公共部門改革 行政改革之四

公共部門改革的國際比較第四講公共管理改革的模式.主要內(nèi)容什么是改革理解改革的基本模型NPM改革的幾種類型.改革的幾種表述ReformTransformation:aphysicaltransitionfromonemediumtoanother;thebiologicalprocessofchangingphysicalformafterbirthorhatchingReengineering:toreorganizetheoperationsofanorganizationsoastoimproveefficiencyModernizationReinventing:torecastsomethingfamiliaroroldintoadifferentform;tomakeasifforthefirsttimesomethingalreadyinvented.WhyReformReformasMeansto:MakingsavingsinpublicexpenditureImprovingthequalityofpublicservicesMakingtheoperationsofgovernmentmoreefficientIncreasingthechancesthatthepolicieswhicharechosenandimplementedwillbeeffective.IntermediateendsStrengtheningthecontrolofpoliticiansoverthebureaucracyFreeingpublicofficialsfrombureaucraticconstraintsthatinhabittheiropportunitiestomanageEnhancingthegovernment’saccountabilitytothelegislatureandthecitizenryforitspoliciesandprogrammesSymbolicandlegitimacybenefits.什么是改革改革是從一系列可供選擇的并且相互競爭的術(shù)語中挑選出的一個(gè)，如轉(zhuǎn)型、重建、重構(gòu)、再造、改進(jìn)、現(xiàn)代化等。但所有這些都表明，它不僅是一種改變，而且是一種有益的改變：即從一種不太令人滿意的過去狀態(tài)轉(zhuǎn)變到更讓人滿意的將來狀態(tài)改革不是革命，不是徹底的革新，而是對業(yè)已存在的事物進(jìn)行重塑。因此，在很大程度上，我們將看到，許多公共部門改革的話題仍在最初被規(guī)定的基本問題中跳來跳去.什么是公共部門改革公共部門改革意味著有意識地對公共部門的組織和程序進(jìn)行旨在使其運(yùn)作得更好的改變結(jié)構(gòu)變革包括對公共部門的組織進(jìn)行合并或分拆過程變革包括重新設(shè)計(jì)行政程序，從而使公務(wù)員更關(guān)注成本以及更小心地監(jiān)督他們的支出產(chǎn)生的結(jié)果管理改革包括公務(wù)員本身的聘任、獎(jiǎng)懲等有關(guān)制度制度的變革..圖表的中心是上層決策過程。由于我們關(guān)注的絕大多數(shù)變革基本上都是“自上而下”的，即由行政部門的政治家和高級公務(wù)員所感知和行使的這些精英也受到外界思想和壓力的巨大影響（如方塊H、C所示）I和J兩個(gè)方塊區(qū)分了精英們對于改革該如何和能如何的不同感知這種區(qū)別反映了政治生活中的常見現(xiàn)象。“改革者總是處于如下地位：他們先是提出比實(shí)際提議更多的想法，然后再‘削減’自己的想法以形成規(guī)模和程度較遜的計(jì)劃，從而得到更容易被人接受的機(jī)會?！烤购畏N改革計(jì)劃令人向往并不等同于從技術(shù)角度看是否最有可能。它們既有文化因素，也有技術(shù)因素，同時(shí)還要考慮是否具有可行性。”.左上角是一組經(jīng)濟(jì)和社會－人口學(xué)因素(A，包括B、C、D)。右上角是一組政治和知識因素(E，包括F、G、H)。圖下面的部分是一組行政團(tuán)素(L，包括M、N、O)。正是通過這些基本因素之間的互相作用，才會出現(xiàn)管理變革福利國家眾多的任務(wù)、日益減少的財(cái)政規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的危機(jī)和公共事務(wù)的國際化使國家的行政處于改革的壓力之下.方塊A：社會－經(jīng)濟(jì)因素方塊B：代表全球經(jīng)濟(jì)力量的影響。資本市場的全球化以及跨國公司和國際貿(mào)易的增長削弱了民族國家對“自己的”經(jīng)濟(jì)政策施加控制的能力。因此，政府再也不可能長期維持一種國際貨幣市場認(rèn)為比較輕率的公共開支國際競爭的加劇也迫使政府以前所未有的程度關(guān)注“自己的”公司的競爭力。如果公司受到高稅收(以便維持較高的公共開支)或冗長、沉重的官僚主義制約，它們就不可能有效地競爭.方塊C：代表社會－人口的變化。它是第二種重要的背景壓力，我們用它指每一個(gè)國家中數(shù)百萬人生活模式的變化產(chǎn)生的壓力主要包括：預(yù)期壽命的延長、家庭生活模式的改變(尤其是離婚率和單親家庭數(shù)字的上升)，以及平均失業(yè)水平這些社會變化的基本影響是對國家提供或資助的服務(wù)提出題來越多的要求——特別是衛(wèi)生保健、社會保健和社會保障例如，20世紀(jì)90年代初期，英國和美國75歲以上老人人均消費(fèi)的衛(wèi)生保健資源是中年人的6－10倍。因此，人口中，老年入比例的增長就意味著福利支出的大大增加在大多數(shù)現(xiàn)代國家里，社會保障(養(yǎng)老金、失業(yè)補(bǔ)貼和其他現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)貼)是國家預(yù)算中最大的項(xiàng)目，衛(wèi)生保健則是第二大項(xiàng)目。因此，這些服務(wù)水平的廣泛改變就意味著公共開支的大幅度增加.以上這些如何影響公共行政改革?養(yǎng)老金領(lǐng)取者和失業(yè)者數(shù)目的增加本身并不會導(dǎo)致特定類型的組織變化。但它卻能為政治家和公務(wù)員提供有力的刺激，促使他們尋求減輕制度所受壓力的辦法如降低補(bǔ)貼率、縮小老年人的范圍、增加受補(bǔ)貼人支付的費(fèi)用和共同支付納比例等因而，這些背景壓力就反映在前臺的社會－經(jīng)濟(jì)政策(方塊D)上例如，為了節(jié)省社會保障資金，有些歐洲政府提高了享受國家養(yǎng)老金的最低年齡.方塊E：與政治制度有關(guān)的因素。這些要素對行政改革具有直接的影響例如，在德國，由于嚴(yán)格的憲法，要想在聯(lián)邦一級進(jìn)行重大的重組就很困難在英國，改革國家機(jī)器的過程卻一直很容易像芬蘭這樣具有協(xié)商特點(diǎn)的政治制度和合作政府特色的國家，管理改革的進(jìn)程很可能不像澳大利亞、新西蘭或英國那樣苛刻、復(fù)雜而象北歐國家，由于其憲法為地方政府提供的保護(hù)程度，因而中央政府要把改革進(jìn)程擴(kuò)展到地方層面相對困難一些.方塊F：政治制度的深層結(jié)構(gòu)經(jīng)常表現(xiàn)出制約和限制，但在這些制度內(nèi)部同樣存在動力因素。就是新的管理思想涌入公共部門。兜售管理思想是20世紀(jì)80年代和90年代的興盛產(chǎn)業(yè)之一。管理權(quán)威的著作以及管理顧問的闡述對一些國家的政治領(lǐng)導(dǎo)人和公務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生了影響方塊I，J：管理思想總是很少以純粹的形式直接轉(zhuǎn)變成專門的改革。它們一般會從各種渠道匯入一個(gè)較大的思想池，從而供政治和行政精英們使用.方塊G：黨派政治思想對公共行政變革有更深的影響政黨會獲得它們將如何進(jìn)行統(tǒng)治的思想，這種思想包括結(jié)構(gòu)、方式和過程等例如，政黨可能會決定要“減輕官僚主義”或“減少集中化，使權(quán)力與人民更接近”它也可能接受更專門的提議，例如，為環(huán)境、地區(qū)、家庭、體育或任何其他正在流行的主題建立一個(gè)專門的部門政黨的思想可能或多或少帶有一些意識形態(tài)的色彩.方塊H：代表公民的壓力。一般來說，普通老百姓對于如何進(jìn)行更好的管理不會有具體的建議，但他們卻可以而且確實(shí)會對變革施加壓力例如，如果公民習(xí)慣了私營部門迅速的、友善的服務(wù)，他們對于政府部門那種緩慢、僵硬、不友好的服務(wù)就會越來越不滿。這種對于政府部門低水平服務(wù)的不滿就可能被傳達(dá)給政治代表(即方塊I和J)或媒體如果人們普遍相信公務(wù)員很腐敗，或者某種服務(wù)是以一種很不平等的方式向人民提供的，于是，公眾就可能被動員起來，并形成改革的壓力.方塊K：代表偶然事件的影響，諸如丑聞、自然或人為的災(zāi)難、事故以及槍殺和流行病等無法預(yù)料的悲劇雖說它們也可以明顯具有社會－經(jīng)濟(jì)或政治因素的性質(zhì)(火車相接可能是因?yàn)槿狈υ诰S修或信號設(shè)備方面的公共投資；瘋子開槍殺人可能是因?yàn)閷φ脑购?，但它們最顯著的特性則是其新聞性和不可預(yù)見性。這些事件對改革計(jì)劃的影響可能不是很明顯，但有時(shí)也很重要.總體上看，過去20多年改革的興起可以歸因于一系列因素的強(qiáng)化，但主要是全球經(jīng)濟(jì)力量、社會一經(jīng)濟(jì)變化和新管理思想涌現(xiàn)的結(jié)果(B，C和F)但是，這些壓力并非順暢自如地起作用。正相反，它們很快就同相反的力量發(fā)生沖撞——不僅有既得利益集團(tuán)的反抗，還有不那么活躍的集團(tuán)的抵抗?，F(xiàn)有的工作方法可能受到法律或規(guī)章的保護(hù)，改變它們需要時(shí)間或政治上的多數(shù)人的意見(或者兩者都需要)在最極端的情況下，某種管理變革需要對國家的憲法進(jìn)行調(diào)整此外，即便多數(shù)人都認(rèn)為現(xiàn)存的行政機(jī)構(gòu)或程序不恰當(dāng)，但對于如何做卻可能很難達(dá)成共識.對公共行政改革模型的概括：該模型把改革進(jìn)程描述成多要素的、在許多不同階段都可以進(jìn)行修整的過程。它包含了社會－經(jīng)濟(jì)影響、政治壓力和行政制度特征這些背景因素之間的相互作用。它既列出贊成變革的壓力，又列出反對變革的阻力。它指出并允許不同國家之間存在不同，這不僅是因?yàn)樗鼈儚牟煌钠瘘c(diǎn)進(jìn)入變革進(jìn)程，而且還因?yàn)槊總€(gè)國家都有自己獨(dú)特的政治和行政體系(E和L).當(dāng)代西方國家行政改革的幾種類型國家結(jié)構(gòu)行政體系政治－行政關(guān)系行政文化政策建議的來源澳大利亞聯(lián)邦制：合作多數(shù)派分離；稍帶政治性公眾利益以行政部門為主加拿大聯(lián)邦制多數(shù)派分離公眾利益主要是行政部門芬蘭中央政府：權(quán)力下放；分散協(xié)商型分離；政治性很強(qiáng)傾向于法制國家主要是行政部門法國中央政府：以前很集權(quán)；合作居間結(jié)合；政治性很強(qiáng)主要是法制國家形式主要是行政部門德國聯(lián)邦制居間分離；政治性很強(qiáng)法制國家主要是行政部門（加上學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)）荷蘭中央政府：權(quán)力下放；分散協(xié)商型分離；政治性很強(qiáng)法制，轉(zhuǎn)為多元化，以認(rèn)同為基礎(chǔ)多重混合：行政部門、學(xué)術(shù)界和專家新西蘭中央政府：集權(quán)