第四章行政決策環(huán)境

第四章行政決策環(huán)境第1頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三行政決策環(huán)境概述行政決策環(huán)境與行政決策的相互關(guān)系行政生態(tài)學第2頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三一、行政決策環(huán)境概述行政決策環(huán)境的概念行政決策環(huán)境的類型第3頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三1.行政決策環(huán)境的概念行政決策環(huán)境是指與行政決策有著直接或間接聯(lián)系的以及對行政決策有著直接或間接影響的各種主客觀因素的總和。理解這個概念，必須注意以下幾點第一，行政決策環(huán)境指的是對行政決策產(chǎn)生各種影響的環(huán)境要素的總和。環(huán)境的要素很多，雖然從理論上講這些因素與行政決策之間均存在著一定的相互聯(lián)系，但是，并不是任何要素對行政決策的影響都是那么顯著、那么重要。美國行政學家里格斯曾經(jīng)將行政環(huán)境的要素分為敏感要素和非敏感要素第4頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三敏感要素，指的是與行政系統(tǒng)之間的相互依賴、相互聯(lián)系和相互影響是直接的、顯著的、重要的；非敏感要素則指的是那些我們看不出它們與行政系統(tǒng)之間究竟有多大聯(lián)系的因素。聽以，在理論上我們所說的行政決策環(huán)境包括一切非敏感要素和敏感要素，但實際上，無論是在研究還是實際工作中，行政環(huán)境通常指那些敏感要素的總和。這些要素小到一個人的生理、心理狀況，大到整個社會、整個世界的客觀存在，呈現(xiàn)出不同的特色行政決策環(huán)境可以具有多種不同的形態(tài)：有物質(zhì)的，如自然界；有精神的，如行政決策主體和客體的思想和能力；有有形的，如地理狀況和氣候條件；有無形的，如人生觀和世界觀；有國內(nèi)的，如本國經(jīng)濟發(fā)展狀況；也有國際的，如影響各國經(jīng)濟政策的國際經(jīng)濟規(guī)則等第5頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三第二，行政決策環(huán)境的具體性和差異性。行政決策環(huán)境是和行政決策相對而言的。我們所說的行政決策環(huán)境，總是某一具體的行政決策的行政環(huán)境；離開了具體的行政決策，就無所謂行政決策環(huán)境。這就是行政決策環(huán)境的具體性。它告訴我們，研究和討論行政決策環(huán)境，必須以具體的行政決策環(huán)境為基礎(chǔ)，如我們可以說中國行政的決策環(huán)境、美國的行政決策環(huán)境、傳統(tǒng)行政的決策環(huán)境等等。從具體性看，每個行政決策所處的環(huán)境都是不一樣的。各個國家、各個地區(qū)和各個時代的行政決策，其地理位置、地形地貌、氣候條件以及政治制度、民族文化等方面均有所不同，這些不同就是行政決策環(huán)境的差異性。正是這種差異性，才造成了各個國家、地區(qū)和時代的行政決策的多樣風格。第6頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三2.行政決策環(huán)境的類型行政決策環(huán)境是復雜的。人們常常從不同的角度，根據(jù)不同的標準，將其分成不同類型。如美國學者赫爾認為，行政決策環(huán)境可以分為一般環(huán)境和特定環(huán)境兩種。那些對所有的行政組織決策均發(fā)生影響力的是一般環(huán)境，包括文化、工藝技術(shù)、教育、政治、法制、自然資源、人口、社會、經(jīng)濟等九個方面；而只對特定行政組織決策發(fā)生直接影響的是特定環(huán)境，包括顧客、供應者、競爭者、社會與方面第7頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三從規(guī)模和層次的角度，可以把行政決策環(huán)境分為宏觀、中觀和微觀三類。宏觀行政決策環(huán)境對行政決策活動的影響范圍最廣、規(guī)模最大，并且層次最高，以直接或間接的方式制約和影響著行政決策的總體活動和方向。對我國政府決策而言，基本的外交政策以及經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略等都是宏觀行政決策環(huán)境。中觀行政決策環(huán)境指行政決策的組織結(jié)構(gòu)和運行情況，包括行政組織的結(jié)構(gòu)是否合理，職權(quán)劃分是否明確，溝通是否暢通等，也是影響行政決策的重要環(huán)境因素。微觀行政決策環(huán)境指一個具體的行政組織所處的工作環(huán)境，如單位內(nèi)部的人際關(guān)系、辦公設(shè)備、工作作風、制度建設(shè)等第8頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三從管轄區(qū)域上分，可以把行政決策環(huán)境分為國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境兩類。一國之外的對該國行政起著影響作用的因素，叫做國際環(huán)境；一國之內(nèi)的對該國行政決策起著影響作用的因素，叫做國內(nèi)環(huán)境。在傳統(tǒng)的封閉的社會，國際環(huán)境對行政決策的影響較小，很少引人注意；隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，各個國家之間的交往愈來愈緊密，國際因素對國內(nèi)行政決策的影響愈來愈大。當今，我們正步入全球化的時代，可以預料的是，國際環(huán)境對各個國家的行政決策的影響作用將會空前加強第9頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三從不同作用上分，行政決策環(huán)境可以分為良性行政環(huán)境和惡性行政環(huán)境。所謂良性行政環(huán)境，指的是對行政決策的生存和發(fā)展起積極作用的環(huán)境因素；反之，對行政決策的生存和發(fā)展起消極作用的環(huán)境因素，則被稱為惡性因素。當然，這種分類是相對的，某一特定時期的良性因素，到了另一時期，就會變成惡性因素；反之亦然第10頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三從環(huán)境內(nèi)容上分，行政決策環(huán)境可以分為自然環(huán)境和人文環(huán)境兩類。自然環(huán)境是指一個國家所處的地理位置以及與行政決策發(fā)生密切聯(lián)系和交互作用的自然條件，包括地形、土壤、山林、水系、氣候、動植物分布等資源。人文環(huán)境是指人及人的活動形成的并對行政決策產(chǎn)生直接或間接影響的各種社會因素的總和，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境第11頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三二、行政決策環(huán)境與行政決策的相互關(guān)系(1)行政決策環(huán)境決定、限制和制約行政決策環(huán)境對政府管理提出一系列的客觀要求，行政決策由此發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標和方向環(huán)境給行政決策提供有利的或者不利的限制條件行政決策及參與決策的所有人員，都生存于一定的環(huán)境之中，其決策心理、行為必然要受到環(huán)境的影響第12頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三

(2)行政決策必須適應行政環(huán)境即行政管理必須符合特定的行政環(huán)境向它提出的要求和條件

(3)行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導致行政決策的發(fā)展變化社會革命或社會變遷，行政環(huán)境發(fā)生了變化，行政決策必須適應這種變化

(4)行政決策對行政環(huán)境有反作用行政決策可以利用行政環(huán)境提供的實際條件和要求，選擇切合實際的行政目標，確立科學的行政關(guān)系。通過實現(xiàn)行政目標而達到影響和改善行政環(huán)境的目的

第13頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三兩者相互關(guān)系的結(jié)論是:

決策行為是決策者主觀條件與客觀環(huán)境相結(jié)合的產(chǎn)物第14頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三這就是說，不能把決策科學化看成僅僅是決策者的事，似乎只要決策者提高素質(zhì)并采用科學的方法，就一定能作出正確的決策，就完全可以避免決策失誤。這種看法是片面的決策者生活在一定的社會環(huán)境中，他的決策行為必然要受到社會環(huán)境的制約。決策行為實際上是決策者個人的主觀因素(動機、智慧、能力、性格、氣質(zhì)等)和社會環(huán)境(體制、制度、形勢、輿論、氣氛等)兩方面因素的結(jié)合。應當看到，決策的科學化不僅僅取決于決策者(即使決策者的主觀因素方面，也不是不受約束的)，決策環(huán)境同樣同決策科學化的關(guān)系極為密切第15頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三決策者個人的智力、能力、信息和時間是有限的，同決策的要求相比往往有不少差距，這就是主觀約束。當決策者處理某項決策時，還會受到當時的國際、國內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢，各種法律法規(guī)、自然資源、人才結(jié)構(gòu)等的制約，這就是客觀環(huán)境約束。決策者既不能由于這些約束而不做決策，也不能超越這些約束去做決策(雖然可以通過學習不斷改善主觀約束條件，但他不能等到主觀約束解除之后才做決策)，他只能在既定的約束條件下盡力使決策行為達到總體的最大的合理性。因此，可以毫不夸張地說，決策行為是決策者的主觀意愿在主、客觀條件約束下的產(chǎn)物第16頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三三、行政生態(tài)學基本概念發(fā)展過程歷史作用第17頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三1.基本概念1962年，福特基金會決定為美國比較行政管理學會提供50萬美元資金，用來研究改進第三世界行政管理方法。美國人希望，通過將自己的“先進”公共行政技術(shù)移植到那些后發(fā)展國家的政府，就能解決其行政管理面臨的問題，從而促進整個國家的經(jīng)濟進步和社會發(fā)展。然而，這些慷慨行動不僅最終以失敗而告終，而且影響了公共行政學在美國的認同。1967年，美國政治學會取消了公共行政學作為一個獨立的分支學會的資格，將其并入組織研宄之中；1971年，福特基金會停止了援助，比較行政管理學會隨后宣布解散。它迫使人們反思主流公共行政學關(guān)于公共行政存在普遍的“良好原則”的理論預設(shè)，重新思考公共行政置身于其中的環(huán)境特性及其帶來的公共行政的多樣性問題。正是適應這種需要，“行政生態(tài)學”得以產(chǎn)生，后來也被人們認識到它是一個特別有用的分析框架第18頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三行政生態(tài)學的學科基礎(chǔ)是社會系統(tǒng)理論。社會系統(tǒng)理論的代表人物主要有帕森斯等人。帕森斯認為，一個社會系統(tǒng)，像所有有生命的系統(tǒng)一樣，先天就是一個開放的系統(tǒng)。它一方面與環(huán)境發(fā)生交換，另一方面在內(nèi)部各要素之間也發(fā)生交換。社會系統(tǒng)是更大系統(tǒng)的一部分，另一方面也可分為子系統(tǒng)和要素。如果將行政作為一個系統(tǒng)，那么，社會就是它的環(huán)境，社會的其他組成部分(政治、經(jīng)濟、文化)則與行政發(fā)生密切的關(guān)系。只有將行政置于社會環(huán)境之中，聯(lián)系到社會的其他部分，我們才能弄清行政的真正面貌，才能弄清行政面貌發(fā)生的內(nèi)在原因第19頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三行政生態(tài)學的研究方法主要是結(jié)構(gòu)一功能主義。所謂“結(jié)構(gòu)一功能”主義，簡單地說，就是相信系統(tǒng)的功能是由其結(jié)構(gòu)界定的；反過來，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)也決定著系統(tǒng)的功能。行政生態(tài)學從整個社會系統(tǒng)的高度來研究公共行政，將公共行政視為社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的一部分。社會的生存和發(fā)展狀態(tài)如何，取決于行政與其他社會子系統(tǒng)(文化、社會、經(jīng)濟等)各自的狀況及其結(jié)合狀況；反之，整個社會及其他子系統(tǒng)的特征，又限定公共行政的狀況。換言之，有什么樣的公共行政就有什么樣的社會，有什么樣的社會就有什么樣的公共行政，這就是生態(tài)行政學研究的出發(fā)點。而根據(jù)社會的性質(zhì)和狀態(tài)來理解公共行政，根據(jù)社會的要求來調(diào)整、改革公共行政，就是生態(tài)行政學的基本研宄途徑第20頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三行政生態(tài)學的研究宗旨包括兩個方面：一方面是要探討行政系統(tǒng)應是如何根據(jù)環(huán)境的變化而不斷地變革和發(fā)展。這個方面的研究被稱作為‘‘行政發(fā)展’’研究。另一個方面的研究是探求行政系統(tǒng)應是如何調(diào)整自己的角色和能力結(jié)構(gòu)，積極促進經(jīng)濟進步和社會發(fā)展。這個方面的研究也被稱作為“發(fā)展行政”研究第21頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三2.發(fā)展過程行政生態(tài)學是一個比喻性的說法，其含義主要來自生態(tài)學。在公共行政學領(lǐng)域，生態(tài)學的思想最早由美國哈佛大學教授高斯提出，并經(jīng)里格斯的大力提倡而流行于世第22頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三最早提出行政環(huán)境問題并加以研究的，是美國哈佛大學教授高斯。1936生，他在一次演講中，首次提出政府組織與行政行為必須考慮環(huán)境因素，要對行政環(huán)境做集中研究。后來，在《美國社會與公共行政》一文中，他又指出行政境與公共行政有著密切的關(guān)系，并提出借用生態(tài)學的方法來研究公共行政問題，在《政府生態(tài)學》一文中，首次正式把“生態(tài)學”一詞引入公共行政學。由于高斯的方法是生生態(tài)研究的方法。所以，在高斯那里，行政環(huán)境又被稱為行政生態(tài)環(huán)境，對行政環(huán)境做專門研究的學科就叫做行政生態(tài)學。高斯開創(chuàng)的研究傳統(tǒng)在哈佛大學的另一名教授里格斯那里得到發(fā)揚和光大第23頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三另一位提醒人們關(guān)注行政生態(tài)問題的著名學者是達爾。1947年，達爾發(fā)表題為《公共行政學：三個問題》的文章，指出公共行政的“原則’’不可能在任何民族國家都同樣有效，在一個社會、經(jīng)濟和政治環(huán)境中行之有效的行政舉措在其他的環(huán)境中很有可能會遭到失敗第24頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三里格斯對行政生態(tài)學的主要貢獻反映在由他主編的《公共行政的比較研究》一書的一篇題為《農(nóng)業(yè)社會與工業(yè)社會行政模式比較研究》的文章中。在這篇文章中，里格斯根據(jù)薩頓關(guān)于“農(nóng)業(yè)社會一工業(yè)社會”兩極社會模型，系統(tǒng)闡述了兩種社會在經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)、溝通體系和權(quán)力形式等方面的不同特征，以及在這些特征影響下公共行政的不同面貌。具體地說，工業(yè)社會行政呈現(xiàn)專業(yè)化與功績?nèi)∠颉⑴c社會的密切互動、高度發(fā)達的職業(yè)體系以及社團的興起等特征；而農(nóng)業(yè)社會行政具有歸屬的關(guān)系取向、不變的官員團體、相對簡單而固定的職業(yè)分化、社會地位與權(quán)力的重合等特性。這些都是與社會的性質(zhì)相聯(lián)系的第25頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三里格斯的論文發(fā)表后，引起了很大的反響。學者們在肯定里格斯研究的同時，也指出了研究中存在的一些缺陷。批評主要集中在里格斯研究所持的二元思維模式上。里格斯將社會分為對立的農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，實際上，純粹的農(nóng)業(yè)社會或工業(yè)社會并不存在?，F(xiàn)實世界中的社會，大多介于工業(yè)社會社會和農(nóng)業(yè)社會之間。里格斯認真吸取了大家的批評，并于1961年出版《公共行政生態(tài)學》，對前面的理論作了修正。修正后的理論加入了發(fā)展中社會的公共行政形態(tài)，并運用光譜學原理，對農(nóng)業(yè)社會、發(fā)展中社會和工業(yè)社會的公共行政的特征作了詳盡的分析。因其用“棱柱型行政”來命名新進入研究視野的發(fā)展中國家行政，故人們將里格斯的生態(tài)行政理論稱為“棱柱模式理論”第26頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三里格斯從各國不同的政治、經(jīng)濟、文化和歷史等因素出發(fā)，運用“物理學光譜分析”和“結(jié)構(gòu)功能分析法”將世界各國的生態(tài)環(huán)境分為三種模式。里格斯認為，農(nóng)業(yè)社會行政的最大特征在于功能的融合，類似于光的衍射試驗中的白光。與之相反，工業(yè)社會行政的特點是功能分開，正如經(jīng)過透鏡折射后的七色光，里格斯將前者稱為融合型行政，后者稱為衍射型行政。至于后發(fā)展社會的行政，則稱為棱柱型行政第27頁，共31頁，2023年，2月20日，星期三第一，與農(nóng)業(yè)社會相適應的融合型行政模式，具有行政與政治一體化、集權(quán)與專制、官僚享有特權(quán)、注重血緣與親情等特點第二，與工業(yè)社會相適應的衍射型行政模式，具有平等主義風范、成就取向、對事不對人、民眾參政、行政專業(yè)化的特點，行政的主要問題是謀求專業(yè)化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一第三，與過渡社會相適應的棱柱型行政模式，它既具有農(nóng)業(yè)社會行政形態(tài)的一些特點，又有工業(yè)社會行政形態(tài)的一些特征。社會中同時呈現(xiàn)不同的行政制度、行政行為和行政風范；形式主義嚴重，