則的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，都嵌入在更大的制度、結(jié)構(gòu)甚至文化因素之中，教育政策自然不能例外。當(dāng)然，在教育政策執(zhí)行的研究中引入“嵌入性”概念，存在著兩個(gè)尚待解決的問題。首先，是嵌入性概念的操作性問題。在新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中，嵌入性的概念主要是指社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的限定與形塑，它被當(dāng)做一個(gè)與經(jīng)濟(jì)學(xué)原子化個(gè)人圖式相對(duì)立的概念，用來描述個(gè)人與其所處的社會(huì)環(huán)境之間不可分割的聯(lián)系。一般而言，可以采取兩種不同的研究策略。一種是“可分析策略”。在這種策略下，當(dāng)我們說“A嵌入于B”時(shí)，是將A和B作為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)看待，并認(rèn)為嵌入的機(jī)制是可分析的。另一種是“不可分析策略”。在這種策略下，當(dāng)我們說“A嵌入于B”時(shí)，恰恰是反對(duì)將A和B看做兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立系統(tǒng)的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)面對(duì)的是不可分解的一體化事物，從而嵌入機(jī)制是不可分析的。[6]其次，涉及嵌入的層次或范圍問題。在談到行動(dòng)主體的“環(huán)境”這個(gè)概念時(shí)，很難有完全一致的、確定的所指。環(huán)境概念的不可確定性，必然導(dǎo)致對(duì)嵌入的層次或范圍有不同的理解。格蘭諾維特區(qū)分了兩種嵌入：“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”。前者是指行為主體嵌入于人際關(guān)系之中，在這種嵌入性關(guān)系中，對(duì)規(guī)則的期望、對(duì)相互贊同的渴求、互惠性交換等是行動(dòng)者所面對(duì)的主要社會(huì)因素；后者是指行動(dòng)者嵌入于更為廣闊的社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中，在這種嵌入性關(guān)系中，制度、文化和傳統(tǒng)等社會(huì)背景性因素對(duì)行動(dòng)者產(chǎn)生影響。也就是說，嵌入涉及兩個(gè)不同的層次，一個(gè)是以人際交往網(wǎng)絡(luò)為特征的微觀層次，一個(gè)是以社會(huì)制度文化背景為特征的宏觀層次，這兩個(gè)層次的因素都會(huì)對(duì)行動(dòng)者產(chǎn)生影響。正是在這種情況下，有研究者認(rèn)為，存在所謂的“雙重嵌入”問題，也即行為者既嵌入微觀的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)中，也嵌入宏觀的社會(huì)制度結(jié)構(gòu)中。筆者對(duì)嵌入性概念在教育政策研究中的應(yīng)用采取的是“可分析策略”和“雙重嵌入”的分析路徑，也就是說在教育政策執(zhí)行過程中存在著兩個(gè)可分的、處于嵌入關(guān)系中的系統(tǒng)，而且這種嵌入主要表現(xiàn)在行為主體(行為主體既可以是個(gè)體的人，也可以是一個(gè)組織或一個(gè)群體)互動(dòng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，但也把更為廣闊的政治、文化背景考慮在內(nèi)。從這個(gè)研究角度來看，教育政策的執(zhí)行不能脫離其所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境，它嵌入由政治、經(jīng)濟(jì)、文化及歷史等多重因素所組成的社會(huì)場(chǎng)域之中并受其影響。教育政策利益相關(guān)者圍繞政策所做出的決策以及行動(dòng)，受到其所嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)及關(guān)系的影響，他/她并非是按照政策方案所設(shè)想的理想特征去行動(dòng)。換言之，教育政策的執(zhí)行受其所嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)脈絡(luò)的影響和建構(gòu)，理想化的教育政策執(zhí)行并不存在。那種認(rèn)為教育政策能夠自動(dòng)地、不折不扣地得到完美實(shí)施的觀念，實(shí)際上是在把社會(huì)當(dāng)做一個(gè)“真空”，是一種烏托邦的幻想。對(duì)于教育政策的執(zhí)行而言，區(qū)分政策目標(biāo)與政策工具是必要的。政策目標(biāo)是教育政策所欲達(dá)到的目標(biāo)或狀態(tài)，任何政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都依賴于一定的政策工具。政策執(zhí)行的過程就是一種把各種政策工具應(yīng)用在具體的政策案例中的過程。所以，在某種程度上可以這樣說，當(dāng)教育政策目標(biāo)確定下來以后，政策工具選擇是否適當(dāng)，對(duì)政策執(zhí)行的最終成果具有決定性的影響，正所謂“工欲善其事，必先利其器”。這樣說來，某一項(xiàng)教育政策的成功執(zhí)行，就存在著政策工具的最佳選擇問題。在通常情況下，政策工具的最佳選擇要與具體的政策環(huán)境相匹配，它要符合特定的政策問題、社會(huì)環(huán)境與政策目標(biāo)群體的特征，也就是說教育政策工具要與其所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)脈絡(luò)相匹配。對(duì)具體的教育政策執(zhí)行而言，與行為主體最直接相關(guān)的環(huán)境就是所謂的政策共同體，一個(gè)教育政策共同體就是教育政策所處的具體政策領(lǐng)域，與某項(xiàng)教育政策有關(guān)的行為者集合體。教育政策共同體就是一個(gè)具體的教育政策人際網(wǎng)絡(luò)，是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，與教育政策相關(guān)的各色人等圍繞著教育政策問題或項(xiàng)目形成一種相對(duì)持久的互動(dòng)和溝通模式，人們通過這些模式進(jìn)行某些言語、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值、倫理及信念的交流和行為的互動(dòng)。同時(shí)，教育政策網(wǎng)絡(luò)也說明了這些互動(dòng)的主體具有高度的相互依賴性?！斑@些行為者的決策和行為是植根于社會(huì)關(guān)系以及政策共同體的背景之中的。這些社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)過來又在行為者的行為以及最終的政策工具選擇中發(fā)揮著作用。”[7]就政策工具的實(shí)質(zhì)而言，它是為了影響某些行為領(lǐng)域而有意設(shè)計(jì)的制度規(guī)則的不同組合，這些制度規(guī)則傾向于維持或破壞某種既存的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而對(duì)現(xiàn)有的政策共同體內(nèi)的互動(dòng)模式產(chǎn)生影響。當(dāng)政策工具傾向于維系或支持行為者之間既存的積極的社會(huì)關(guān)系時(shí)，這樣的政策工具會(huì)得到政策共同體的支持；而當(dāng)政策工具可能危及這種既存的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)時(shí)，這種政策工具通常會(huì)受到抵制。因此，要理解政策工具如何嵌入政策共同體的關(guān)系結(jié)構(gòu)，必須首先要理解不同類型的政策工具與政策共同體內(nèi)社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)之間存在何種聯(lián)系。三、“嵌入性”教育政策執(zhí)行的類型作為教育政策過程的重要一環(huán)，大多數(shù)政策都不能自我實(shí)施，有效的政策執(zhí)行有賴于選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺?duì)于教育政策執(zhí)行而言，可采取的政策工具很多，它分布在一個(gè)以完全自愿提供和完全強(qiáng)制提供為兩端的軸上，絕對(duì)自愿的政策工具幾乎是不存在的，完全強(qiáng)制的工具則沒有留給私人任何回旋余地，大多數(shù)的政策都位于這二者之間，比如管制、提供信息、勸誡等。[8]為了分析的簡(jiǎn)便，可以把教育政策工具分成兩種基本類型：一種是強(qiáng)制性的政策工具，在這種政策工具中，政策的執(zhí)行訴諸科層制的治理結(jié)構(gòu)，執(zhí)行主體通過運(yùn)用權(quán)威，強(qiáng)制性推動(dòng)政策落實(shí)；另一種是非強(qiáng)制性的政策工具，在這種政策工具中，政策的實(shí)施借助分權(quán)式的治理結(jié)構(gòu)，行動(dòng)者(包括執(zhí)行主體和執(zhí)行客體)具有自主行動(dòng)的能力和權(quán)利，通過行動(dòng)者的自主行動(dòng)使教育政策得以實(shí)施。相應(yīng)地，可以把在實(shí)際的社會(huì)結(jié)構(gòu)脈絡(luò)中，通過互動(dòng)形成不同關(guān)系模式的教育政策共同體中的成員，區(qū)分為兩種不同的結(jié)構(gòu)形式。一種是等級(jí)制的尊卑有別、長幼有序的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，共同體成員間的關(guān)系是差序的和不對(duì)等的，權(quán)力向上集中，存在著強(qiáng)制性的指揮鏈條結(jié)構(gòu)，一方認(rèn)可另一方有更大的權(quán)力。另一種是多元自主性的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，權(quán)力是分散的，教育政策各利益相關(guān)者的地位是平等的，不存在明確的等級(jí)關(guān)系，每一方都具有一定的自主性，可以自主選擇和決策。當(dāng)教育政策工具所要求的教育治理結(jié)構(gòu)嵌入特定的政策共同體的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)特定政策執(zhí)行工具要求的治理結(jié)構(gòu)與政策共同體社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)是否一致、是否同構(gòu)的問題。根據(jù)以上四種形式，可以在政策工具和嵌入性結(jié)構(gòu)間組合出四種不同類型的嵌入性的教育政策執(zhí)行模式。(見下表)當(dāng)從嵌入性的角度來考察教育政策的執(zhí)行時(shí)，政策工具如何嵌入政策共同體結(jié)構(gòu)是影響教育政策執(zhí)行的決定性因素。在實(shí)際的教育政策執(zhí)行過程中，政策工具嵌入政策共同體關(guān)系結(jié)構(gòu)的形式會(huì)有所不同，或者同構(gòu)，或者非同構(gòu)，從而使具體的教育政策執(zhí)行具有不同的狀況。在這些不同狀況的教育政策執(zhí)行過程中，行為主體圍繞教育政策的互動(dòng)將具有不同的特征。(一)命令—服從型與政策—對(duì)策型強(qiáng)制型政策工具需要的治理結(jié)構(gòu)，通常意味著一種權(quán)力統(tǒng)治關(guān)系，因而這種治理完全是權(quán)力意志的貫徹。權(quán)力意味著不對(duì)等的關(guān)系，常常表現(xiàn)為一種政治不平等的“主奴辯證法”式的權(quán)力意志關(guān)系。權(quán)力要維持其持續(xù)的運(yùn)作，必須要有一定的基礎(chǔ)，除了擁有最強(qiáng)大的統(tǒng)治能力之外，還要有讓命令得到服從的機(jī)會(huì)。因?yàn)榘凑毡R梭的說法，“即使最強(qiáng)者也絕不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)。”[9]只有當(dāng)權(quán)力的統(tǒng)治得到另一方的廣泛認(rèn)可而接受時(shí)，權(quán)力統(tǒng)治才能不被推翻，避免走向末路。這在馬克斯·韋伯看來，就是“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的‘合法性’信仰?！盵10]“合法性”賦予權(quán)力統(tǒng)治關(guān)系以一種正當(dāng)性，基于這種正當(dāng)性，權(quán)力統(tǒng)治被承認(rèn)和服從。權(quán)力的合法性與歷史、政治、傳統(tǒng)等因素緊密勾連，也就是說，成功的強(qiáng)制型教育治理結(jié)構(gòu)常常由與其同構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)所塑造，它并非是自為之物。簡(jiǎn)言之，這種命令式的治理結(jié)構(gòu)需要一種服從型的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)才能夠長期存在，在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，權(quán)力被認(rèn)可和接受。如果失去服從型的關(guān)系結(jié)構(gòu)的支撐，這種政策執(zhí)行常常會(huì)受到抵制，在實(shí)踐中會(huì)被扭曲甚至是受到抗拒。對(duì)于教育政策的執(zhí)行而言，當(dāng)強(qiáng)制型的治理結(jié)構(gòu)嵌入一種與其同構(gòu)的關(guān)系結(jié)構(gòu)時(shí)(如表中命令—服從型的嵌入形式)，政策工具被強(qiáng)化了，等級(jí)式的關(guān)系結(jié)構(gòu)也被強(qiáng)制型的治理結(jié)構(gòu)所強(qiáng)化，呈現(xiàn)出雙向積極建構(gòu)的局面。具有這種特征的教育政策執(zhí)行常常發(fā)生在緊急情況下的特殊場(chǎng)域，如某種教育危機(jī)的化解等。在其他的情況下，當(dāng)考慮更為廣泛的社會(huì)背景時(shí)——如現(xiàn)代民主政治的發(fā)展和公民權(quán)利的高漲，教育政策共同體中服從型的關(guān)系結(jié)構(gòu)常常很難持續(xù)存在。因此，當(dāng)強(qiáng)制型的教育治理結(jié)構(gòu)嵌入一種與其非同構(gòu)的多元自主性的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)時(shí)(如表中政策—對(duì)策型的嵌入形式)，這種教育政策工具就很難受到認(rèn)同。政策共同體中的各行動(dòng)者會(huì)采用各種對(duì)策，抵制這種強(qiáng)制性的治理結(jié)構(gòu)，最終會(huì)使教育政策難以落實(shí)，或者即使落實(shí)也離既定目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。(二)放任—?jiǎng)儕Z型與自主—合作型在非強(qiáng)制的治理結(jié)構(gòu)中，教育政策的執(zhí)行依賴于行動(dòng)者的自主行動(dòng)，它不需要甚至排斥權(quán)威的指揮。這種治理結(jié)構(gòu)基于這樣一種觀念，即行動(dòng)者對(duì)自己的行為是負(fù)責(zé)任的，并且具有相應(yīng)的行為能力，因此，行為主體的自主行動(dòng)，會(huì)使社會(huì)達(dá)到理想的狀態(tài)，即每個(gè)行為主體都會(huì)因?yàn)樽约旱男袆?dòng)而感到滿足。[11]因此，非強(qiáng)制性的教育治理結(jié)構(gòu)，會(huì)成為執(zhí)行教育政策的最佳方式。自20世紀(jì)80年代以來，這種觀念迅速在全球范圍內(nèi)得到傳播。隨著由這種觀念所主導(dǎo)的政府教育治理模式改革方案在不同國家的擴(kuò)散，“政府管理以正式官僚制和傳統(tǒng)公共行政模式為特征的時(shí)代正在迅速消逝”[12]。但是，這種建立在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)之上的治理理念，明顯具有“社會(huì)化不足”的特征。以嵌入的觀點(diǎn)來考量，采取任何一個(gè)特定的教育治理模式都必須考慮到與之相適應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景。非強(qiáng)制性教育政策工具的推行，必須要有與之相適應(yīng)的多元而又平等的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的支持。在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)中，行動(dòng)者具有高度的自主性和平等的社會(huì)地位，沒有一個(gè)強(qiáng)大的權(quán)威中心對(duì)其他行為主體的行為產(chǎn)生制約或支配，并且由行動(dòng)者獨(dú)立承擔(dān)其自主行為所產(chǎn)生的后果。當(dāng)非強(qiáng)制性的教育治理結(jié)構(gòu)嵌入這樣一種與其同構(gòu)性的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)時(shí)(如表