我國農村住房保障現(xiàn)狀和思考

我國農村住房保障現(xiàn)狀和思考

一、研究背景和綜述在農村社會保障體系中，住房保障是學者研究較少的一個問題。雖然近年來隨著農民收入不斷提高，農村家庭在住房建設方面投資加大，住房數(shù)量有所增加，住房質量也有所改善，但是與城市居民相比，農民的住房水平仍然存在很大差距。改善農民目前的住房條件是建設社會主義新農村的重要內容，也是農村社會保障體系建設的必要內容。本文旨在通過對我國農村居民住房現(xiàn)狀和我國現(xiàn)行農村住房制度的分析，對我國農村住房社會保障制度建設提供一定的思路和建議。住房保障研究的理論基礎主要經歷了以下演變過程。Pigou（1912）的經濟福利理論[1]為社會保障體系的建立奠定了理論基礎。Burgess（1925）在解釋芝加哥住房格局時提出了住房過濾理論[2]，成為后來的學者研究住房制度的基礎。隨后，Ohls（1975）建立了住房過濾模型[3]，解釋了住房市場的運行機理。而McDonald（1997）等人進一步結合區(qū)位條件和經濟增長的影響對這些模型進行了修正[4]，使住房理論更加完善。斯帝芬·帕德尼（1991）探討了中國城鄉(xiāng)住房差別問題，認為中國有雙重住房制度，農村是家庭負責建造和維修自己的住房，城市是由企業(yè)負責建造、維修和分配住房，這一制度在某些方面類似于英國農業(yè)中的連帶式住房建造。并比較了中國城鄉(xiāng)住房的消費支出和城鄉(xiāng)住房面積：城市居民住房支出僅占其總支出的3.10％，而農村居民自己建造住房的支出則占其總支出的41.92％；在1982—1989年間，城市人均住房面積從5.6平方米上升到9.2平方米，而農村人均住房面積從10.7平方米上升到17.2平方米[5]。對于我國農村住房保障的研究主要有以下幾個方面：一是對我國農村住房狀況歷史和現(xiàn)狀的研究。李永芳（2002）研究了我國農村居民居住方式的歷史變遷，提出當前農村居住方式變遷中存在的主要問題是農村住房、市郊農村私房買賣、村莊兼并、農村房屋建筑、鄉(xiāng)村聚居環(huán)境等均須實行規(guī)范化[6]。于靜波（1996）認為目前我國農村住房消費，尤其是經濟發(fā)達地區(qū)已呈現(xiàn)超前趨勢，超越農戶家庭經濟實力和農村經濟發(fā)展水平的住房消費，勢必給家庭經濟發(fā)展帶來不良影響，損害農村經濟發(fā)展的長遠利益[7]。易成棟（2006）對我國農村住房狀況進行研究，表明經濟發(fā)達地區(qū)農村家庭住房狀況較好，農村住房狀況省際差距主要體現(xiàn)在人均間數(shù)、人均面積、平房比、購建房材料費用和住房設施狀況方面。收入是影響住房狀況的重要因素，除此以外還有自然環(huán)境等因素[8]。王瑛（2006）等人對我國農村居民住房現(xiàn)狀進行了分析，研究表明雖然農村人均住房面積始終高于城市，但是從住房的結構類型看，人均鋼筋混凝土房屋占居住面積的比例較低，居住條件尚待提高[9]。二是我國農村住房制度的研究。趙之楓（2001）從農村土地制度層面進行研究，提出應建立完善的宅基地有償使用和出讓制度，加快農村土地制度改革[10]。趙之楓（2003）通過研究城鄉(xiāng)二元住房制度，分析了農村住房制度對農村住房建設的影響，提出了改革農村住房制度的建議[11]。劉清華（2003）分析了現(xiàn)有農村住房制度的利弊，歸納了農村住房制度改革的必要性和可行性，并提出了農村住房制度改革的可靠保證與一系列改革措施，包括建立農村住房公積金制度來對農村居民住房進行保障等。三是對建立農村住房保障體系的研究。聶華林等[12]（2006）對西部農民住房保障進行了探討，提出了建立西部農村住房保障制度的總體構想與建設目標，提出了社會主義新農村住宅建設的三種基本模式，并從土地產權關系、資金籌集、農村住房建設優(yōu)惠政策、農村住房建設監(jiān)管等方面提出了政策建議[13]。二、我國農村居民住房現(xiàn)狀改革開放以來，隨著農民收入不斷提高，農村掀起了三次建房熱潮。一是20世紀80年代中期，新建磚木（瓦）房；二是20世紀90年代中期，平房改建樓房；三是20世紀90年代末和21世紀初，建造鋼筋混凝土結構樓房并進行裝修。經過這三次建房熱潮，農村居民的住房狀況得到了很大地改善，但是與城鎮(zhèn)居民住房狀況相比，還是存在明顯差距。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農村居民人均住房面積逐年有所增加，而且比城鎮(zhèn)人均住房面積大。根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，農村每年都保持有一定的新建住宅，雖然全國農村每年新建住宅面積逐年略微有所下降，但仍能夠保證農村人均住房面積逐年有所增加（見表1）。1996年末農村居民人均住房面積為21.7平方米，在其后的幾年間逐年有所增加，到2005年末已經達到人均29.7平方米，比1996年增長了36.9％。而住房價值也由1999年的每平方米157.57元逐年增加到2005年的每平方米267.76元，增長了69.93％。而城鎮(zhèn)每年新建住宅面積雖然呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，但城鎮(zhèn)每年新建住宅面積仍未超過農村每年新建住宅面積；城鎮(zhèn)人均居住面積雖然逐年有所增加，但仍未超過農村人均居住面積。二是農村居民住房質量有所提高。農村人均鋼筋混凝土結構住房面積由1999年末的6.35平方米，逐年增加到2005年末的11.17平方米，每年增長21.81％，比1999年增長了75.91％。而農村人均磚木結構住房面積由1999年末的12.28平方米，逐年增加到2005年末的14.12平方米，每年增長0.21％，比1999年增長了14.98％（見表2）。三是農村居民住房配套設施以及周邊環(huán)境有所改善。主要體現(xiàn)在以下五個方面：首先是住房周邊環(huán)境有所改善。2004年住房外有硬質路面配套的農戶比重為49.6％，其中有24％的農戶住房外有水泥路面，25.6％的農戶住房外有石頭或石板等硬質路面。其次是住房衛(wèi)生條件有所改善。根據(jù)國家統(tǒng)計局2004年中國農村貧困狀況監(jiān)測公報數(shù)據(jù)顯示，2003年有廁所的農戶比重為89.5％，到2004年增加到89.9％，增長了0.4％。而2004年農村住戶中有水沖式衛(wèi)生廁所的農戶占10.5％，比2003年增長了12.6％。再次是供暖條件改善。2003年有取暖設施的農戶比重為40.1％，到2004年增加到41.5％，增長了3.5％。另外是使用清潔能源的條件有所改善。2003年使用液化氣和電力燃料的農戶比重為8.9％，到2004年增加到10.6％，增長了19.1％。最后是用水條件改善。2003年有自來水的農戶比重為32.6％，到2004年增加到34.6％，增長了6.1％。而飲用深井水的農戶占52.3％，比上年增加1.5％；飲用淺井水、江河湖泊塘等非衛(wèi)生水的農戶下降0.8％（見表3）。四是與城鎮(zhèn)居民住房綜合水平相比還有很大差異。與城鎮(zhèn)居民住房水平相比，雖然在每年新建住宅面積和人均住宅面積上，農村居民住房有一定的優(yōu)勢；但是從住房質量、配套設施和周邊環(huán)境等方面來看，農村居民住房水平遠遠達不到城鎮(zhèn)居民住房水平。這在一定程度上緣于城鎮(zhèn)和農村居民居住習慣的差異。城鎮(zhèn)居民習慣群居，雖然人口眾多導致人均居住面積有限，但完善的社區(qū)管理和配套設施建設，使城鎮(zhèn)居民的居住質量明顯處于領先地位。而農村居民由于受到生產條件的制約，習慣散居，從而導致基礎設施不完善，住房配套設施和周邊環(huán)境很難得到大幅度改善和提高。三、我國現(xiàn)行農村住房制度導致的缺陷1.農村居民住房條件不均衡。這種不均衡狀態(tài)同時表現(xiàn)在區(qū)域之間和區(qū)域內部。一方面東南部沿海地區(qū)農村居民經過三次建房熱潮，已經進入了現(xiàn)代化階段，住房條件得到極大改善，部分農民的居住條件甚至已經大大超過了城鎮(zhèn)居民的居住條件。而另一方面西部邊遠山區(qū)部分農民只能居住在茅草搭建、土磚壘砌的小屋里，居住面積狹窄，房屋質量極差，幾乎沒有配套設施，而且還有部分農民居住在瀕臨倒塌的危房中，隨時面臨著生命的威脅。而即使同一區(qū)域內部也存在著明顯的兩極分化現(xiàn)象，部分農民居住條件已經得到了很大改善，而還有部分農民居住條件很差。2.耕地資源浪費。農村住房與城市住房有很大差異。農村居民習慣散居，而且農村住房主要包括農村居民的生活用房和生產用房。生活用房是指實際住人或可以用來住人的房屋，包括與住房連成一體的起居室或放置灶具的地方、專用廚房等；生產用房指用來存貯糧食的倉庫、存放柴火、農具的雜屋等專用生產性房屋，以及房屋前的曬坪、家畜家禽圍欄圈舍、廁所等等。因此農村住房很難模仿城鎮(zhèn)住房那樣通過建高樓來節(jié)約土地。調查顯示，一般這樣的農戶住房占地面積都有300多平方米，有些達到500—600平方米，個別甚至超過1000平方米（聶華林，2006），嚴重占用了耕地。據(jù)1996年農村普查統(tǒng)計，1980—1996年我國耕地共減少40340平方千米，其中農村建房占用約6.8％，農村建房占用耕地成為耕地流失加劇的重要原因。而且農村住房的土地審批制度不嚴格，造成大量的超面積建造住房。3.農村居民散居的習慣加大了基礎設施建設的成本和困難。農村住房由于是農民自己建造，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，造成了建房凌亂的局面。有的農民為了交通方便把住房建造在馬路兩邊，形成了“馬路村”；有的農民把住房建造在村落的周圍，而村落中心地區(qū)荒蕪，雜草叢生，形成了“空心村”；有的農民根據(jù)自己的喜好在村落的各處隨意建房，形成了“芝麻村”。建房不集中不僅造成了村容散亂，還給農村基礎設施建設帶來了難度。一方面由于距離因素導致投資成本增大，另一方面由于每家每戶的自留地和承包地因產權關系不清難以歸并，很難通過村民協(xié)商一致來建設道路、飲用水工程、沼氣池甚至小型水利設施等。4.住房技術含量低，導致住房質量低，房屋壽命短。由于城市住房投資主體為政府、企業(yè)和事業(yè)單位及個人組成的多方投資結構，并由房地產商統(tǒng)一運作，城市住房的科技含量穩(wěn)步上升；而農村住房以家庭自籌資金為主，以家庭自建的方式建房，還停留在農民自己能夠理解和掌握的建房知識水平上，沒有專業(yè)生產和規(guī)模生產，就決定了農村住房質量不可能達到現(xiàn)代化的小康標準。而且城市住房建設有相關的政策和法規(guī)，而涉及農村住房的政策法規(guī)很少，甚至幾乎沒有。我們不能期望發(fā)展農村經濟、提高農民收入能夠自然解決農民的住房問題，因為提高住房質量，說到底不是農民自己能夠解決的問題。全面建設小康社會、促進農村住房小康，是政府的責任所在。收入低、資金短缺是制約農村住房建設的主要因素，而農村住房建設過于潦草，住房更新周期短，造成了極大的浪費。據(jù)統(tǒng)計，農村房屋壽命一般為25年，有些農房僅為10年。四、結論和展望農民的住房需求是與生俱有的，但是由于農民自身經濟條件等多方面的因素限制，許多農民的住房問題還一直懸而未決。歸根到底，政府應從農村住房制度入手，對農村建房進行規(guī)范和引導，并對農村建房進行扶助，使占全國三分之二人口的農村居民能夠住上生產生活必需的、配套設施齊備的、有質量保證的住房。通過以上分析我們提出以下政策建議：1.政府應該對農村住房用地制度進行改革。一方面實行嚴格的土地審批制度，防止土地浪費；另一方面應該實行農村住房用地的資產化。2.政府應該對農村住房建設進行規(guī)范和引導。農村住房建設應該區(qū)別于城鎮(zhèn)住