新公共管理對現(xiàn)代城市管理的啟示

-z........word.新公共管理對現(xiàn)代城市管理的啟示現(xiàn)代各國政府事實(shí)上都面臨一種無法回避的挑戰(zhàn)：社會公眾一面希望政府能提供更多更好的公共效勞；另一面又希望政府防止公共開支過大，在不加重稅費(fèi)的前提下提供更多更好的效勞，這就對政府效勞能力提出了更高要求。近20年來，為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財(cái)政困境和提高政府效率，一股公共行政改革的潮流席卷了西興旺，幾乎全世界都開場了一場轟轟烈烈的政府治道變革運(yùn)動。在政府改革面，主要趨向就是精簡和重組政府機(jī)構(gòu)、精簡人員、轉(zhuǎn)變政府職能、改變運(yùn)作機(jī)制、還權(quán)于市場、公民組織與公民個(gè)人。在這一股公共行政改革的浪潮中，新公共管理的實(shí)踐模式成為西政府改革的最根本趨勢。它是自20世紀(jì)70年代末80年代初以來，以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理為理論根底在西公共管理學(xué)界形成的。這一管理思想對西各國的政府實(shí)踐產(chǎn)生了深刻的影響，掀起了一場聲勢浩大的“以市場機(jī)制改造政府、以企業(yè)家精神重塑政府〞的公共行政改革浪潮，推動了傳統(tǒng)的韋伯官僚制模式向以市場為根底的政府管理新模式的轉(zhuǎn)變。新公共管理運(yùn)動在西的普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改變了英、美等多西興旺的政府行政架構(gòu)、管理理念和效勞式，在相當(dāng)程度上改善了西的公共管理水平，大大促進(jìn)了西經(jīng)濟(jì)與社會的開展，滿足了更多的公共效勞需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西在國際社會中的競爭能力。不僅如此，新公共管理思想所形成的這股強(qiáng)大的公共行政改革力量，也正越來越多地影響到多開展中的政府管理改革。因此，總結(jié)我國行政管理體制改革的經(jīng)歷教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題；同時(shí)，為了適應(yīng)全球化開展進(jìn)程，學(xué)習(xí)和借鑒西公共行政改革的先進(jìn)經(jīng)歷和先進(jìn)思想——新公共管理模式，通過對新公共管理理論的理論根底分析，來不斷地探尋未來行政改革的對策，從而進(jìn)一步提高我國現(xiàn)階段政府行政管理的績效。我國行政改革的歷史沿革與開展我國自建國以來，隨著建立情況和國際形勢的開展變化，其行政組織先后進(jìn)展了屢次改革。從整體上來看，這些改革根本上是圍繞著調(diào)整中央與地的關(guān)系，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)構(gòu)造，調(diào)整社會管理的重點(diǎn)目標(biāo)而展開的，其根本的形式也是世界通用的，如調(diào)整構(gòu)造和精簡人員，以及后來的轉(zhuǎn)變政府職能等等。這些變革，反映了我國為了進(jìn)展社會主義建立而對社會主義行政管理體制的不斷認(rèn)識和不斷開展。但是，這些變革并未完全取得預(yù)期的成效，特別是1998年以前的數(shù)次行政機(jī)構(gòu)改革，相反而在*些面強(qiáng)化了行政管理體制上的*些弊病和缺乏，因而重影響了行政管理職能充分而有效地發(fā)揮，并且不約而同地出現(xiàn)和形成了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹〞、“合并——分開——再合并——再分開〞和“權(quán)力上收——下放——再上收——再下放〞的三個(gè)循環(huán)怪圈。因此，總結(jié)歷史的經(jīng)歷教訓(xùn)，探索未來的開展模式，對于提高我國社會主義初級階段政府行政管理的效能，深化改革開放，進(jìn)而推進(jìn)社會主義大業(yè)，是十分必要的。

但是，同世界上其他的改革相比，我國的行政改革還遠(yuǎn)沒有到達(dá)預(yù)期的目標(biāo)，已經(jīng)取得的成績也還是剛剛起步，要想把取得的成果落到實(shí)處，還有很長的路要走。同時(shí)，還有多問題要我們?nèi)タ酥啤?/p>

二、我國行政改革存在的主要問題

第一，機(jī)構(gòu)膨脹與“吃飯財(cái)政〞的問題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家們經(jīng)常假設(shè)個(gè)人是以追求自身利益為最大目標(biāo)，企業(yè)追求利潤最大化，而官僚的行為追求的是什么目標(biāo)最大化？尼斯克南認(rèn)為，官僚竭力追求機(jī)構(gòu)最大化，機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，官僚們的權(quán)力越大。正因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)以機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化作為目標(biāo)，導(dǎo)致財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)入，甚至財(cái)政支出規(guī)模增長超出了公用品最優(yōu)產(chǎn)出水平所需要的支出水平。所以，任全能政府都具有自我擴(kuò)的沖動，如果缺乏制度約束的話，政府機(jī)構(gòu)將按照帕森斯定律而不斷膨脹，直到財(cái)政資源難以為繼而止。這不是說中國的財(cái)政能力已經(jīng)走到了崩潰的地步，但不少地政府的財(cái)政確實(shí)已經(jīng)變成了純粹的“吃飯財(cái)政〞。在我國，各級政府長期以來都自覺或不自覺地扮演著全能政府的角色，加上預(yù)算約束與權(quán)力制約的雙重缺乏，使得各級政府機(jī)構(gòu)都陷入了人員膨脹的狀況。改革開放20年來，中國黨政機(jī)構(gòu)膨脹問題積重難返，導(dǎo)致行政本錢水漲船高，成為社會經(jīng)濟(jì)開展的絆腳。1992年6月，江澤民在中央黨校的講話中指出，全國黨政群機(jī)關(guān)及事業(yè)單位工作人員已到達(dá)3140萬人，其中黨政群機(jī)關(guān)906萬人，事業(yè)單位2234萬人?？h以上各級黨政機(jī)關(guān)超編約60萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級超編約216萬人。因此，各級財(cái)政不堪重負(fù)，精兵簡政刻不容緩。

隨后，我國在1993年進(jìn)展了一次較大規(guī)模的行政體制改革，但并沒有實(shí)質(zhì)性地改變“廟大菩薩多〞的問題。镕基在中選總理后的記者招待會上公開抨擊政府機(jī)關(guān)龐大、“吃飯財(cái)政〞的流弊，要求三年政府機(jī)構(gòu)精簡一半，這就是1998年開場的又一輪政府行政改革，這次改革的力度之大為歷次改革所罕見。但是，到2000年，全國財(cái)政供養(yǎng)人口還是有4290萬人，其中行政人員988萬人，事業(yè)人員3292萬人，按該年黨政機(jī)關(guān)10043元的平均工資計(jì)算，一年的人頭費(fèi)就是4300多億元，占當(dāng)年財(cái)政收入13380億元的32％。更重的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編制規(guī)定外，還聘用了數(shù)百萬公務(wù)人員，而他們?nèi)哭r(nóng)民負(fù)擔(dān)養(yǎng)活。如果再算上公款吃喝、公費(fèi)旅游、公車私用及各項(xiàng)會議活動的鋪浪費(fèi)，行政本錢是相當(dāng)驚人的。因此降低行政本錢的問題，已經(jīng)到了非痛下決心解決不可的時(shí)候了，否則，政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革將會變得毫無意義。

所以，以往的行政機(jī)構(gòu)改革，從機(jī)構(gòu)數(shù)量上看確實(shí)是大減，但從財(cái)政供養(yǎng)人的數(shù)量上看并沒有大的減少，從政府機(jī)關(guān)“精簡掉的人員〞只是轉(zhuǎn)移到了事業(yè)編制的單位，仍然吃財(cái)政飯；如果從行政支出看，不僅沒有壓縮反而與日俱增。

第二，改革缺乏法制保障，政府機(jī)構(gòu)改革的規(guī)化、法制化程度不高。從制度層面和行政的角度看，中國政府機(jī)構(gòu)的規(guī)化、法制化程度不高，變化的隨意性很大，人治色彩比擬濃厚。所謂政府機(jī)構(gòu)的規(guī)化，即指韋伯所說“按章程辦事的運(yùn)作〞，“受規(guī)則約束的運(yùn)作〞，它遵循“非個(gè)人的制度〞，是“形式主義的非人格化的統(tǒng)治〞，它“不因人而異〞。反之，就會導(dǎo)致官僚的“任性專斷〞。中國政府機(jī)構(gòu)存在的問題之一就在于不按規(guī)章辦事，盡管建國以來、尤其是改革開放以來制定了很多政府機(jī)構(gòu)面的規(guī)章制度，但在習(xí)慣上、現(xiàn)實(shí)生活中，人們并不按這些規(guī)辦事。外表上的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實(shí)中的官場邏輯，人們遵從領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威，人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的言行、意志不受規(guī)章制度的限制。

建國以來，小規(guī)模的行政改革年年不斷，大規(guī)模改革也有10屢次，但是至今還沒有出臺一部“政府機(jī)構(gòu)改革法〞，也就談不上“依法改革〞了。令人難以想象的是，缺乏法制的改革怎么能改出依法行政的政府。例如，被迫下崗的干部如安置，就缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，如果依照?公務(wù)員法?進(jìn)入政府的公務(wù)員，卻不依法“出局〞，則公務(wù)員的合法權(quán)利又將如維護(hù)？其次，設(shè)立和廢除一個(gè)政府職能部門都應(yīng)該經(jīng)過格的立法程序來確定，這樣才能維護(hù)政府的權(quán)威性、政策的連續(xù)性。現(xiàn)在缺乏這樣的改革法，導(dǎo)致改革本身無法可依。這種具有很大隨意性的改革，不僅打擊了公務(wù)員的士氣，而且損害了政策的連續(xù)性。從建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的角度說，行政改革，實(shí)質(zhì)上是調(diào)整政府與市場的關(guān)系。由于上層建筑最終受制于經(jīng)濟(jì)根底，調(diào)整政府職能及機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作式是必然的選擇，讓市場來適應(yīng)政府顯然是不現(xiàn)實(shí)的，甚至?xí)?dǎo)致大的失誤。如果說方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政體制改革始終未擺正政府與市場的位置，則，改革開放以來的幾次改革則是一次比一次有了突破。至于到底能否走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，最正確的出路還是法制，機(jī)構(gòu)編制必須立法，而且要依法辦事，必究。政府的法制化程度關(guān)系到社會的法治化水平。我們寄希望于法治，即組織法定化、職能法定化、編制法定化、工作程序法定化。第三，舊落后的官僚主義文化的影響阻礙了機(jī)構(gòu)改革和公共管理的安康運(yùn)作。

機(jī)構(gòu)改革不僅是對權(quán)力構(gòu)造和利益關(guān)系的調(diào)整，而且是一場深刻的思想革命和觀念變革。沒有觀念的變革和思想的解放，就不可能有改革實(shí)踐的飛躍，公共管理就不可能有效地發(fā)揮作用。文化觀念因素對機(jī)構(gòu)改革的影響是不可無視的。在很長的一段時(shí)間，如果一些舊的觀念存在必然會對政府機(jī)構(gòu)改革和公共管理產(chǎn)生不利影響。

官僚主義是世界性的問題，在中國則有更深厚的傳統(tǒng)。無論是儒家推崇的“學(xué)而優(yōu)則仕〞，還是現(xiàn)在的“萬般皆下品，唯有做官高〞的官本位意識，都表達(dá)了一種官僚主義文化或“權(quán)力拜物教〞。在“權(quán)力拜物教〞的文化氣氛下，要求進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)的人員趨之假設(shè)鶩，導(dǎo)致跑官、要官、賣官等官場腐敗屢見不鮮?！皺?quán)力拜物教〞是導(dǎo)致官僚組織龐大、人員臃腫、魚龍混雜的文化基因。

我國的高層領(lǐng)導(dǎo)人屢次抨擊黨政機(jī)關(guān)的官僚主義。毛澤東指責(zé)官僚主義者是“死官僚〞，希望以群眾運(yùn)動的厲形式整肅官僚主義。鄧小平則希望以改革的式來消除官僚主義。而無論是群眾運(yùn)動還是體制改革，都沒有去除官僚主義的文化基因。江澤民在十五大報(bào)告中更厲地抨擊了官僚主義，他說道：“機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、官僚主義重，直接阻礙改革的深入，影響黨和群眾的關(guān)系。〞

第四，沒有充分認(rèn)識到中國政府機(jī)構(gòu)改革的核心問題是權(quán)力問題。

美國現(xiàn)代政治學(xué)家·E.朗指出：各種行政管理機(jī)構(gòu)由于其所處的政治環(huán)境的影響，都在不斷地為政治生存而斗爭。官僚們?yōu)榫S持其組織的生存，競相向下屬團(tuán)體、立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及一般公眾爭奪有限的權(quán)力源泉。中外行政管理和實(shí)踐一再證明：“行政管理的生命線就是權(quán)力〞。這說明了行政權(quán)力之于行政管理不僅在諸因素中居于極為重要的地位，而且權(quán)力因素極容易被誤解，“權(quán)力因素在理論上不受重視，而在實(shí)踐中這又是一個(gè)最危險(xiǎn)的〞。總之，當(dāng)代中國的政府改革的核心問題是行政權(quán)力的重新定位與劃分問題。在我國政府的歷次改革中，往往沒有充分認(rèn)識到這一問題，這是改革不徹底，沒有取得應(yīng)有效果的原因之一。事實(shí)上，不作一定政治權(quán)力的轉(zhuǎn)移與調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)改革是很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，獲得長期穩(wěn)定的社會效應(yīng)。

政府職能轉(zhuǎn)變，就是從重塑和社會間的權(quán)力關(guān)系的角度，實(shí)現(xiàn)政府逐步放權(quán)于社會，強(qiáng)化社會權(quán)力和自治能力，從而實(shí)現(xiàn)管理的高效。而政府職能問題又是行政改革的核心問題，它決定著機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制。

以上就是我國建國以來歷次行政體制改革中存在的主要問題，當(dāng)然，找到和發(fā)現(xiàn)問題不是我們的目的，我們的目的是在找到和發(fā)現(xiàn)問題以后，怎樣針對這些問題來尋求解決和根治這些問題的法，從而為我國的行政改革尋求良好的對策，使我國的行政改革能夠順利有序地開展下去。

三、新公共管理視角下我國行政改革的主要對策

從20世紀(jì)70年代開場，曾經(jīng)主導(dǎo)西公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效的傳統(tǒng)公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息社會和知識社會的環(huán)境，其賴以建立的兩論根底—威爾遜與古德諾的政治——行政二分論和韋伯的科層管理理論均無法答復(fù)和解決政府所面對的日益重的問題和困難，導(dǎo)致公眾對政府能力失去信心。

正是在這樣的歷史背景下，80年代的英美兩國產(chǎn)生了一種新的公共行政理論、管理模式—新公共管理，并迅速擴(kuò)展到西各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架進(jìn)展的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和式進(jìn)展*種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的本錢，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是一場追求“三E〞〔Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益〕目標(biāo)的管理改革運(yùn)動，是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種根本性變革。

這次改革打破了傳統(tǒng)理論和管理模式的束縛，嘗試用新的理論對行政管理進(jìn)展根本性或向性調(diào)整，表達(dá)為從傳統(tǒng)行政模式向新的行政模式的轉(zhuǎn)換，被形象地稱之為“政府重塑〞、“治道變革〞、“政府再造〞等等。所以，必須學(xué)習(xí)和借鑒現(xiàn)代社會的先進(jìn)管理思想和理念，依此來形成新的對策和思路，來促進(jìn)和加快我國的行政改革。正如鄧小平同志所講的：“社會主義要贏得與資本主義相比擬的優(yōu)勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當(dāng)今世界各國包括資本主義興旺的一切反映現(xiàn)代化生產(chǎn)規(guī)律的先進(jìn)經(jīng)營式、管理法〞。

我國是世界上最大的開展中，正在進(jìn)展著舉世矚目的社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立。我們應(yīng)該積極認(rèn)識和分析以市場化為導(dǎo)向的新公共管理思想對我國行政改革的借鑒和指導(dǎo)意義，主要是指將西的新公共管理思想和我國的根本國情結(jié)合起來，從實(shí)際出發(fā)對我國的公共行政體制進(jìn)展改革，逐步建立起具有新公共管理思想涵和中國特色的公共管理新模式。

1.適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)開展的需要，加快行政組織構(gòu)造變革。

行政組織構(gòu)造是行政組織各組成部門的關(guān)系形式，是多種構(gòu)造有機(jī)結(jié)合形成的統(tǒng)一整體。科學(xué)合理的組織構(gòu)造必須表達(dá)管理對象的要求并與管理環(huán)境相適應(yīng)。我國原來的行政組織構(gòu)造是依據(jù)傳統(tǒng)的層級模式，在方案經(jīng)濟(jì)體制下形成的，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，為了與全球化、信息化相適應(yīng)，必須對正在改革中的行政組織構(gòu)造予以調(diào)整，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、新的行政組織構(gòu)造，也就是說要加快行政組織構(gòu)造的變革。

新公共管理模式非常注重政府部管理的變化，包括普遍采用私營部門的管理法，如分權(quán)、賦予管理者責(zé)任、推行績效管理、解除管制等等，這些都帶來了政府行政組織構(gòu)造的變化，如扁平化、分散化等等。同時(shí)，新公共管理還特別強(qiáng)調(diào)行政管理的效率，而行政組織的改革作為政府管理制度的創(chuàng)新，其重要的目標(biāo)就是通過克制行政機(jī)關(guān)中重的官僚主義現(xiàn)象，提高行政工作的效率。

2.營造新型的以顧客為導(dǎo)向的公共行政文化。

新公共管理認(rèn)為，政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供效勞，政府效勞以顧客或市場為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進(jìn)政府效勞質(zhì)量的提高。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門部存在。當(dāng)市場在公共部門出現(xiàn)時(shí)，我們通常稱之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)、心理衛(wèi)生系統(tǒng)，但它們都是市場，就同金融系統(tǒng)、銀行系統(tǒng)和保健系統(tǒng)一樣都是市場。如果我們把市場的導(dǎo)向思想應(yīng)用到我們的公共系統(tǒng)上去，我們就能取得偉大的成就。〞“顧客導(dǎo)向〞的行政文化正是“市場導(dǎo)向〞思想的表達(dá)。具體說來，就是通過調(diào)查，傾聽顧客意見，建立明確的效勞標(biāo)準(zhǔn)，向顧客做出承諾以及賦予顧客選擇“賣主〞的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)改善公共效勞質(zhì)量的目的。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會之間的關(guān)系，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其“顧客〞或“客戶〞，擁有更多的選擇權(quán)，有時(shí)機(jī)來評價(jià)政府工作效果。因此，“顧客驅(qū)動〞機(jī)制，將是一個(gè)推動政府改善效勞質(zhì)量的良好機(jī)制。

我們黨在很早就提出來人民公仆要有“為人民效勞〞的精神，公務(wù)員作為人民公仆，其天職是為人民效勞，是維護(hù)人民的公共利益，并且應(yīng)當(dāng)以此為榮。由于受傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)實(shí)的體制、觀念等影響，形成了與現(xiàn)代社會不相符合的官僚行政文化，重?fù)p傷與人民的感情，脫離了群眾，也重阻礙了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的安康開展。

吸收先進(jìn)的新公共管理思想，形成有中國特色的公共行政價(jià)值觀。建立先進(jìn)的行政文化的關(guān)鍵是樹立先進(jìn)的行政文化價(jià)值觀。行政文化價(jià)值觀作為行政文化的靈魂，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立必不可少的組成局部，是廣闊公務(wù)員必須具備的品質(zhì)，同時(shí)也是廣闊群眾強(qiáng)烈渴望和深切呼喚的。

3.重新界定政府的角色與作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能。

重新界定政府的角色和作用，這是政府對自身地位的重新審視和定位，即重新認(rèn)識政府的職能和政府在社會生活中所扮演的角色。在傳統(tǒng)觀念中，政府是一個(gè)社會生活的權(quán)力中心，政府是全能的、無所不知的。政府理所當(dāng)然扮演著社會管理者和控制者的角色。我國正處于方案經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這是我國公共管理目前所處的最主要的國環(huán)境。因此，在原來高度集中的方案經(jīng)濟(jì)體制下，我國在政府公共行政面，長期奉行社會主義制度和方案管理體制必須對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活都實(shí)行高度集中管理的指導(dǎo)思想，政府職能無限制地膨脹和社會職能極度地萎縮，政府包攬了一切社會事務(wù)，政府權(quán)力滲透到了社會生活的每一個(gè)角落。按小平同志的話說，就是政府管了多“不該管、管不好、管不了〞的事。事實(shí)證明這種全位的政府管制導(dǎo)致了社會資源