新型小城市建設(shè)的動因、過程及路徑選擇

-.z新型小城市建立的動因、過程與路徑選擇*丙宣來源：?中共**省委黨校學報?2015年第02期

摘要：新型城鎮(zhèn)化肩負著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要使命，是新時期中央和地方開展戰(zhàn)略的重要組成局部。從**市新型小城市建立的動因、過程與未來可能的路徑選擇來看，地方政府以行政主導方式開啟了新型城市化之路，但政績導向卻沒有把政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理體制改革與社會開展結(jié)合起來，導致新型城鎮(zhèn)化政策為內(nèi)外因素所削弱。為此，新型城市化需要發(fā)揮政府、市場與社會的協(xié)同與合作作用，創(chuàng)新城鎮(zhèn)行政管理體制和公共效勞機制，使小城市履行職能和行使權(quán)力的法治化，提高辦事效率和公共效勞能力。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；小城市建立；**市；中心鎮(zhèn)改革

中圖：F292文獻標志碼：A文章1007-9092〔2015〕02-0070-07

十八大以來，新型城鎮(zhèn)化被賦予了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的使命，成為各級政府的重要工作，并隨著?國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃〔2014-2020年〕?的出臺被提高到國家開展的戰(zhàn)略高度。然而，當前我國城鎮(zhèn)建立存在同質(zhì)化、盲目擴*、公共效勞水平低下等問題，嚴重制約了城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量的提升，也制約了經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。**省在經(jīng)濟體制改革、城鎮(zhèn)管理體制改革和新型城鎮(zhèn)化建立等方面一直走在全國前列。從上世紀90年代初的中心鎮(zhèn)建立到強鎮(zhèn)擴權(quán)和擴權(quán)強鎮(zhèn)改革，再到率先把根底雄厚的27個省級中心鎮(zhèn)作為新型小城市改革試點，**積累了先行先試的實踐經(jīng)歷，給我們提供了眾多經(jīng)歷與啟示。

一、從小城鎮(zhèn)到小城市：動力與過程

城市化是人口、產(chǎn)業(yè)、功能等聚集的過程，是城市不斷向外擴*和新型城鎮(zhèn)不斷涌現(xiàn)的過程。

建國六十多年的新中國經(jīng)歷了西方三個多世紀的城市化過程：〔1〕1949年到1978年，為完成工業(yè)化，國家嚴格限制城市的開展，以犧牲城市化為代價，導致城市化滯后于工業(yè)化，城市化率從1064%僅僅提高到17.92%?！?〕改革開放以來，城市化進程加快，1978年到1998年，國家開場從限制城市開展轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣栏窨刂拼蟪鞘幸?guī)模、合理開展中小城市、積極開展小城鎮(zhèn)〞，到1998年城市化率到達了30.40%，中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，而大城市數(shù)量偏少、開展滯后?！?〕1999年到2014年，國家放棄了限制大城市開展的政策，實施“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展〞的新政策王小魯：?中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學分析?，?經(jīng)濟研究?，2010年第10期。，到2014年城市化率到達54.77%。雖然，近年來，我國城市化進程明顯加快，但與高收入國家78%的水平相比仍有不少差距。而且，大中城市開展迅速，致使超大城市和特大城市的交通擁擠、環(huán)境污染等城市病問題愈加嚴重。2014年出臺的?國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃〔2014-2020年〕?，強調(diào)人本、集約、生態(tài)、文化等元素，把新型城鎮(zhèn)化提高到國家開展的戰(zhàn)略高度。處于我國社會經(jīng)濟開展與改革前沿的**市的小城市建立正是在這個背景下產(chǎn)生。

〔一〕小城市建立的動力機制

從小城鎮(zhèn)向小城市的轉(zhuǎn)變，背后的動力主要來源于在早期工業(yè)化根底上形成的產(chǎn)業(yè)集聚壓力，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的需要，以及政府經(jīng)營城市、提高政府競爭力的需要。

第一，工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)集聚的推動作用。**是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的最早發(fā)源地之一。20世紀70年代末80年代初，社隊企業(yè)起步并迅速開展壯大，隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村遍地開花，推動了農(nóng)村的工業(yè)化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的繁榮。20世紀90年代中后期，產(chǎn)業(yè)集群開場在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)，進而產(chǎn)生了一批工業(yè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如瓜瀝鎮(zhèn)形成了化纖織造、五金機械、電器電子三大主導產(chǎn)業(yè)，塘棲鎮(zhèn)形成了機械制造、裝備制造等主導產(chǎn)業(yè)等?？梢?，農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集，為**新型城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)支撐。

第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需要。小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)，是區(qū)域經(jīng)濟、文化和公共效勞的中心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域開展，變城鄉(xiāng)二元對立為一體化，涉及到調(diào)整需求構(gòu)造、供應(yīng)構(gòu)造、要素投入構(gòu)造、分配構(gòu)造、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟構(gòu)造以及國土資源開發(fā)的空間構(gòu)造等等。從這個意義上講，中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚不僅是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開展、人口集聚、公共效勞設(shè)施共建的重要支撐，更是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升產(chǎn)業(yè)競爭力的有效途徑。

第三，地方政府經(jīng)營城市和提高綜合競爭力的需要。為提高城市的競爭力，20世紀90年代中后期，城市政府開場經(jīng)營城市。2005年，**市委書記王國平提出“將經(jīng)營從企業(yè)層面延伸到城市層面，把城市當作最大的國有資產(chǎn)來整體規(guī)劃、建立、管理和經(jīng)營，最大限度地促進城市增值，實現(xiàn)城市的可持續(xù)開展〞王國平：?城市論：以**為例?〔上冊〕，人民2009年版，第465頁。。為此，城市政府還通過改革城鎮(zhèn)管理體制，提高城鎮(zhèn)的活力。1996年以來，**市通過在中心鎮(zhèn)實施強鎮(zhèn)擴權(quán)、擴權(quán)強鎮(zhèn)和新型小城市建立等改革，向經(jīng)濟強鎮(zhèn)下放管理權(quán)。在*種意義上，建立新型小城市是地方政府吸引經(jīng)濟資源和市場要素，為在區(qū)域開展和城市競爭中取得優(yōu)勢的需要。

〔二〕小城市建立的過程分析

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結(jié)果。改革開放后，**迅速進入農(nóng)村工業(yè)化時代，尤其是**，其城鎮(zhèn)化起步較早，其城市化和新型城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了兩個階段：

①中心鎮(zhèn)培育階段：2007年，**市有19個中心鎮(zhèn)被列入**省重點培育行列，2008年，**市從行政管理、財政體制、規(guī)劃、土地要素等方面向中心鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，加強中心鎮(zhèn)培育力度，即“強鎮(zhèn)擴權(quán)〞改革。為進一步增強中心鎮(zhèn)輻射帶動能力，加快社會主義新農(nóng)村建立和城鄉(xiāng)一體化進程，2009年，**市推進了中心鎮(zhèn)“擴權(quán)強鎮(zhèn)〞的改革，進一步擴大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限，激發(fā)中心鎮(zhèn)的開展活力。②小城市建立階段：2010年，**市制定了?“十二五〞中心鎮(zhèn)開展規(guī)劃?，提出“把人口數(shù)量多、產(chǎn)業(yè)根底好、開展?jié)摿Υ?、區(qū)位條件優(yōu)、帶動能力強的中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代新型小城市〞，市委、市政府先后制定了?關(guān)于以新型城市化為主導進一步加強城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌開展的實施意見?、?關(guān)于加快**中心鎮(zhèn)金融效勞業(yè)開展的實施意見?、?**市中心鎮(zhèn)建立扶持資金管理方法?等政策。2011年，**市出臺?關(guān)于加快開展中心鎮(zhèn)培育小城市的假設(shè)干意見?，提出強化中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域開展功能，實現(xiàn)中心鎮(zhèn)到小城市的跨越，加速區(qū)域經(jīng)濟社會開展轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化進程。〞2012年，**省首批27個小城市試點中，**市的瓜瀝鎮(zhèn)、塘棲鎮(zhèn)、分水鎮(zhèn)、新登鎮(zhèn)被列為試點對象。

在較早工業(yè)化形成產(chǎn)業(yè)集聚的根底上，**市政府通過完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，走差異化的小城市開展道路，創(chuàng)新小城市管理體制機制，提高小城市的公共效勞能力。

第一，建立梯次銜接的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。**市初步構(gòu)建了“中心城市〔**市區(qū)〕—中等城市〔五個縣城〕—小城市〔中心鎮(zhèn)〕—特色鎮(zhèn)—中心村—特色村〞梯次銜接的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。同時，重點培育和建立27個中心鎮(zhèn)，把它們建成人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的新型小城市；開展“風情小鎮(zhèn)〞建立，培育特色鎮(zhèn)。各區(qū)縣〔市〕根據(jù)本地實際，形成各具特色的規(guī)劃格局。**市27個中心鎮(zhèn)全部完成了土地利用規(guī)劃編制，24個中心鎮(zhèn)新編和修編了鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，13個中心鎮(zhèn)新編和修編了產(chǎn)業(yè)開展規(guī)劃。

第二，采取多種小城市建立模式，走差異化的開展道路。**市根據(jù)區(qū)域開展的差異，采取三種小城市建立模式：組團帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式、縣域副城模式、“風情小鎮(zhèn)〞模式。組團帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式是“以組團建立帶動組團中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)的開展，實現(xiàn)內(nèi)部城市根底設(shè)施和公共效勞設(shè)施的共建共享，形成相對獨立、各具特色、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)群〞倪偉?。?**小城鎮(zhèn)建立的模式選擇?，?**日報?，2012年1月1日。，通過建立諸如工業(yè)園區(qū)、高教園區(qū)、新城等功能區(qū)，吸引**市中心人口、產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)聚集，減小大城市的壓力，實現(xiàn)中心城區(qū)與小城市的均衡開展?？h域副城模式是在**所轄的五縣市的縣城之外，“選擇假設(shè)干綜合實力強、根底條件好、開展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)作為城市副城……形成向上聯(lián)結(jié)縣城、向下效勞帶動周邊的格局〞倪偉?。?**小城鎮(zhèn)建立的模式選擇?，?**日報?，2012年1月1日。，分散縣市中心人口壓力，實現(xiàn)縣域的均衡開展。“風情小鎮(zhèn)〞模式，是對有地域、人文、田園和生態(tài)特色的小城鎮(zhèn)，通過實施產(chǎn)業(yè)提升、旅游拓展、村莊整治、土地整理等工程，建成一批田園城市內(nèi)涵豐富、生態(tài)功能健全、江南風情明顯、表達**特色的“風情小鎮(zhèn)〞倪偉俊：?**小城鎮(zhèn)建立的模式選擇?，?**日報?，2012年1月1日。。

第三，創(chuàng)新小城市的行政管理體制和公共效勞機制，逐步提高小城市的公共效勞能力。在小城市建立上，**市積極創(chuàng)新行政管理體制和公共效勞機制：一是下放事權(quán)與財權(quán)，賦予中心鎮(zhèn)開展決策、工程審批、社會管理、綜合執(zhí)法和檢查特許等涉及13個部門44項行政管理事項及權(quán)限，使中心鎮(zhèn)具有與縣〔市〕級政府根本一樣的開發(fā)建立管理效勞權(quán)、社會事業(yè)管理效勞權(quán)和城市管理權(quán)。建立與小城市相適應(yīng)的一級財政體制，對鎮(zhèn)級財政按當年地方財政收入比核定收入基數(shù)，增收局部全額留鎮(zhèn)使用，在中心鎮(zhèn)*圍內(nèi)收取的規(guī)費和土地出讓金，地方留成局部按規(guī)定全額用于該鎮(zhèn)相關(guān)工程和事務(wù)辛嘉良、郭峰：?44項行政管理權(quán)限下放中心鎮(zhèn)?，?**日報?，2009年12月5日。。對派駐機構(gòu)執(zhí)行雙重管理，各派駐機構(gòu)的負責人和中層干部任免、調(diào)整，均需征得鎮(zhèn)黨委政府同意。二是創(chuàng)新公共效勞供應(yīng)機制，完善小城市的教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共效勞設(shè)施，實現(xiàn)公共效勞資源的聚集與水平的提升。省級小城市建立了行政審批效勞、城市綜合執(zhí)法、就業(yè)保障效勞、城市應(yīng)急維穩(wěn)四個中心，公共效勞覆蓋小城市周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。體制機制創(chuàng)新提高了小城市的公共效勞能力。其中，省級小城市的行政審批中心鎮(zhèn)均日辦理事項264項，辦結(jié)率達99.5%；就業(yè)保障中心累計介紹就業(yè)10060人次，解決勞資糾紛500多起；鎮(zhèn)均有執(zhí)法資格人員20人，行使110項執(zhí)法事項；應(yīng)急維穩(wěn)中心排除事故隱患，快速處理各類糾紛；試點鎮(zhèn)學前教育普及率、建成區(qū)義務(wù)教育集聚率、高中段毛入學率分別到達99.59%、93.98%、99.58%，比2010年分別提高了2.72%、10.48%、4.08%；千人醫(yī)院床位數(shù)為5.31*，千人醫(yī)生數(shù)為3.61人瓜瀝鎮(zhèn)政府：?蕭山區(qū)瓜瀝鎮(zhèn)小城市培育試點三年〔2011-2013年〕行動方案評估報告?，2013年11月；塘棲鎮(zhèn)政府：?余杭區(qū)塘棲鎮(zhèn)小城市培育試點三年〔2011-2013〕行動方案評估報告?，2014年1月；新登鎮(zhèn)政府：?富陽市新登鎮(zhèn)小城市培育試點三年〔2011-2013年〕行動方案評估報告?，2014年1月；分水鎮(zhèn)人民政府：?桐廬縣分水鎮(zhèn)小城市培育試點三年〔2011-2013年〕行動方案評估報告?，2013年12月。。

簡言之，**市新型小城市建立根本是在行政主導下，通過建立多層級網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，采取多種城鎮(zhèn)建立模式，走差異化的開展道路，創(chuàng)新體制機制，提高城鎮(zhèn)的公共效勞能力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口向的小城市聚集，實現(xiàn)大中小城市的均衡協(xié)調(diào)開展。

二、小城市建立存在的主要問題

良好的政策只有在地方得到落實，才能產(chǎn)生實實在在的效果。但小城市建立由于長期以來的管理體制機制不順，導致城市功能不完善；城鎮(zhèn)政府間的惡性競爭導致城鎮(zhèn)的同質(zhì)化，農(nóng)民不愿意被市民化，城鎮(zhèn)政府權(quán)責利的不匹配導致城鎮(zhèn)政府的選擇性治理，這些因素從內(nèi)部和外部削弱了國家新型城鎮(zhèn)化政策。

〔一〕小城市管理的體制機制不順，導致城市功能不完善

新型城鎮(zhèn)化未能完全理順城鎮(zhèn)管理體制，譬如**每個試點鎮(zhèn)的派出機構(gòu)多達30個。雖然試點鎮(zhèn)建立了行政效勞中心和綜合執(zhí)法中心，一定程度上整合了派出機構(gòu)，實現(xiàn)城市管理的一體化。但有些部門的資源仍由各個部門管理，小城市政府根本管不著、指揮不動、協(xié)調(diào)不了，進而導致小城市的功能和公共效勞的碎片化，在諸如道路維護、綠化養(yǎng)護、地下污水、環(huán)境衛(wèi)生、河道保潔等市政管理問題上，各部門各自為政，影響了城市整體效勞能力的提升。在城市管理上，小城市數(shù)字城管均處于起步階段，亟待加強潔化、綠化、美化方面的管理，解決普遍存在的亂停車、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建立等問題。另外，城市管理的體制機制不順，還造成了城市無視各自獨特的人文歷史、自然景觀，缺乏地方文化因素和文化符號的繼承保護，個性特色不突出。

〔二〕政績導向下的城鎮(zhèn)同質(zhì)化

建立新型小城市，旨在實現(xiàn)中小城市的均衡開展。實際上，新型小城市建立使小城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)、優(yōu)秀人才等優(yōu)越的資源進一步向中心城區(qū)聚集，大城市的聚集效應(yīng)得到進一步增強，而小城市的聚集功能并未得到提升，大中小城市之間的不均衡開展被進一步強化。作為國家開展戰(zhàn)略的新型城鎮(zhèn)化，淪為市縣政府“泵吸〞資源、實現(xiàn)自我利益、穩(wěn)固開展優(yōu)勢的工具Hsing，Y.TheGreatUrbanTransformation：PoliticsofLandandPropertyinChina，NewYork：O*fordUniversityPress，2010，pp.53-55.，而新型城鎮(zhèn)化并沒有給小城市帶來新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)集聚效果也并不盡如人意。相反，大城市高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)被轉(zhuǎn)移進來，給小城市帶來嚴重的環(huán)境問題，政府的效勞功能不全、能力缺乏仍然是困擾小城市政府的重要問題?？梢姡还苁情_展模式、產(chǎn)業(yè)集聚，還是效勞功能的完善，小城市沒有因為被賦予更大的管理權(quán)而與其他小城鎮(zhèn)之間有什么特別的不同，小城市與小城鎮(zhèn)的同質(zhì)化成為一種不可阻擋之勢。迪馬吉奧和鮑威爾認為組織同質(zhì)化通過強制、模仿和規(guī)*三種機制得以實現(xiàn)DiMaggio，P.J.&Powell，W.W.TheIronCageRevisited：InstitutionalIsomorphismandCollectiveRationalityinOrganizationalFields，AmericanSociologicalReview，1983，48〔2〕：147-160.。這三種機制在**以及中國新型城鎮(zhèn)化過程中都普遍存在。小城鎮(zhèn)政府為完成上級政府規(guī)定的各項經(jīng)濟指標，不得不走與其他城鎮(zhèn)一樣的開展道路；小城鎮(zhèn)政府模仿其他城鎮(zhèn)的成功經(jīng)歷，既減少失敗風險，也能提升其行為的合法性；在壓力型體制中，必須遵循政府主導的開展模式，為做出政績而重復(fù)建立，甚至大搞形象工程。走異質(zhì)化、創(chuàng)新開展的道路是新型城市化的應(yīng)有之意，而目前小城市的同質(zhì)化說明政府主導的開展模式已經(jīng)嚴重限制了體制創(chuàng)新的活力。

〔三〕農(nóng)民不愿市民化與城市化背道而馳

本地農(nóng)民的市民化是新型城鎮(zhèn)化聚集人口的方式之一。但是，農(nóng)民〔尤其是城郊結(jié)合部的農(nóng)民〕不愿退出宅基地、不愿做市民毛丹、王燕鋒：?J市農(nóng)民為什么不愿做市民——城郊農(nóng)民的平安經(jīng)濟學?，?社會學研究?，2006年第6期。、不愿被市民化是城郊農(nóng)民的普遍心態(tài)。農(nóng)民不愿做市民的意愿挫敗了國家新型城鎮(zhèn)化的良好意圖，邢幼田用“市民領(lǐng)域〞〔civicterritory〕的概念研究了城市化過程中大局部被驅(qū)逐和去地域化的農(nóng)民，其對政府的抵抗行動在一定程度上抵消了地方政府城市化目標的實現(xiàn)Hsing，Y.TheGreatUrbanTransformation：PoliticsofLandandPropertyinChina，NewYork：O*fordUniversityPress，2010，p.14.。在新型城市化過程中，農(nóng)民不愿當市民，挫敗了地方政府整合鄉(xiāng)村土地資源，壟斷土地，將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，擴大城鎮(zhèn)人口規(guī)模的目標。在**，農(nóng)民不愿當市民，并不是因為城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐導致進城找不到工作，而是本地農(nóng)民無論是生活方式、與城市的聯(lián)系等方面已經(jīng)市民化，農(nóng)民身份成了分享集體收益和獲取個人不菲補償?shù)馁Y格。當然，在新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民不愿市民化，是長期以來地方政府強勢主導的開展模式帶來的后遺癥。它說明地方政府尚未適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化開展的要求，更缺乏解決新型城市化問題的創(chuàng)造性思維和持續(xù)性創(chuàng)新能力。

〔四〕城鎮(zhèn)政府能力的弱化導致城鎮(zhèn)政府選擇性治理

新型小城市建立雖然擴大了小城市政府的管理權(quán)，但是，普遍存在于小城市政府的“責任大、權(quán)力小〞的問題并未得到根本解決，尤其是隨著中心鎮(zhèn)規(guī)模的增大和外來人口的增多，區(qū)域內(nèi)的社會治安、平安生產(chǎn)、環(huán)境整治、方案生育、外來人口管理效勞等任務(wù)艱巨。與經(jīng)濟開展相比，小城市政府并沒有把公共效勞供應(yīng)當回事eMesquita，B.B.&Downs，G.W.DevelopmentandDemocracy，F(xiàn)oreignAffairs，2005，84〔5〕：77-86.。繼續(xù)把不斷增加的財力投向經(jīng)濟建立領(lǐng)域而不是公共效勞供應(yīng)領(lǐng)域，是小城市政府的普遍選擇。從硬件效勞角度看，城鎮(zhèn)內(nèi)部的根底性功能設(shè)施相對薄弱，特別是局部老舊區(qū)域、背街小巷的根底配套設(shè)施往往較差，聯(lián)結(jié)小城鎮(zhèn)與中心縣城、市區(qū)的快速路網(wǎng)、快速公交相對缺乏。從軟件效勞角度看，城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療資源并不呈網(wǎng)狀節(jié)點分布，而是越靠近中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源越密集、越遠離中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源越稀缺；在享受“同城同待遇〞、推進公共效勞均等化方面，小城鎮(zhèn)面臨著諸如難以為進鎮(zhèn)農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活保障，難以治理亂停車、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建立等現(xiàn)實難題。實際上，出于政績考慮，將有限財力投入到能夠產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益的經(jīng)濟領(lǐng)域而不是難見效益的社會管理和公共效勞領(lǐng)域，是任期較短的小城鎮(zhèn)政府主要官員的理性選擇。

可見，在新型城鎮(zhèn)化過程中，政績導向的開展模式雖然大*旗鼓地開啟了新型城鎮(zhèn)化的大門，但是，經(jīng)濟建立并不是新型城鎮(zhèn)化的全部內(nèi)容，還包括農(nóng)民進城、公共效勞、城市功能的完善、環(huán)境治理等等內(nèi)容，這些都不是開展型地方政府擅長的領(lǐng)域，基層政府既不具備承當該責任的能力，也缺乏解決這些問題的創(chuàng)造力。

三、協(xié)同與合作：推動新型小城市建立的路徑選擇

“以人為本，集約、智能、綠色、低碳〞是新型城鎮(zhèn)化和小城市建立的目標。道格拉斯·諾斯強調(diào)制度在經(jīng)濟開展中的重要性，認為制度具有促進或限制開展的作用North，D.C.StructureandChangeinEconomicHistory.NewYork：Norton，1981，pp.201-210.。制度通過調(diào)動或抑制人們的創(chuàng)造力來發(fā)揮作用。政績導向下的城鎮(zhèn)化已經(jīng)制約和限制了人們的創(chuàng)造力，新型城鎮(zhèn)化需要調(diào)動和重啟人們的想象力和創(chuàng)造力，當然包括政府及其技術(shù)官員的創(chuàng)造力。為此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該以人為本，發(fā)揮政府、市場與社會三種機制的作用，走功能分化、協(xié)同與合作的開展之路。

〔一〕以人為本，把社會的想象力和創(chuàng)造力導入新型城鎮(zhèn)化過程中

新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城市化、保護公民產(chǎn)權(quán)的城市化。在新型城鎮(zhèn)化過程中，不管是企業(yè)家，還是本地農(nóng)民、外來務(wù)工人員，都不應(yīng)該以犧牲他們?nèi)魏我环降睦鏋榇鷥r。農(nóng)民和土地的關(guān)系是新型城鎮(zhèn)化面臨的核心問題之一。在此問題上，不應(yīng)采取征地拆遷一刀切的模式，而應(yīng)有多種解決方式，譬如****的兩分兩換、****的農(nóng)村房改、****的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、**慶陽的土地股份合作社、市集體土地流轉(zhuǎn)、**寧陽的“股份+合作〞等等，使農(nóng)民在有序退出宅基地過程中，從土地流轉(zhuǎn)中得到保障。另外，新型城鎮(zhèn)化并不是完全由政府主導的城市化，它需要調(diào)動全社會的想象力和創(chuàng)造力。埃德蒙·菲爾普斯在?大繁榮?一書中認為經(jīng)濟起飛的深層原因是“激發(fā)、鼓勵和支持人們大規(guī)模參與創(chuàng)造的那些社會變革〞，在于“調(diào)動草根階層的想象力和能量〞Phelps，E.S.MassFlourishing：HowGrassrootsInnovationCreatedJobs，Challenge，andChange.Princeton：PrincetonUniversityPress，2013，pp.289-309.。因此，新型城鎮(zhèn)化并不是僅僅依靠科層技術(shù)專家，還廣泛依賴于全社會的想象力和創(chuàng)造力。

〔二〕完善小城市的功能

完善小城市的功能涉及到政府、市場、社會之間的關(guān)系，小城市功能可以交給社會組織承當?shù)?，能夠進展市場化的，盡可能交給是社會、交給市場。政府要管好該管的，既要把政府該管的事情管好，又要把職能界定清楚。在完善小城市功能上，一是把產(chǎn)業(yè)定位與小城市定位區(qū)分開來。產(chǎn)業(yè)是城市的命脈，但是一個城市的產(chǎn)業(yè)定位并不完全就是城市的定位，更不能用產(chǎn)業(yè)定位取代城市定位。二是推動效勞功能的聚集。為加快小城市的功能聚集，應(yīng)該加快建立區(qū)域商貿(mào)效勞中心、購物中心、人居中心、產(chǎn)業(yè)開展中心，大力開展生產(chǎn)性效勞業(yè)，做大做強第三產(chǎn)業(yè)；改善試點鎮(zhèn)的居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，開展公共交通；健全和提高試點鎮(zhèn)的高中、初中、小學教育的質(zhì)量，提高醫(yī)療衛(wèi)生的質(zhì)量和效勞水平，提高小城市對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射力。三是小城市職能和權(quán)力的法治化。小城市一方面需要深化擴權(quán)改革，另一方面更需要履行職能與行使權(quán)力的法治化，防止上級政府隨意的下放或上收職能和管理權(quán)限，最大限度地減少小城市建立的不確定性。

〔三〕履行職能和行使權(quán)力法治化，提高辦事效率和公共效勞能力

針對城市綜合效勞和綜合執(zhí)法體制不暢的問題，應(yīng)該改革行政審批制度和市政管理體制，使小城市政府履行職能和行使權(quán)力法治化。一是清權(quán)厘權(quán)，公布權(quán)力清單。深化行政審批制度改革，以提高行政審批效率為重點，削減行政審批事項，創(chuàng)新行政審批方式，優(yōu)化行政審批流程，推進新一輪行政審批制度改革，將省級小城市每個行政效勞中心行政審批事項由平均近300項削減到150項以內(nèi)。小城市實際行使的審批內(nèi)容主要是建立行政許可，這局部內(nèi)容應(yīng)該從審批改為政府監(jiān)管。實行并聯(lián)審批、聯(lián)合驗收制度，提高行政審批的效率。二是創(chuàng)新市政管理模式，整合市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等多個部門管理職能，提高辦事效率和效勞能力。組建市政公用管理效勞中心，承當?shù)缆?、路燈、河流護欄的管理和維護，供水系統(tǒng)、下水道、污水系統(tǒng)的管理和維護，公園、綠化的管理和維護，監(jiān)視管理物業(yè)公司的運作，承當天然氣供氣、電網(wǎng)運行、通信設(shè)備使用過程中相關(guān)事宜與相關(guān)部門的溝通對接工作，監(jiān)視管理地面、河道保潔工作等方面的職能，并對污水、路燈、道路、橋梁、綜合管網(wǎng)等城市根底設(shè)施進展數(shù)字化采集，實現(xiàn)市政公用設(shè)施的信息化管理。

〔四〕在大中小城市之間進展功能分化，推動城市間的協(xié)同與合作

新型城鎮(zhèn)化不是不要競爭，而是需要克制惡性競爭，需要克制由惡性競爭導致的城鎮(zhèn)趨同化問題。雖然迪馬吉奧和鮑威爾指出了強制、模仿和規(guī)*導致了組織的趨同化，但是他們并沒有給出如何克制組織的同質(zhì)化，提升組織的創(chuàng)造力的答案。在新型小城市建立過程中，欲解決小城市趨同化問題，可以從政府組織內(nèi)部三個方面著手：一是在大中小城市之間進展功能分工，采取協(xié)同與合作的形式調(diào)動其積極性。城市政府之間惡意競爭的根源在于城市之間功能趨同、缺乏分工。雖然，橫向的大城市之間進展功能分工很有難度，但是，縱向上的大中小城市之間分工應(yīng)該是可能的，也是可行的，尤其是在小城鎮(zhèn)和小城市之間必須有明確的功能區(qū)分。二是實行分類考核。在考核上，不同類型的城鎮(zhèn)應(yīng)該采取不同的考核方式，不能把GDP作為考核所有城鎮(zhèn)政府和小城市政府的最主要指標，應(yīng)該把不同類型城鎮(zhèn)和小城市的特色作為考核的最主要指標。三是延長小城市政府主要領(lǐng)導干部的任期。小城市政府主要領(lǐng)導干部的短期任職助長了城鎮(zhèn)政府之間的惡性競爭和不負責任的行為，延長任期有望遏制這種趨勢。

〔五〕發(fā)揮政府與市場的協(xié)同作用

在新型城鎮(zhèn)化過程中，局部小城市的工業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、醫(yī)療、教育、工商、流動人口管理和經(jīng)濟事務(wù)等等，已經(jīng)到達了行政區(qū)劃和行政層級的天花板，如果不突破行政區(qū)劃和行政層級的束縛，市場機制在區(qū)域經(jīng)濟中配置資源的能力將大打折扣。實際上，政府和市場是配置資源的兩種機制，因時間和環(huán)境不同，兩者之間的邊界并不總是清晰的，二者往往不斷變動。新型小城市建立需要同時發(fā)揮政府和市場兩種機制的作用，取長補短。雖然過去由政府主導的城鎮(zhèn)化因為過度的行政干預(yù)導致諸多矛盾，但是，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公保護、公共效勞、教育、醫(yī)療、外來人口管理等方面，政府絕不能一退了之，置之不理，相反，政府在這些方面應(yīng)該扮演更加重要的角色。而在經(jīng)濟建立、投融資等方面，應(yīng)該由市場機制決定。

〔六〕提高小城鎮(zhèn)政府權(quán)能，向社會賦權(quán)，實現(xiàn)政府與社會的協(xié)同治理

新型小城市是按照城市的功能來設(shè)計的，當然，新型小城市并不具備城市的所有功能，實際上，新型小城市是大中城市的*一功能區(qū)或衛(wèi)星城。未來的新型小城市是有限功能的城市。為此，根據(jù)小城市的功能，從市、區(qū)〔