2023年河道管理條例實施調(diào)研匯報

河道管理條例實施調(diào)研匯報《河道管理條例》實施后情況匯報

一、《河道管理條例》實施前后河道管理狀況的對比

依法對河道進行管理是貫徹落實防治洪水、科學管理水資源的重要舉措，對于發(fā)揮水資源的多種功能、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建人水和諧環(huán)境都具有十分重要的意義。

我局成立于1985年，負責江蘇境內(nèi)的沂河、沭河、新沂河、邳蒼分洪道、中運河和駱馬湖的管理工作。1988年《條例》）頒布實施前主要側(cè)重于堤防技術(shù)管理，維護堤防行洪安全。1988年《條例》）頒布實施后，管理職能延伸，確立了流域河道管理的主體地位，組建了水行政執(zhí)法隊伍，按照河道管理相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，加強了涉河建設(shè)項目的監(jiān)督管理工作，重點打擊非法采砂、擠占河道等違法行為，制定了河道采砂實施規(guī)劃，保障河道防洪安全，加強了工程維護和河道整治，通過河道管理范圍確權(quán)劃界，基本確定了管理范圍和權(quán)屬，河道保護得到期了進一步加強，直管河道及堤防工程維修養(yǎng)護經(jīng)費的落實，為維持并逐步改善了工程面貌提供了經(jīng)費保障。我局的河道管理在《條例》）頒布實施后已逐步走上依法管理的軌道。

（一）強化宣傳引導(dǎo)，不斷增強全民水法律意識。

為了不斷增強全民水法律意識和水法制觀念，自覺運用法律手段規(guī)范各種水事活動，我們把加大宣傳力度、明確宣傳要求、深化宣傳主題、運用多種宣傳形式作為貫徹實施《河道管理條例》的重要環(huán)節(jié)。堅持在每年的“世界水日”、“中國水周”宣傳活動期間，借助電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體，通過專欄、標語、宣傳車等形式廣泛宣傳

《條例》。同時，將《條例》列入普法內(nèi)容，加大了《條例》的宣傳深度。堅持開展水行政執(zhí)法人員的學習培訓(xùn)，組織水行政執(zhí)法人員認真學習水法知識，做到學法、知法、懂法、嚴格執(zhí)法。形式多樣的宣傳活動有效增強了廣大干部群眾的水法意識，為我局建立嚴謹、規(guī)范、科學的河道建設(shè)與管理秩序營造了良好氛圍。

（二）積極開展河道管理范圍確權(quán)劃界工作，明確河道管理范圍。

河道管理范圍的劃定，是水行政主管部門實施河道管理的基本條件，進行依法監(jiān)管，執(zhí)法的基礎(chǔ)和依據(jù)。河道確權(quán)劃界關(guān)系到人民群眾的生產(chǎn)、生活，關(guān)系到群眾的切身利益，要盡可能地贏得群眾的支持和理解。我局在正視現(xiàn)實的的基礎(chǔ)上，按照先易后難，先劃界后確權(quán)的原則，基本完成了直管工程范圍內(nèi)的確權(quán)劃界工作，明確了管理范圍，管理權(quán)屬正逐步收回。

（三）強化管養(yǎng)體系建設(shè)，積極構(gòu)建河道長效管理機制。一是延伸管理職能。將原堤防管理所更名為河道管理所，明確了河道管理單位職責，確立了流域河道管理的主體法律地位。二是理順管理體制，實行管養(yǎng)分離。為進一步加強河道管理，提高管理水平，成立了維修養(yǎng)護隊伍，實行管理和維修養(yǎng)護分離，三是落實管養(yǎng)經(jīng)費。直管堤防管養(yǎng)經(jīng)費按水利工程維修養(yǎng)護定額標準納入國家財政預(yù)算，加大維修養(yǎng)護考核力度，確保工程標準不降低，防洪工程安全得到進一步保障。

（四）強化項目建設(shè)，大力開展河道堤防除險整治。

《條例》）頒布實施以來，我局積極爭取項目，加大投入，實施河道工程建設(shè)，先后利作中央水利基金和特大防洪費項目資金加固和治理了一批重點險工險段得到有效，提升了河道防洪能力。

（五）強化執(zhí)法監(jiān)管，努力維護良好水事秩序。

加強涉河建設(shè)項目監(jiān)督管理工作，嚴肅查處違規(guī)建設(shè)項目。近來來，在涉河建設(shè)項目管理上，我局通過“強化服務(wù)意識，依法管理”有效地制止并處理了一批違規(guī)涉河建設(shè)項目，涉河建設(shè)項目管理正逐步走向規(guī)范化軌道。

加強采砂管理工作，打擊非法采砂行為。在采砂管理上，我局積極轉(zhuǎn)變采砂管理觀念，由過去傳統(tǒng)的一味注重打擊，逐步轉(zhuǎn)變到依法管理、規(guī)范管理的軌道上。根據(jù)河道采砂規(guī)劃，對可采河道內(nèi)可采區(qū)域，規(guī)范開采；對禁采河道、禁采區(qū)域內(nèi)的非法采砂行為，嚴厲打擊。

二、《條例》實施以來的主要成效和基本經(jīng)驗

1988年《條例》的頒布實施，將河道管理納入法制化軌道，有力地推動了這項工作。

《條例》頒布后，各種相關(guān)的規(guī)章、規(guī)定相繼出臺。水利部與有關(guān)部委相繼發(fā)布了《河道采砂收費管理辦法》（水利部、財政部、國家物價局水財〔1990〕160號）、《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》（水利部、國家計委水政〔1992〕7號），同時水利部從1993年至2000年陸續(xù)出臺了七大流域機構(gòu)審查河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目權(quán)限的通知、《河道等級劃分辦法（內(nèi)部試行）》（水利部水管〔1994〕106號）、XX省省政府也根據(jù)《條例》出臺了實施實施辦法，河道管理規(guī)范體系基本形成并逐步健全，依法實施河道管理得到了切實保障。

按照《條例》要求，管理主體得到明確，河道管理的基礎(chǔ)工作逐步展開，開展了對河道管理范圍的確權(quán)劃界工作，啟動了河道等級劃分，為河道保護、劃定河道主管機關(guān)職權(quán)行使范圍提供了依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，河道采砂管理和河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理初步規(guī)范，涉河其他活動管理逐步有序，河道保護和水工程安全得到強化。

《條例》實施后，對河道進行規(guī)范化管理成為各級河道主管部門的一項常規(guī)性工作，我局有效地履行了《條例》及相關(guān)規(guī)范性文件所賦予的職責，加強執(zhí)法監(jiān)督，加大清障力度，查處了一批破壞河道管理的案件，如揚河灘避風港等違法案件，有力維護了《條例》的尊嚴和河道行政執(zhí)法隊伍的形象，保障了防洪安全。

《河道管理條例》頒布十幾年來，我局在《河道管理條例》的指導(dǎo)下依法行政，河道管理工作取得了一定的成績，主要歸功于良好的政策導(dǎo)向和法規(guī)支持，完善的基礎(chǔ)工作，權(quán)責統(tǒng)一的管理機制，河道管理部門與政府及其它部門的密切協(xié)作和支持以及必要的經(jīng)費保障。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、新法律法規(guī)的頒布實施，河道管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，《條例》在河道規(guī)劃和岸線利用、明確各級管理權(quán)責劃分、提高行政執(zhí)法力度等河道管理方面需要重點修改完善。

三、《條例》的執(zhí)行、存在的主要問題及深層次原因

貫徹實施《河道管理條例》工作雖然取得了一定成績，但仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，主要表現(xiàn)在：

一是《條例》受當時經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制，在制定時僅僅只是從了防洪安全和影響的角度出發(fā)，強調(diào)的是對工程的保護，防止對堤防和河勢的破壞，防止對過洪斷面的侵占，保障行洪安全。而沒有河道整體功能出發(fā)考慮，對水面、水質(zhì)、環(huán)境、生態(tài)、濕地和岸線利用以及河流閘壩調(diào)度等管理缺少相應(yīng)的內(nèi)容，難以滿足以人為本、人水和諧、可持續(xù)發(fā)展的理念和科學發(fā)展觀的要求，使得“做河流代言人、維持河流健康生命”缺少相應(yīng)的法律支撐，致使違法、無序開發(fā)現(xiàn)象突出，造成灘區(qū)內(nèi)人與河爭地的矛盾越來越突出，河道內(nèi)違規(guī)開發(fā)建設(shè)活動現(xiàn)象突出。必須明確河道利用規(guī)劃內(nèi)容。

河道建設(shè)與利用的許多問題缺乏規(guī)定，如河道取水、引排水、調(diào)水的管理；船舶的運行與?？浚话l(fā)電；灌溉；河道景觀；娛樂等利用項目的管理；保護河流生態(tài)與河道內(nèi)外生態(tài)等，在《條例》中均未予以規(guī)定。

在河道保護上也存在一些空白，包括未對占用河道（包括河道占用的含義、程序、批準單位，占用人應(yīng)當承擔的義務(wù)和補償?shù)龋┻M行規(guī)定；對河道內(nèi)的堤防交通問題規(guī)定過于寬松，往往一些重型車輛利用防汛道路通行，不利于堤防保護，應(yīng)增設(shè)采取必要措施限制超重車輛通行。

二是在河道主管機關(guān)及其職責上，《條例》只對全國及省級河道主管機關(guān)作了規(guī)定，對于其他各級行政區(qū)域的河道主管機關(guān)未做規(guī)定，且規(guī)定流域管理機構(gòu)和省級河道主管機關(guān)對特定河段與河道都有權(quán)管理，這在實踐中容易造成管理混亂。此外，《條例》對于河道主

管機關(guān)的職責沒有做出集中的規(guī)定，而是分散在具體條款中，也不利于其行使管理權(quán)。在河道管理單位及其職責上，《條例》對河道管理單位及其性質(zhì)、職責等未明確規(guī)定。

在部門協(xié)作上，河道主管機關(guān)進行河道管理時，不可避免地要涉及與交通、國土資源、規(guī)劃、農(nóng)林（漁業(yè)）、環(huán)保、市政等各部門的關(guān)系，而這些部門的職責時有交叉，不利于開展河道管理工作。為此，應(yīng)當在《條例》中明確各方關(guān)系，盡可能避免各種規(guī)定之間的沖突。三是河道確權(quán)劃界由于歷史沉積的各種問題，尤其是城鎮(zhèn)段，侵占河道管理范圍的事件時有發(fā)生，管理范圍及管理權(quán)屬法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作難度大和執(zhí)行困難。應(yīng)明確管理范圍和管理權(quán)屬受到侵占的法律責任。

四是在河道保護上明確了一些禁止行為和河道設(shè)施損毀行為，對實踐中出現(xiàn)的占用、侵占情況未予以規(guī)定。

五是建設(shè)項目的審批管理制度職責不清、權(quán)限不明，缺乏監(jiān)督管理和保障措施的有關(guān)規(guī)定，給執(zhí)法工作造成了困難。

六是作為河道管理部門水行政執(zhí)法手段不足，實踐中只有告之、經(jīng)濟處罰等手段，沒有對禁止措施有明確規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法困難，形成違法事實，后續(xù)處理職責不清，且造成一定的社會經(jīng)濟損失。

七是在河道管理的經(jīng)費保障措施上，《條例》的規(guī)定雖有利于河道主管部門籌集資金，但具體的收費標準和范圍不易確定，繳費主體的責任不明確，在罰則中沒有相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致收費執(zhí)行困難。因此應(yīng)對收費標準和范圍及繳費主體的繳費責任作出明確規(guī)定。

八是在科學化管理和現(xiàn)代化管理上沒有具體要求，導(dǎo)致管理創(chuàng)新不夠，管理水平難以適應(yīng)當前科學發(fā)展觀的理念和信息時代發(fā)展要求。應(yīng)明確河道管理單位應(yīng)加強河道現(xiàn)代化管理的責任。導(dǎo)致上述問題的根本原因是社會經(jīng)濟環(huán)境的變化和社會及科學的進步以及相關(guān)新法律法規(guī)的頒布實施，原有的《條例》不能與當前社會發(fā)展和社會環(huán)境相適應(yīng)。

四、關(guān)于《條例》修訂建議

修訂《條例》時，應(yīng)當遵循以下指導(dǎo)思想。堅持以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，以新《水法》和有關(guān)法律為依據(jù)，總結(jié)《河道管理條例》實施經(jīng)驗教訓(xùn)和十多年來水利改革與發(fā)展的成功經(jīng)驗，充分發(fā)揮和協(xié)調(diào)河道的資源、管理、生態(tài)等功能，實現(xiàn)河道管理的科學化、規(guī)范化和現(xiàn)代化，促進人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，為國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障。

《條例》修訂的重點是。適應(yīng)構(gòu)建和諧社會、以水資源可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展、推動生態(tài)環(huán)境逐步改善的要求，加強河道規(guī)范管理，保證河道各項功能的有效和正常發(fā)揮，從注重防洪安全與水工程安全轉(zhuǎn)向注重河道功能管理與關(guān)注生態(tài)保護；完善河道管理體制，理清各行政主管部門在河道管理中的權(quán)利與義務(wù)；在人員、經(jīng)費等方面創(chuàng)造條件，保障河道管理單位各項職責的行使；明確河道管理范圍及各項規(guī)劃的制定；用行政法制手段推進河道管理的規(guī)范化等。

（一）現(xiàn)行《條例》確立了河道實行按水系統(tǒng)一管理和分級管理

相結(jié)合的管理體制，但管理責任和權(quán)力劃分還沒有完全理順?！稐l例》修訂時應(yīng)明確流域性河道管理主體并在水資源利用與保護上賦予基層河道管理單位的檢查監(jiān)督權(quán)。

（二）現(xiàn)行《條例》應(yīng)完善河道管理范圍內(nèi)確權(quán)劃界的責任，并明確占用河道應(yīng)承擔的責任和義務(wù)以及相應(yīng)的處罰措施

（三）完善涉河建設(shè)項目管理的程序以及相應(yīng)的保障措施

（四）落實經(jīng)費保障措施，拓展經(jīng)費使用范圍。如國家流域性河道的經(jīng)費應(yīng)主要由中央財政支付，經(jīng)費使用范圍應(yīng)增加環(huán)境治理、景觀綠化、現(xiàn)代化管理措施等經(jīng)費的投入。

（五）明確河道保護中禁止行為的終止措施和手段。

（六）增加河道管理獎勵、河道管理規(guī)劃、河道環(huán)境管理、生態(tài)管理的條文。

根據(jù)現(xiàn)行《條例》執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，應(yīng)重點理順管理權(quán)責的劃分，落實管理規(guī)劃和河道岸線利用規(guī)劃，對河道資源進行有序開發(fā)和利用。對于現(xiàn)存河道管理中存在的問題，我局緊緊依托相關(guān)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，加大與地方政府的溝通和聯(lián)系爭取理解和支持。地方性對河道管理制定的一些法律與法規(guī)，整體上與《條例》無沖突，但在管理主體上有些含糊。如XX省河道管理實施辦法中，既明確了流域管理構(gòu)實