六盤水市農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移保障政策調(diào)研報(bào)告

六盤水市農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移保障政策調(diào)研報(bào)告六盤水市政府研究室課題組〔內(nèi)容摘要〕本文根據(jù)我市農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，對農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的可行性進(jìn)行了分析，并針對面臨困境提出農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村；人口轉(zhuǎn)移；政策建議農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移是指農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)地理或空間上的轉(zhuǎn)移。其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)轉(zhuǎn)移，由從事第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。近年來，我市緊緊圍繞“加速發(fā)展、加快轉(zhuǎn)型、推動(dòng)跨越”主基調(diào)，按照“能快則快、又快又好、更快更好”的總要求，以貫徹落實(shí)國發(fā)2號文件為抓手，堅(jiān)定不移地實(shí)施工業(yè)強(qiáng)市、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升三大戰(zhàn)略，“四化同步”推進(jìn)明顯加快，越來越多的農(nóng)民脫離傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從事二、三產(chǎn)業(yè)，加快了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地規(guī)?；?jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)效益，探索出了一條傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)民增收的新路子。

1農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略意義

1.1農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是全面建設(shè)小康、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的突破口

我市人口62％在農(nóng)村，城鄉(xiāng)收入差距大，制約了我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，阻礙了我市小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。2011年，全市城鎮(zhèn)居民可支配收入平均為16370.89元，農(nóng)民人均純收入為4437.38元，城鄉(xiāng)收入比為3.68∶1。由于受自然條件限制，農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度不可能很快，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，享受到城里的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施，在城市就業(yè)，進(jìn)而縮小收入差距。因此，加大農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)村人口的比重，是縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要內(nèi)容，是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署。

1.2農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要

目前，我市的城鎮(zhèn)化水平只有38％，與全國50%的水平相比相差更大，與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的要求相距甚遠(yuǎn)。加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)歸根到底是要減少農(nóng)村人口，增加城市人口。一方面農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了可靠的勞動(dòng)力來源；另一方面對刺激全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用。

1.3農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是資源優(yōu)化配置的重要途經(jīng)

受我市喀斯特地形地貌的影響，農(nóng)村人口居住相對分散，供電、供水、電話與有線電視等基礎(chǔ)設(shè)的架通，平均每戶的成本費(fèi)用遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。2011年，我市農(nóng)村擁有的通訊設(shè)施中，98%是移動(dòng)電話，電腦擁有量只占2.63%，接通自來水只有極少數(shù)村能做到，大部分都使用小水窖、小山塘等方式取水。農(nóng)村的宅基道路占地面積平均高于城鎮(zhèn)居民，我市的山區(qū)地形，土地緊張，但農(nóng)民習(xí)慣于住房寬敞，還有許多輔助用房，即使是獨(dú)戶村也要修一條進(jìn)出道路，因而每戶占地都在500乃至上千平方米，是城市家庭的數(shù)倍。如果將分散的農(nóng)戶遷往城鎮(zhèn)或撤并，就能騰出許多土地，可以緩解工業(yè)和城市建設(shè)用地緊張的難題。

1.4農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是提高農(nóng)民素質(zhì)的良好渠道

生活環(huán)境的改變是精神面貌改變的主要原因。城市生活有利于進(jìn)城農(nóng)民克服農(nóng)村的一些不良習(xí)性；城市信息渠道的廣泛、人員接觸的廣泛可以開闊進(jìn)城農(nóng)民的視野，啟發(fā)心智；城市優(yōu)越的教育條件、醫(yī)療保健條件和豐富的文化生活，完善的基礎(chǔ)設(shè)施，可以增長進(jìn)城農(nóng)民的知識水平，陶冶情操，改善進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。遷居城鎮(zhèn)，可以使農(nóng)民更快地從傳統(tǒng)社會(huì)人變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)人。

2六盤水市農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

目前，我市農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的方式主要有兩種：一是“離土不離鄉(xiāng)”，即城市擴(kuò)建或就地辦企業(yè)吸引農(nóng)村人口進(jìn)企業(yè)工作，這在城市邊緣的郊區(qū)比較明顯；二是“離鄉(xiāng)不離土”，即外出打工或辦企業(yè)搞經(jīng)營，這在地處偏僻、二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特征明顯。根據(jù)調(diào)查分析主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

2.1轉(zhuǎn)移規(guī)模大速度快

2002—2011年是我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快的時(shí)期，在這十年中，許多重大項(xiàng)目建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等加速了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在土地的征用、房屋拆遷中農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)和中心城區(qū)轉(zhuǎn)移流動(dòng)。從我市農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的總量、規(guī)模和趨勢來分析，轉(zhuǎn)移人口規(guī)模逐年增大，速度呈現(xiàn)加速態(tài)勢。2002年，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)人口15600人，十年來農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口的總數(shù)達(dá)45.3萬人，平均每年增速達(dá)23%，比2002年增長231.9％。

2.2轉(zhuǎn)移行業(yè)集中

從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的行業(yè)分布看，轉(zhuǎn)移人口就業(yè)行業(yè)比較集中，市內(nèi)轉(zhuǎn)移主要集中在工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)；市外轉(zhuǎn)移主要集中在建筑、服務(wù)業(yè)等，占轉(zhuǎn)移人口的比例高達(dá)80％，男性主要從事建筑、住房裝修、水電安裝，女性主要從事制鞋、餐飲、電子裝備等工作。

2.3轉(zhuǎn)移方向差異大

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，人口的數(shù)量、方式流向差異較大。人口轉(zhuǎn)移的總體規(guī)律是從經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。2002-2011年,全市共輸出勞動(dòng)力46.5萬人,其中跨市輸出約25.5萬人,占輸出勞動(dòng)力人數(shù)的54.8%;農(nóng)村勞務(wù)輸出的主要區(qū)域是云南、廣東、浙江等省(市)，其中轉(zhuǎn)移到云南的約6萬人。在市內(nèi)轉(zhuǎn)移的僅占45.2%。同時(shí)，從市外轉(zhuǎn)移到我市的人口約4.3萬人，其數(shù)量僅占外出人口的9.3%，人口出現(xiàn)了負(fù)向轉(zhuǎn)移。

2.4轉(zhuǎn)移的自發(fā)性

我市人口轉(zhuǎn)移目前仍以自發(fā)、自愿為主，許多經(jīng)濟(jì)較落后的鎮(zhèn)鄉(xiāng)和村往往是“外出一人，致富一家，外出一批，帶動(dòng)一片”。工程建設(shè)整體移民、地質(zhì)災(zāi)害村移民及其他有組織或強(qiáng)制性移民數(shù)量不多。我市的城鎮(zhèn)化主要是集中搬遷、城市擴(kuò)張和學(xué)生外地就學(xué)等，大多數(shù)的還是自發(fā)性的外出務(wù)工轉(zhuǎn)移向城市。

3我市農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的可行性分析

3.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平提高為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了現(xiàn)實(shí)可能

隨著農(nóng)業(yè)良種化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的推行，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使農(nóng)村富余人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移有了現(xiàn)實(shí)可能。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市農(nóng)村富余勞動(dòng)力約41.5萬左右，常年外出務(wù)工人數(shù)約30萬，但這種外出務(wù)工大都是一種臨時(shí)性的轉(zhuǎn)移，是一種離土不離鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移，戶口還在農(nóng)村，家庭還在農(nóng)村，不能真正調(diào)整解決農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。

3.2工業(yè)化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移提供了現(xiàn)實(shí)需求

近年來，我市積極實(shí)施城鎮(zhèn)化、工業(yè)化帶動(dòng)戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力不斷增強(qiáng)，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，承載能力不斷提高，發(fā)展的空間不斷延伸。2011年，全市二三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為94.8%，二三產(chǎn)業(yè)正處于工業(yè)化中期，以鋼鐵、煤化工、電力、制造業(yè)為主體的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)仍在蓬勃發(fā)展，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。城市?jīng)濟(jì)發(fā)展的廣闊市場，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移提供了現(xiàn)實(shí)條件。從另一方面來看，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，助推了城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

3.3戶籍制度及相關(guān)政策的調(diào)整為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移提供了現(xiàn)實(shí)條件

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)界限經(jīng)緯分明，農(nóng)業(yè)戶口和城市戶口界限嚴(yán)格，對農(nóng)民進(jìn)城作了非常嚴(yán)格的限制。近年來，戶籍制度方面得到了重大改革，進(jìn)城務(wù)工的子女同樣享受跟城市戶口子女一樣的入學(xué)待遇，就近入學(xué)，農(nóng)村戶口同樣可以在城市登記成為個(gè)體工商戶、企一是保留農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)。堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制度不變原則，保留農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)，承包期內(nèi)不得強(qiáng)制要求其退出。二是規(guī)范農(nóng)村土地確權(quán)。進(jìn)一步查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記薄，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明確、登記薄不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。三是保留宅基地及農(nóng)房權(quán)益。農(nóng)村居民整戶或部分家庭成員在城鎮(zhèn)落戶的，保留宅基地及自有農(nóng)房權(quán)益，并嚴(yán)格執(zhí)行一戶一份宅基地政策及標(biāo)準(zhǔn)，不得強(qiáng)制要求其退出。四是保留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益分配權(quán)。農(nóng)村居民整戶或部分家庭成員在城鎮(zhèn)落戶，原已享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益分配權(quán)的人員，保留轉(zhuǎn)戶時(shí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存量資產(chǎn)收益分配權(quán)。

5.7穩(wěn)定計(jì)劃生育政策

一是農(nóng)村轉(zhuǎn)戶進(jìn)城居民繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)村計(jì)劃生育政策。農(nóng)村轉(zhuǎn)戶進(jìn)城居民，在5年過渡期內(nèi)生育政策和獎(jiǎng)勵(lì)政策繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)村計(jì)劃生育政策。二是農(nóng)村轉(zhuǎn)戶進(jìn)城居民享受戶籍遷入地住院分娩補(bǔ)助政策。農(nóng)村轉(zhuǎn)戶進(jìn)城居民孕產(chǎn)婦，可在戶籍遷入地申請享受戶籍遷入地住院分娩補(bǔ)助政策、國家防治艾滋病“四免一關(guān)懷”政策。三是落實(shí)轉(zhuǎn)戶居民計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待政策及國家規(guī)定免費(fèi)的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目所需資金或配套資金。

5.8完善基本公共服務(wù)

依托政務(wù)服務(wù)中心和各類公開辦事平臺，提供“一站式”便利服務(wù)建立“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口進(jìn)城落戶、創(chuàng)業(yè)發(fā)展綠色通道。加快幼兒園、中小學(xué)、中職學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)接收“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口子女入學(xué)的能力。加快社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)步伐，提高城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。加大以公共租賃房為重點(diǎn)的保障房建設(shè)力度。建立健全臨時(shí)救助制度，幫助“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口按照規(guī)定解決突發(fā)性、臨時(shí)性生活和醫(yī)療困難，強(qiáng)化對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的社會(huì)救助。

5.9創(chuàng)新社會(huì)管理

社會(huì)管理首要任務(wù)是建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會(huì)管理體制機(jī)制。一是堅(jiān)持“小政府、大社會(huì)”的管理理念，優(yōu)化管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，綜合各部門農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移管理職能，建立新的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移管理載體。二是培育多樣化社會(huì)服務(wù)組織。鼓勵(lì)城鄉(xiāng)非政府組織的發(fā)展，賦予他們的社會(huì)管理功能，使政府從大量的公共服務(wù)中退出來，減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)政府的社會(huì)管理能力。鼓勵(lì)城市社會(huì)組織延伸服務(wù)到農(nóng)村。三是建立新型社區(qū)管理體制。按照地域相近、規(guī)模適度、有利于整合公共資源的原則，穩(wěn)步推進(jìn)鎮(zhèn)、村體制向街道、社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持以民為本，依法推進(jìn)“撤村建居”，逐步建立現(xiàn)代新型社區(qū)。四是推進(jìn)社會(huì)管理信息平臺建設(shè)。結(jié)合“天網(wǎng)”工程，建立全市人口數(shù)字檔案，推進(jìn)“數(shù)字六盤水”建設(shè)，把社會(huì)管理信息平臺建設(shè)成為信息完整、功能齊全的數(shù)據(jù)中心，全面提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，增強(qiáng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的安全感、歸屬感和幸福感。

5.10加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，優(yōu)化人居環(huán)境，重點(diǎn)打造“5個(gè)10工程”，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸引力。一方面，要增強(qiáng)中心城區(qū)的承載能力，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。一要擴(kuò)容。做大中心城市，做強(qiáng)縣城，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向大中城市的二三產(chǎn)業(yè)分流，使農(nóng)村人口真正進(jìn)入城市，成為城市的常住人口和永久性勞動(dòng)者。杜絕累加式、攤大餅式發(fā)展模式，不僅新建城區(qū)要功能區(qū)劃明確，方便居民生活與就業(yè)，舊城區(qū)改造時(shí)也要突出功能特點(diǎn)，進(jìn)行重新整合。二要提質(zhì)。建成市級“七館四中心”，縣級“四館兩中心”，精神文明活動(dòng)中心、公共電子閱覽室，加快推進(jìn)城市綜合體、旅游景區(qū)的建設(shè)，滿足市民休閑和精神文化生活的需要。另一方面，改善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。按照城鎮(zhèn)規(guī)劃容量，把加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善生態(tài)環(huán)境、完善小城鎮(zhèn)載體功能、積蓄發(fā)展后勁作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要任務(wù)，增強(qiáng)城市綜合功能，配套完成改善道路、供水、供電、通訊等