人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀與思考

PAGE2PAGE5淺析新形勢下人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀和發(fā)展方向青陽縣位于安徽省長江以南，318國道和合銅黃高速從境內(nèi)穿過，距九華山30公里，距黃山90公里。全縣轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口27萬人，全縣共有各類人民調(diào)解委員會103個，專業(yè)性調(diào)解委員會1個，共有調(diào)解員924人，其中兼職調(diào)解員共有917人，占調(diào)解員總數(shù)的99%。根據(jù)青陽縣司法局統(tǒng)計：2009年全縣共調(diào)解各類矛盾糾紛856起，其中婚姻家庭糾紛214起、鄰里糾紛148起、交通事故賠償糾紛79起、征地拆遷糾紛56起、工傷事故賠償糾紛74起、醫(yī)療糾紛12起；2010年全縣共調(diào)解各類糾紛1078起，其中婚姻家庭糾紛278起、鄰里糾紛216起、交通事故賠償糾紛106起、征地拆遷糾紛89起、工傷事故賠償糾紛91起、合同糾紛57起，醫(yī)療糾紛14起；2011年全縣共調(diào)解各類糾紛1267起，其中婚姻家庭糾紛310起、鄰里糾紛240起、交通事故賠償糾紛121起、征地拆遷糾紛115起、工傷事故賠償糾紛106起、合同糾紛65起，醫(yī)療糾紛26起。人民調(diào)解作為調(diào)解民間糾紛的一種重要方式，長期以來在化解矛盾糾紛、預(yù)防違法犯罪方面發(fā)揮了重要的作用，被稱為維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”。郝赤勇：《人民調(diào)解制度發(fā)展的里程碑》，《人民調(diào)解》2010年第10期，第13頁郝赤勇：《人民調(diào)解制度發(fā)展的里程碑》，《人民調(diào)解》2010年第10期，第13頁一、人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀長期以來，人民調(diào)解工作在解決糾紛、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的重要作用。但是，隨著改革力度的不斷加大和市場經(jīng)濟條件下利益格局的不斷調(diào)整，社會發(fā)展進入矛盾多發(fā)期，糾紛也呈現(xiàn)出和以往完全不同的特點，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作，無論是在觀念、制度、組織機構(gòu)上，還是在隊伍素質(zhì)、工作方式上都暴露出一些不適應(yīng)之處。主要表現(xiàn)為：（一）人民調(diào)解組織隊伍建設(shè)不到位，村級調(diào)解員隊伍和素質(zhì)不能完全適應(yīng)新形勢下調(diào)解工作的發(fā)展需要。人民調(diào)解隊伍的建設(shè)相對滯后，專業(yè)素質(zhì)和水平不高。當前全縣人民調(diào)解組織人員普遍存在結(jié)構(gòu)不合理，缺乏行業(yè)性、專業(yè)性人才等問題。1．村級人民調(diào)解員存在著“三低一高”現(xiàn)象（即文化程度低、法律知識低、調(diào)解技能低、年齡高），這部分人僅憑傳統(tǒng)的說教方式來化解糾紛，且知識更新難，難以適用當前法治社會人們渴求運用法律客觀、公平、合理地解決糾紛的需求。劉進春：《基層人民調(diào)解現(xiàn)狀》，《安徽法治》2007年第1期，第27頁人民調(diào)解員對相關(guān)政策、法律知識欠缺，整體業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力不高，工作憑經(jīng)驗處理問題和糾紛的現(xiàn)象時有發(fā)生；人民調(diào)解員的流動和調(diào)整過于頻繁，整體隊伍不大穩(wěn)定，劉進春：《基層人民調(diào)解現(xiàn)狀》，《安徽法治》2007年第1期，第27頁2．兼職為主、專職為輔的構(gòu)成不能滿足社會的需求。目前，全縣99%的人民調(diào)解員為兼職人員，人民調(diào)解工作成為其第一職業(yè)之后的附屬工作，因此大大分散了他們的精力，難以把人民調(diào)解工作做細做精，難以發(fā)揮人民調(diào)解的宣傳、教育等功能。另外，人民調(diào)解員的兼職身份，使人民調(diào)解與行政調(diào)解的界限趨于模糊，弱化了人民調(diào)解的社會作用，降低了人民調(diào)解的社會公信力。這樣的隊伍結(jié)構(gòu)使人民調(diào)解工作不能完全擔當起當前社會矛盾糾紛解決機制中的重要角色和發(fā)揮在“大調(diào)解”工作體系中的基礎(chǔ)性作用，不利于人民調(diào)解的長遠發(fā)展。

（二）人民調(diào)解的工作經(jīng)費無法得到保障，人民調(diào)解員的責、權(quán)、利不統(tǒng)一。目前我縣人民調(diào)解工作缺乏專項經(jīng)費保障，辦公經(jīng)費緊張，調(diào)解員報酬偏低，培訓受限；人民調(diào)解組織必需的辦公設(shè)施建設(shè)（如固定的調(diào)解場所）亦不完善；調(diào)解員工作補貼難以解決。根據(jù)我國《人民調(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收取任何費用，縣級以上地方政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費應(yīng)當給予必要的支持和保障、村民委員會應(yīng)當為人民調(diào)解委員傳開展工作提供辦公重要條件和必要的工作經(jīng)費，而實際情況是上級政府的保障經(jīng)費在基層調(diào)委會無法得到兌現(xiàn)，而大多數(shù)的村級組織的財政也很困難，所以讓他們?nèi)ソ鉀Q人民調(diào)解的經(jīng)費很不現(xiàn)實。目前我縣尚無專職的調(diào)解員，調(diào)解員的工作多是盡義務(wù)的，與自己的生存和發(fā)展并沒有太大的關(guān)系，所以人民調(diào)解工作的積極性也就很難得到保障。另要求是：以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以深化三項重點工作為基礎(chǔ)，以基層基礎(chǔ)建設(shè)活動為載體，堅持圍繞中心，服務(wù)大局，服務(wù)群眾，化解社會矛盾糾紛為主線，以調(diào)解疑難復(fù)雜和群體體性糾紛為重點，進一步加強人民調(diào)解組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、法制化規(guī)范化建設(shè)，推進人民調(diào)解工作改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮人民調(diào)解在解決矛盾糾紛中的預(yù)防功能、化解功能和法制宣傳功能，全面維護社會和諧穩(wěn)定。（一）強化人民調(diào)解組織建設(shè)，推進人民調(diào)解工作改革創(chuàng)新。根據(jù)全國人民調(diào)解工作會議提出的“要結(jié)合農(nóng)村基層組織建設(shè)，進一步鞏固和發(fā)展村人民調(diào)解組織；要建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解組織，充分發(fā)揮它們化解疑難復(fù)雜糾紛、指導村調(diào)解組織開展工作的作用”的要求，吳愛英：《全國人民調(diào)解工作會議工作報告》，2012年7月6日。在組織建設(shè)上不斷探索新途徑，積極探索建立區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織，健全組織網(wǎng)絡(luò)體系，強化網(wǎng)絡(luò)管理。建設(shè)優(yōu)秀的人民調(diào)解隊伍是人民調(diào)解發(fā)展的重要保障，所以今后我們的政府應(yīng)該大力加強人民調(diào)解隊伍的建設(shè)。創(chuàng)新舉措，公開選任，把那些懂法律、有知識、為人公正的人員選聘為人民調(diào)解員，建立一支與工作相適應(yīng)的人民調(diào)解隊伍。努力拓寬聘任調(diào)解員的渠道，吸納村、組、社區(qū)黨員、模范人物、老司法工作者、志愿者等加入調(diào)解員隊伍；尤其是那些退休的法官、檢察官、律師、法律工作者等具有一定法律專業(yè)知識、熱愛調(diào)解工作的干部、教師等人員。從而形成多層次的人民調(diào)隊伍，同時司法部門應(yīng)該定期有規(guī)律地加強對人民調(diào)解人員的專業(yè)培訓，促進人民調(diào)解人員之間的經(jīng)驗交流?？傊扇∫磺杏行Т胧?，提高人民調(diào)解員的素質(zhì)，提升人民調(diào)解隊伍的整體實力。今后一個時期，要按照“吳愛英：《全國人民調(diào)解工作會議工作報告》，2012年7月6日。（二）強化人民調(diào)解工作基礎(chǔ)保障，為做好新形勢下人民調(diào)解工作提供必要條件。目前人民調(diào)解工作還存在許多困難。例如，有的村居調(diào)解場所小，調(diào)解員沒有報酬，調(diào)解經(jīng)費得不到保障等等，這些問題的存在，嚴重影響了新時期人民調(diào)解工作的深入開展。要根據(jù)新形勢下人民調(diào)解工作改革發(fā)展的實際需要，積極探索人民調(diào)解保障機制。協(xié)調(diào)地方政府，落實好調(diào)解工作經(jīng)費、培訓經(jīng)費和調(diào)解員補貼經(jīng)費。要積極爭取當?shù)攸h委政的支持，加強對人民調(diào)解工作的投入，調(diào)動調(diào)解組織和調(diào)解員的工作熱情和積極性，使其積極投身到人民調(diào)解改革發(fā)展中去，為促進社會和諧發(fā)揮作用。（三）充分發(fā)揮人民調(diào)解的預(yù)防功能，認真做好矛盾糾紛的預(yù)防工作。堅持矛盾糾紛排查，是預(yù)防和化解社會矛盾糾紛的重要舉措，也是防止突發(fā)糾紛形成和轉(zhuǎn)化為刑事案件的重要保證。要堅持日常排查、定期排查與重要時期、敏感時期排查相結(jié)合，形成矛盾糾紛預(yù)警預(yù)防、調(diào)處化解、動態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置、跟蹤回訪等一整套行之有效的工作體系，不斷提高矛盾糾紛排查調(diào)處工作的主動性、針對性和實效性。多年的調(diào)解實踐證明，諸多的民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生，絕大多數(shù)是因為潛在矛盾糾紛排查不到位而沒被及時發(fā)現(xiàn)或制止而引起的。因此，排查矛盾糾紛在防止民轉(zhuǎn)刑案件中占有首要地位。強化矛盾糾紛的預(yù)防功能，完善矛盾糾紛排查調(diào)處機制，建立健全矛盾糾紛排查情報信息網(wǎng)絡(luò)體系和防控體系迫在眉捷。只有這樣，才能準確掌握社情、民情、戶情，才能抓住重點人，發(fā)現(xiàn)可能導致矛盾糾紛激化的苗頭，及時加以控制和化解。同時要對重點矛盾糾紛進行分類、分析，并制定化解預(yù)案，立足抓早、抓小、抓苗頭，變事后調(diào)解為事前預(yù)防，努力將矛盾糾紛控制在萌芽狀態(tài)，化解在基層，防止民轉(zhuǎn)刑及群體性事業(yè)件的發(fā)生。（四）充分發(fā)揮人民調(diào)解的化解功能，認真做好矛盾糾紛的調(diào)解工作。在新的形勢下，各調(diào)委會要緊緊圍繞和諧社會、和諧村居和新農(nóng)村建設(shè)，把人民調(diào)解工作作為和諧社會建設(shè)的一項重要任務(wù)，轉(zhuǎn)變觀念，開拓創(chuàng)新的，努力拓展人民調(diào)解新領(lǐng)域，積極探索化解矛盾糾紛的新途徑和新辦法。在繼續(xù)做好婚姻、家庭、鄰里、房屋宅基地、生產(chǎn)經(jīng)營、損害賠償?shù)瘸Ｒ娦詡鹘y(tǒng)型糾紛的同時，要緊緊圍繞新形勢下新農(nóng)村建設(shè)、推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，積極開展勞動爭議、交通事故、醫(yī)療賠償、征地拆遷等社會熱點難點糾紛的化解工作，妥善處置人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，促進民間問題的妥善解決，及時有效的控制糾紛擴大和轉(zhuǎn)為刑事案件。要充分發(fā)揮廣大調(diào)解員來自基層、貼近群眾、了解社情、熟悉民意的優(yōu)勢，提高調(diào)處矛盾糾紛的針對性和實效性，將矛盾糾紛化解在基層，為政府分憂，為群眾解愁。（五）充分發(fā)揮人民調(diào)解的教育功能，在人民調(diào)解中開展法制宣傳教育。人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛的過程，也是開展法制宣傳教育、寓法制宣傳教育于調(diào)解的過程，使其有機結(jié)合?？刹扇€案說法的形式宣傳法律法規(guī)和國家政策，達到調(diào)解一件、教育一片的目的。要全面增強當事人和廣大群眾的法律意識，引導和教育廣大群眾遵紀守法。在農(nóng)村，可利用農(nóng)閑時間，把農(nóng)民集中起來，利用糾紛案例和現(xiàn)身說法等形式，開展法制教育；在農(nóng)忙時，可組織調(diào)解員到村頭、田頭了解民情，掌握民意，及時發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛，及時進行依法調(diào)解。通過法制宣傳上，教育和引導糾紛當事人用調(diào)解或正當?shù)姆汕廊ソ鉀Q矛盾糾紛，依法維護自身合法權(quán)益。在宣傳法律的同時，也要把黨的各項方針政策通過人民調(diào)解員向群眾講明白、說清楚，幫助群眾解除疑惑，消除對立情緒。（六）探索建立完善各區(qū)域、各行業(yè)以及社會管理各方面的調(diào)解組織1．探索建立行業(yè)性人民調(diào)解組織。各類社會組織、行業(yè)協(xié)會不斷出現(xiàn)，在行業(yè)自治的要求下，建立行業(yè)性人民調(diào)解委員會的必要性愈加凸顯。目前我縣比較成型的行業(yè)有皖南土雞養(yǎng)殖為、煙草種植等，但行業(yè)性調(diào)解組織尚未建立。行業(yè)人民調(diào)解委員會以其熟悉行業(yè)情況、具有專業(yè)知識等優(yōu)勢，在化解內(nèi)部矛盾糾紛上具有更高的權(quán)威和效率。2．探索建立區(qū)域性人民調(diào)解組織。創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)聯(lián)合調(diào)解機制，實現(xiàn)人民調(diào)解與治安調(diào)解的有效對接。我縣現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)14個，各工業(yè)園區(qū)域內(nèi)大量矛盾糾紛主要因人流、物流、車流而產(chǎn)生，大多矛盾具有偶然性、流動性和易激化等特點。但截止目前，我縣尚未建立區(qū)域性調(diào)解組織，各工業(yè)園區(qū)內(nèi)矛盾糾紛仍依靠所在地人民調(diào)解組織調(diào)解，有一定的被動性，對突發(fā)事件難以采取有效的措施。筆者認為，在今后實踐工作中可根據(jù)區(qū)位實際，以治安調(diào)解和人民調(diào)解聯(lián)動聯(lián)調(diào)為依托，整合公安、司法、工商等力量，運用人民調(diào)解機制，發(fā)揮社區(qū)、商家，企業(yè)自治組織作用，建立聯(lián)合調(diào)解組織，在園區(qū)內(nèi)建立調(diào)解分室，在各企業(yè)之間選配調(diào)解信息員，構(gòu)建了一個完整的聯(lián)合矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處系統(tǒng)，具體調(diào)解發(fā)生在各園區(qū)內(nèi)的各類糾紛，確保“大糾紛不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、小糾紛不出園區(qū)”。3．完善專業(yè)性人民調(diào)解組織。隨著矛盾糾紛的日益復(fù)雜化、多樣化，許多專業(yè)性較強的矛盾糾紛對于一般調(diào)解組織和調(diào)解員來說，因其專業(yè)知識的限制，難以實現(xiàn)真正意義上的定分止爭，專業(yè)性調(diào)解組織的建立彌補了這一不足。我縣結(jié)合實際，已在醫(yī)患、勞資、環(huán)保、道交等領(lǐng)域進行了調(diào)解組織專業(yè)化的嘗試。以醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會為例，把衛(wèi)生、民政、法院、司法行政等部門的相關(guān)專業(yè)人員作為委員，選聘律師、法官、退休交警的任調(diào)解員，從醫(yī)療費用墊付、無償法律援助、民政救助等方面多管齊下，在緩解對立情緒、化解糾紛上起到了事半功倍的效果。4．積極動員其他社會力量參與的志愿服務(wù)調(diào)解。主要依托共青團、婦聯(lián)、工會等群團組織，圍繞維護婦女兒童、青少年、勞動者的合法權(quán)益，開展矛盾糾紛調(diào)解工作。在各級群團組織建立人民調(diào)解委員會，聘請法官、律師、退休老干部等以志愿者的身份擔任調(diào)解員，化解了大量矛盾糾紛。人民調(diào)解作為社會主義基層民主法治的重要組成部分，作為解決社會矛盾糾紛的重要機制，在新的形勢下具有不可替代的地位和作用。人民調(diào)解工作前景廣闊，任務(wù)光榮而艱巨。我們一定要按照以人為本和構(gòu)建和諧社會的要求，進一步解放思想，扎實工作，不斷提高人民調(diào)解工作水平，扎實推進、務(wù)