我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策工具創(chuàng)新

我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策工具創(chuàng)新

低碳經(jīng)濟(jì)基本含義是通過技術(shù)和制度創(chuàng)新，從根本上改變?nèi)祟悓?duì)化石能源的依賴，減少以二氧化碳為表征的溫室氣體排放，走以低能耗、低排放、低污染為特征的可持續(xù)發(fā)展道路[1]。低碳經(jīng)濟(jì)因此被譽(yù)為人類社會(huì)繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一新的文明。自2003年英國(guó)首先提出“低碳經(jīng)濟(jì)”(lowcarboneconomy)發(fā)展目標(biāo)[2]以來，歐盟各國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛響應(yīng)，制定本地區(qū)、本國(guó)“低碳化”的發(fā)展目標(biāo)和政策措施，搶占低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先機(jī)。2005年懸而未決的《京都議定書》正式生效，預(yù)示著世界經(jīng)濟(jì)“低碳化”的國(guó)際規(guī)則形成，后京都議定書的談判正在緊鑼密鼓地進(jìn)行之中。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，盡管目前沒有減排義務(wù)，但感受到了非?，F(xiàn)實(shí)的壓力[3]。中國(guó)政府明確表示要大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，2005年，我國(guó)頒布了《可再生能源法》和《可再生能源發(fā)展規(guī)劃》，2006年底發(fā)布了《氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，2007年發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》和《節(jié)能減排綜合性工作方案》，2008年發(fā)布了《應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書，2009年1月1日《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》正式生效，這一系列舉措表明了中國(guó)政府的決心。然而，總體上看，中國(guó)的低碳經(jīng)濟(jì)還處在起步階段，沒有系統(tǒng)的低碳經(jīng)濟(jì)政策，也沒有專門以低碳為目標(biāo)的政策工具，這對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展是極為不利的?；诖?，本文從有效的政策設(shè)計(jì)角度，梳理發(fā)達(dá)國(guó)家低碳經(jīng)濟(jì)的政策工具，對(duì)比分析我國(guó)當(dāng)前存在的低碳經(jīng)濟(jì)政策工具問題，提出我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新的對(duì)策。一、中國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必要性和緊迫性政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)公布的《第四次評(píng)估報(bào)告(AR4)——“氣候變化2007”》，指出人類活動(dòng)尤其是化石能源燃燒帶來的長(zhǎng)生命周期的排放對(duì)于全球氣候變化產(chǎn)生重大的影響，諸如冰川融化、海平面上升、洪水、干旱、生態(tài)系統(tǒng)破壞、糧食減產(chǎn)等[4]。2006年，英國(guó)政府公布的“斯特恩的報(bào)告”對(duì)全球變暖的經(jīng)濟(jì)影響做了定量評(píng)估，認(rèn)為氣候變化的經(jīng)濟(jì)代價(jià)堪比一場(chǎng)世界大戰(zhàn)的經(jīng)濟(jì)損失，如果不及早采取行動(dòng)，未來將會(huì)造成高達(dá)20%的損失[5]。人們已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到減少以二氧化碳為表征的溫室氣體排放的重要性，經(jīng)濟(jì)“低碳化”開始從民間自愿行動(dòng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面?？梢哉f，低碳經(jīng)濟(jì)已成為世界潮流，將引領(lǐng)全球生產(chǎn)模式、生活方式、價(jià)值觀念和國(guó)家權(quán)益所發(fā)生的深刻變革[6]。過去二三十年，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是化石能源消費(fèi)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)能源消費(fèi)產(chǎn)生的占我國(guó)排放問題的75%[7]，中國(guó)排放量的增長(zhǎng)速度一直居世界前列，圖1是EIA公布的我國(guó)1980-2005年化石能源消費(fèi)產(chǎn)出的碳排放，在1990-2001年，我國(guó)排放量占世界同期增加量的27%，目前，我國(guó)與能源相關(guān)的排放已位居世界第二[8]；預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)排放總量很可能超過美國(guó)，居世界第一位[9]。這種現(xiàn)狀是我國(guó)“高投入、高消耗、高排放”增長(zhǎng)的一個(gè)體現(xiàn)，過去30年年均10%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是以犧牲巨大的資源環(huán)境為代價(jià)的，如極端氣候事件、災(zāi)害的頻率和強(qiáng)度明顯增大，損失增加，水資源區(qū)域不平衡加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)作物生產(chǎn)不穩(wěn)定性增加，等等。這些貽害告訴我們，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，走低碳經(jīng)濟(jì)道路。同時(shí)，中國(guó)是世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家，GDP排名已超過德國(guó)位列世界第三，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越重要，日益嚴(yán)重的資源環(huán)境問題也日益受到國(guó)際上的關(guān)注，中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)必須在應(yīng)對(duì)全球氣候問題中發(fā)揮更積極的作用。因此，對(duì)于中國(guó)而言，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，是作負(fù)責(zé)的大國(guó)、實(shí)現(xiàn)和平崛起和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，順乎世界潮流、合乎中國(guó)國(guó)情。資料來源：EIA官方網(wǎng)站，單位統(tǒng)一折算為百萬(wàn)噸等價(jià)碳圖1中國(guó)1980-2005化石能源消費(fèi)產(chǎn)出的碳排放低碳經(jīng)濟(jì)是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了“高碳”工業(yè)化道路之后提出的新戰(zhàn)略，我國(guó)正處在重工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)期，盡管從現(xiàn)在開始由“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)型將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但也應(yīng)看到這是一個(gè)難得的發(fā)展機(jī)遇。低碳經(jīng)濟(jì)和低碳技術(shù)被視為繼信息技術(shù)革命的第五次科技浪潮。在信息革命之前的幾次經(jīng)濟(jì)浪潮中，中國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界，在信息革命中，中國(guó)抓住了機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)了較快的發(fā)展，如今的低碳經(jīng)濟(jì)則是中國(guó)加快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)趕超的歷史性機(jī)遇。如果不盡早行動(dòng)，繼續(xù)走高碳工業(yè)化的道路，我國(guó)極有可能被“鎖定”或“固化”在高碳的生產(chǎn)方式、消費(fèi)方式之中，成為發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移高碳產(chǎn)業(yè)的基地，這不僅要付出更高昂的資源環(huán)境代價(jià)，而且還會(huì)喪失掉趕超發(fā)達(dá)國(guó)家、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的歷史性機(jī)遇。二、發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策及政策工具低碳經(jīng)濟(jì)政策是指以減少以二氧化碳為表征的溫室氣體排放和化石能源消費(fèi)為目標(biāo)的各類政策的統(tǒng)稱。低碳經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)具體體現(xiàn)在碳減排、化石能源消費(fèi)、可再生能源生產(chǎn)、低碳技術(shù)應(yīng)用等方面，其首要目標(biāo)是碳減排，它的爭(zhēng)議也最大，目前各國(guó)的目標(biāo)都是單方面承諾。如英國(guó)提出，2010年時(shí)，二氧化碳的排放量在1990年的基礎(chǔ)上減少20%，到2050年減少60%；2007年3月，歐盟各成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人一致同意，單方面承諾到2020年將歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上至少減少20%；澳大利亞提出2020年在2000年水平上“無(wú)條件”降低5%。在能源方面，各國(guó)紛紛提出可再生能源發(fā)展目標(biāo)，如歐盟計(jì)劃到2010年時(shí)，將可再生能源比例提高到12%，2020年時(shí)，進(jìn)一步提高到20%。英國(guó)政府提出，到2020年時(shí)，可再生能源發(fā)電量達(dá)20%的目標(biāo)。在技術(shù)方面，各國(guó)都提出了低碳技術(shù)的研發(fā)計(jì)劃，由于創(chuàng)新的不可預(yù)測(cè)性，低碳技術(shù)政策最直接的體現(xiàn)是用于研發(fā)低碳技術(shù)的公共支出數(shù)額不斷增加?！暗吞冀?jīng)濟(jì)”的明確提出始于2003年，實(shí)際上西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)“低碳化”自上世紀(jì)80年代后期就開始付諸行動(dòng)了。本世紀(jì)以來，各國(guó)更是加大了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的力度。表1是主要發(fā)達(dá)國(guó)家與低碳經(jīng)濟(jì)有關(guān)的政策文件列表。從發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐來看，有四個(gè)側(cè)重點(diǎn)：一是開發(fā)可再生能源、清潔能源，降低化石能源比重，改變能源結(jié)構(gòu)；二是提高能源效率，降低二氧化碳等溫室氣體和其他污染物的排放量，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新；三是降低“高碳”產(chǎn)業(yè)的比例，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；四是建立“綠色消費(fèi)”模式，改變生活方式。各國(guó)的低碳經(jīng)濟(jì)政策有以下幾個(gè)著重點(diǎn)：1)低碳能源政策，包括可再生能源政策、節(jié)約能源政策、能源技術(shù)政策等；2)低碳技術(shù)政策，包括碳減排技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和轉(zhuǎn)讓政策，碳封存技術(shù)政策，低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；3)低碳產(chǎn)業(yè)政策，包括鼓勵(lì)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、低碳產(chǎn)品生產(chǎn)、限制高碳產(chǎn)品生產(chǎn)與進(jìn)口等政策；4)低碳消費(fèi)政策，包括綠色包裝、綠色采購(gòu)、綠色物流、綠色社區(qū)等政策。發(fā)達(dá)國(guó)家的低碳政策中以鼓勵(lì)新能源開發(fā)和提高能效為重點(diǎn)，尤其是低碳技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用和轉(zhuǎn)讓更是重中之重。低碳技術(shù)包括四大領(lǐng)域：對(duì)現(xiàn)有能源技術(shù)的改造；太陽(yáng)能、風(fēng)力、水力、生物質(zhì)能、海洋溫差、潮汐、海浪、燃料電池等新能源技術(shù)及其電力轉(zhuǎn)換技術(shù)；能源效率技術(shù)；碳捕獲技術(shù)等。發(fā)達(dá)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)計(jì)了各種有效的低碳政策工具，發(fā)達(dá)國(guó)家低碳政策工具的顯著特點(diǎn)是充分利用了市場(chǎng)機(jī)制，盡可能的調(diào)動(dòng)微觀經(jīng)濟(jì)主體（企業(yè)、消費(fèi)者）的積極性，政府發(fā)揮制定規(guī)則和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用，發(fā)達(dá)國(guó)家的低碳政策工具基本類型如表2。從政策工具設(shè)計(jì)背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看[13]-[15]，可以概括為五類：1.基于市場(chǎng)失靈理論的低碳政策工具。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)以外部性和公共品性質(zhì)來解釋能源環(huán)境領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，認(rèn)為解決之道有政府管制、稅收、補(bǔ)貼等手段，矯正因市場(chǎng)缺陷而產(chǎn)生的外部性問題。具體而言：一是政府管制類工具。如配額制度和法律行政強(qiáng)制手段。德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利、日本等國(guó)都制定嚴(yán)格的產(chǎn)品能耗效率標(biāo)準(zhǔn)與耗油標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞、美國(guó)、歐盟等逐步淘汰白熾燈的法規(guī)；對(duì)貿(mào)易商品例如電冰箱、空調(diào)等認(rèn)定進(jìn)口的能耗標(biāo)準(zhǔn)等。二是碳排放稅。這是目前應(yīng)用最多的政策工具之一。如英國(guó)對(duì)工商企業(yè)用電征收大氣影響稅。該稅收預(yù)計(jì)年收入可達(dá)10億英鎊，其中一部分用于支持企業(yè)研究低碳排放技術(shù)，一部分用于支持企業(yè)加速節(jié)能投資設(shè)施的折舊，規(guī)定允許年折舊率達(dá)100%。日本環(huán)境省的環(huán)境稅，每戶居民每年要繳納3000日元環(huán)境稅，以幫助控制二氧化碳排放量，幫助實(shí)現(xiàn)《京都議定書》的目標(biāo)。三是補(bǔ)貼。補(bǔ)貼又被稱為“反稅收”工具，其作用與稅收相反，起了正向激勵(lì)作用。如美、英、丹麥等國(guó)對(duì)新能源技術(shù)、碳封存技術(shù)研發(fā)給予補(bǔ)貼，對(duì)清潔能源、可再生能源公共基礎(chǔ)設(shè)施與投資給予補(bǔ)貼等；四是碳基金。如英國(guó)的節(jié)碳基金，它是由英國(guó)環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部、商務(wù)部等部門聯(lián)合投資創(chuàng)建的一家獨(dú)立公司，其宗旨是通過與其他機(jī)構(gòu)合作以促進(jìn)碳減排和開發(fā)商用低碳技術(shù)。還有如亞洲開發(fā)銀行的“未來碳基金”，旨在為亞太地區(qū)的清潔能源項(xiàng)目提供所需資金。新基金規(guī)模初步目標(biāo)是1億美元，該基金參與方包括亞行67個(gè)成員中的公營(yíng)和私營(yíng)部門實(shí)體。2.基于產(chǎn)權(quán)理論的低碳經(jīng)濟(jì)政策工具?？扑拐J(rèn)為在處理外部性問題中的庇古傳統(tǒng)是不夠的或者在某種程度上是錯(cuò)誤的，市場(chǎng)失靈是與產(chǎn)權(quán)緊密相連的，社會(huì)最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)依賴產(chǎn)權(quán)的分配與界定。基于這種理論的排污權(quán)交易（或可交易許可證TEP）有助于消除環(huán)境“公共物品”外部性特征，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的效率。目前世界上最大的排污權(quán)交易項(xiàng)目就是基于《京都議定書》跨國(guó)間的碳排放交易，根據(jù)議定書溫室氣體減排“三機(jī)制”，即聯(lián)合履行(JointImplemented，JI)、清潔發(fā)展機(jī)制(CleanDevelopmentMechanism，CDM)和“碳減排”貿(mào)易(EmissionTrade，ET)。率先履行減排義務(wù)的發(fā)達(dá)國(guó)家允許采取以下減排方式：兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家之間可以進(jìn)行排放額度買賣的“排放權(quán)交易”，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同減排溫室氣體。歐盟排放交易系統(tǒng)在2005年1月1日正式掛牌營(yíng)運(yùn)，為現(xiàn)今全球最大的溫室氣體配額型交易市場(chǎng)，涵蓋超過12000個(gè)固定源，約占?xì)W盟25國(guó)全部二氧化碳排放量的45%。另?yè)?jù)國(guó)際性的非盈利組織氣候集團(tuán)(theclimateGroup)報(bào)告《贏余：低碳經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)》(IntheBlack:TheGrowthoftheLowCarbonEconomy)指出，2006年全球碳交易項(xiàng)目總金額高達(dá)300億美元[16]。3.基于信息不對(duì)稱、委托—代理理論低碳經(jīng)濟(jì)政策工具。為克服能源節(jié)約與碳減排方面的信息不對(duì)稱和復(fù)雜委托—代理問題，依據(jù)激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)理論的政策工具有自愿協(xié)議、標(biāo)簽計(jì)劃等，激勵(lì)廠商和消費(fèi)者主動(dòng)減少“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。如日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)自愿減排協(xié)議等，還有德國(guó)工業(yè)聯(lián)盟向德國(guó)政府承諾，其成員于2005年降低二氧化碳排放量及能源消費(fèi)量至1990年的80%。通過自愿承諾減少排放或采用清潔生產(chǎn)技術(shù)以減少政府管制。另外還有激勵(lì)信息公開的政策工具，如標(biāo)簽計(jì)劃(labelingscheme)、ISO14000或EMAS認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，這些新興的政策工具可以減少信息不對(duì)稱和行政成本，改善公司形象和績(jī)效。如意大利自2005年1月起對(duì)能耗效率管理采取了“白色證書”制度。它是一種對(duì)企業(yè)提高能源效率的一種認(rèn)證制度。隨著低碳經(jīng)濟(jì)理念深入人心，越來越多的公司提出自愿減碳計(jì)劃，并提出“碳中性”的目標(biāo)，即企業(yè)碳生態(tài)足跡為零。如日本的富士、施樂宣布溫室氣體減排計(jì)劃，到2020財(cái)年，富士與施樂將實(shí)現(xiàn)在整個(gè)產(chǎn)品生命周期階段，較2005財(cái)年減少30%的二氧化碳排放量。4.基于不確定性理論低碳政策工具。非點(diǎn)源污染無(wú)法測(cè)度個(gè)體責(zé)任，點(diǎn)源污染只能承擔(dān)有限責(zé)任，能源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的投資具有投資大而收益不明顯的特征，這些問題也引起了政策工具的創(chuàng)新，如節(jié)能服務(wù)公司ESCO（在國(guó)內(nèi)稱為能源合同管理EMC）第三方融資工具得到了大力推廣，這一方式在推動(dòng)節(jié)能與碳減排技術(shù)應(yīng)用方面將起到更加重要的作用。5.基于生態(tài)工業(yè)學(xué)理論的低碳政策工具。生態(tài)工業(yè)學(xué)通過把生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和工業(yè)組織理論聯(lián)系在一起，研究工業(yè)系統(tǒng)的能源物質(zhì)流動(dòng)及對(duì)環(huán)境的影響，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)端于生態(tài)經(jīng)濟(jì)，將范圍從生產(chǎn)延伸到消費(fèi)領(lǐng)域，以源頭預(yù)防和全過程管理替代末端治理的模式。這兩種自上世紀(jì)80年代發(fā)展起來的理論，為能源和環(huán)境問題研究提供了新視角，并以世界各國(guó)的生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)為依托，推動(dòng)理論和實(shí)踐的不斷融合，逐漸成為各國(guó)能源環(huán)境和發(fā)展政策的重要參考，其中德國(guó)和日本是典型代表?？梢哉f低碳經(jīng)濟(jì)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一脈相承的，而且其指向更加具體，更加直接，也因此能在大范圍上獲得認(rèn)可。從發(fā)達(dá)國(guó)家的低碳政策來看，有以下特點(diǎn)：一是重視利用市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排，如建立英國(guó)排放貿(mào)易體系，歐盟溫室氣體排放貿(mào)易體系；二是政策工具的多樣化和相互協(xié)調(diào)，通過征稅、補(bǔ)貼、基金、市場(chǎng)交易等工具綜合運(yùn)用；三是在政策制定和實(shí)施過程中，政府創(chuàng)造或借助了一些“中間力量”，例如，創(chuàng)立具有獨(dú)立法人地位的碳基金來管理和使用部分氣候變化稅的收入等，促進(jìn)政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢公司、投資公司、科研機(jī)構(gòu)及媒體等多方面力量的參與和合作，也使政府以少量公共資金的投入獲得更多更好的效果；四是促進(jìn)企業(yè)決策者和公眾觀念的轉(zhuǎn)變。三、我國(guó)當(dāng)前的低碳經(jīng)濟(jì)政策工具及其存在的問題2007年6月中國(guó)政府發(fā)布《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，提出了到2010年中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的基本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20%左右，相應(yīng)減緩二氧化碳排放；力爭(zhēng)使可再生能源開發(fā)利用總量（包括大水電）在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重提高到10%左右，煤層氣抽采量達(dá)到100億立方米；森林覆蓋率達(dá)到20%，實(shí)現(xiàn)年“碳匯”數(shù)量比2005年增加約0.5億噸二氧化碳等。中國(guó)為推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，大力節(jié)約能源，提高能源利用效率，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，植樹造林等方面采取了一系列政策措施，取得了顯著成效。截至2007年底，我國(guó)水電、風(fēng)電和核電的比重由1980年的4%提高到7.2%，其中水電裝機(jī)容量達(dá)到1.45億千瓦，年發(fā)電量4829億千瓦時(shí)，電力裝機(jī)和發(fā)電量均居世界第一位；風(fēng)電裝機(jī)容量超過600萬(wàn)千瓦，居世界第五位；太陽(yáng)能熱水器集熱面積達(dá)到1.1億平方米，多年位居世界第一；生物質(zhì)能發(fā)電裝機(jī)容量約為300萬(wàn)千瓦，生物燃料乙醇年生產(chǎn)能力超過120萬(wàn)噸；核電裝機(jī)906萬(wàn)千瓦[17]。盡管如此，從目前情況來看，我國(guó)沒有明確承諾碳減排目標(biāo)，也沒有系統(tǒng)的、專門的低碳經(jīng)濟(jì)政策，現(xiàn)有政策主要體現(xiàn)在“節(jié)能減排”措施之中，且以行政手段為主，與發(fā)達(dá)國(guó)家以市場(chǎng)主的政策工具有較大的區(qū)別。1.低碳政策工具主要以“命令—控制”類的行政手段為主。主要方式：一是目標(biāo)責(zé)任制。由中央和地方、各部委（地方政府）、重點(diǎn)企業(yè)層層分解落實(shí)節(jié)能減排指標(biāo)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制考核；配套出臺(tái)了《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)與考核實(shí)施辦法》、《單位GDP能耗監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和考核辦法》以及《主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)與考核辦法》等文件，通過自上而下的“目標(biāo)—任務(wù)分解—考評(píng)”方式來推動(dòng)。二是提高環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是通過信貸、土地“兩個(gè)閘門”控制，對(duì)電力、鋼鐵、建材、有色金屬、化工等重點(diǎn)行業(yè)新上項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行審批制，遏制高耗能產(chǎn)業(yè)過快增長(zhǎng)。三是強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能。2007年關(guān)停小火電機(jī)組1438萬(wàn)千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能4659萬(wàn)噸、落后煉鋼產(chǎn)能3747萬(wàn)噸、落后水泥5200萬(wàn)噸。2.財(cái)政稅收工具力度加大。2007年中央財(cái)政安排235億元，2008年增加到418億元用于支持節(jié)能減排，同時(shí)在增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、資源稅和出口退稅方面進(jìn)一步明確促推節(jié)能減排的具體措施。3.在碳排放交易方面，我國(guó)目前沒有建立國(guó)內(nèi)的碳排放交易市場(chǎng)?，F(xiàn)有的排污權(quán)交易是以二氧化硫?yàn)橹鳎缟綎|、山西、浙江和江蘇等省，以及華能等重點(diǎn)行業(yè)的企業(yè)開展了排污權(quán)交易的試點(diǎn)。我國(guó)在參與國(guó)際碳排放交易方面，取得了較好的進(jìn)展。截至2007年底，我國(guó)政府批準(zhǔn)的CDM項(xiàng)目已達(dá)1023項(xiàng)；在聯(lián)合國(guó)注冊(cè)150項(xiàng)，占我國(guó)已批準(zhǔn)項(xiàng)目數(shù)的14.66%；簽發(fā)29項(xiàng)，占2.83%。4.在標(biāo)簽計(jì)劃、第三方融資工具方面，我國(guó)推出了《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》和中國(guó)終端能效項(xiàng)目(EUEEP)，支持節(jié)能服務(wù)公司的發(fā)展等措施，極大地鼓勵(lì)了地方政府和企業(yè)節(jié)能減排的積極性。5.循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)工業(yè)園規(guī)劃獨(dú)具特色。目前國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)單位已達(dá)172家，各?。ㄊ?、區(qū)）也都相繼開展了兩批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作，有效推進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)工業(yè)的理念普及，試點(diǎn)單位的示范效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)出來。我國(guó)低碳政策工具與西方發(fā)達(dá)國(guó)家顯著不同，盡管目前以“目標(biāo)責(zé)任制”為主線、以“命令—控制”為主體的政策工具是最有效、最直接的工具，但是也帶來了一些問題：1)目標(biāo)責(zé)任制考核指標(biāo)的確立和分解，缺乏科學(xué)依據(jù)，中央—地方—企業(yè)存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，帶來極為高昂的政策執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，甚至使政策變成一紙空文，或者是收獲一些“假數(shù)據(jù)”，執(zhí)行效率低，成效不明顯。2)國(guó)有大中型企業(yè)、規(guī)模以上企業(yè)是政策執(zhí)行的重點(diǎn)，現(xiàn)有的能源環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也主要來自于這些企業(yè)，而對(duì)大量的低小散企業(yè)，盡管淘汰落后的措施對(duì)其具有一定的抑制作用，但是，也由于監(jiān)管成本高，導(dǎo)致其在體制外運(yùn)行，對(duì)規(guī)模以上企業(yè)形成“鞭打快?！保龃罅苏邎?zhí)行難度。3)現(xiàn)有財(cái)稅政策不夠靈活，對(duì)節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)與擴(kuò)散支持力度不夠；對(duì)固定資產(chǎn)投資激勵(lì)較多，而對(duì)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)成本關(guān)注不夠，存在大量“買得起，用不起”、“平時(shí)不運(yùn)轉(zhuǎn)，檢查來了才運(yùn)轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。另外，現(xiàn)有的審批項(xiàng)目、監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法體制比較僵化，急待改善。4)碳排放交易市場(chǎng)尚未建立，市場(chǎng)類政策工具應(yīng)用不夠。我國(guó)排污權(quán)交易進(jìn)展太慢，沒有發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。同時(shí)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不健全，誠(chéng)信、企業(yè)家責(zé)任與企業(yè)社會(huì)責(zé)任、社會(huì)形象約束力較薄弱，自愿協(xié)議、能源合同管理等新型的市場(chǎng)類政策工具效果不理想。四、我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新的建議有效的政策工具是低碳經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的根本保障。低碳經(jīng)濟(jì)政策工具設(shè)計(jì)的根本要求是通過發(fā)揮“看得見的手”（政府）和“看不見的手”（市場(chǎng)）的雙重作用，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)、消費(fèi)方式由“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)變。從西方國(guó)家發(fā)展歷程和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來看，我國(guó)的低碳經(jīng)濟(jì)政策工具創(chuàng)新，重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。首先，必須明確我國(guó)低碳化政策體系必須跟上市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，吸取世界各國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，健全法制，深化相關(guān)配套改革，實(shí)現(xiàn)主要依靠“領(lǐng)導(dǎo)重視、狠抓落實(shí)”的“人治”框架向主要依靠法律和制度的“法治”框架轉(zhuǎn)變，以最小的交易成本實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)以能源為主的資源產(chǎn)品價(jià)格改革和環(huán)境稅費(fèi)改革，探索生態(tài)補(bǔ)償新機(jī)制，積極建立國(guó)際間、國(guó)內(nèi)區(qū)域間和企業(yè)間碳排放交易市場(chǎng)。隨著國(guó)際碳排放交易市場(chǎng)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，“碳排放”技術(shù)及其產(chǎn)品將成為重要的國(guó)際戰(zhàn)略資源和資產(chǎn)，而我國(guó)的二氧化碳排放占世界總量的1/5，必須盡早創(chuàng)建有我國(guó)特色的碳排放交易市場(chǎng)體系，通過這種新型的體系來促進(jìn)我國(guó)低碳技術(shù)和低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國(guó)特色的碳排放市場(chǎng)體系可以從四個(gè)方面進(jìn)行：建立與歐盟的碳排放交易市場(chǎng)對(duì)接的碳排放交易機(jī)制；建立與日本等地對(duì)接的亞太地區(qū)碳排放交易市場(chǎng)中心；在國(guó)內(nèi)建立各?。ㄊ小^(qū)）際之間的“碳源—碳匯”交易市場(chǎng)；建立國(guó)內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)大中型企業(yè)之間的碳交易市場(chǎng)。其次，在具體政策工具選擇上，要從以行政手段、控制—命令為主的政策工具向主要依靠市場(chǎng)的政策工具轉(zhuǎn)變，在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)